论我国的街头救助制度

解国华

【摘要】流浪乞讨人员是一个特殊的群体。帮助流浪乞讨人员回到家乡，过上正常的生活是现代民主社会的必然要求。街头救助制度正是帮助流浪乞讨人员实现相关权利的专门性制度。但是，由于对有关问题的认识不是很清晰，我国的街头救助制度也存在一些需要进一步完善的地方。

【关键词】流浪乞讨；街头救助；人权保障

社会救助制度是社会保障制度的重要内容之一。一般而言，对于被救助对象，社会救助是保障其基本生存权的最后一道屏障。新中国建立以来，我国的社会救助制度得到了长足发展。但是，作为社会救助制度的重要内容之一的街头救助制度一直没有得到应有的重视，甚至造成了一定程度的误解。

一、街头救助制度在我国的发展

从历史的角度看，不管是在哪一个时期，街头或多或少都会存在由于各种原因而流落街头需要得到救助的流浪乞讨人员。就我国而言，对流浪乞讨人员的救助制度经历了如下一些阶段。

1、强制性的收容遣送制度

新中国建立后，在各大中城市都存在生活无着落的国民党散兵游勇、妓女、吸毒者和流浪乞讨者等一些人员。为了解决这些人员的生活问题，当时的政府对他们进行了一定程度的救助、教育后强制性遣返他们回到原籍。从这个意义上说，最初的对有关人员的收容遣送具有一定的福利色彩。

改革开放后，出于对城市美好生活的向往，大量的农村人口开始盲目、无序的涌入城市，给当时的城市带来了一定程度的混乱。为了解决这个问题，1982年5月12日，国务院正式发布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，对于家居农村流入城市乞讨、城市居民中流浪街头乞討、其他露宿街头生活无着的人员予以收容、遣送。

2、自愿性的收容救助制度

以孙志刚事件为契机，在我国已经实行了五十多年的强制性收容遣送制度于2003年8月被正式废除。2003年8月1日，国务院颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。该办法的出台标志着以强制救助为主的街头救助制度的被废除和自愿受助、无偿救助为原则的新型街头救助制度的正式建立。

最初的救助对象为符合相应条件的“城市生活无着的流浪乞讨人员”。根据民政部颁布的《救助管理办法实施细则》，“城市生活无着的流浪乞讨人员”是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。随着救助实践的发展，救助对象后来扩大为所有的街头流浪乞讨人员。

二、街头救助制度的理论基础

从理论上讲，街头救助制度是人类社会发展到一定阶段之后的必然产物。一般认为“人道主义”理论与“现代宪政理论”是街头救助制度的理论基础。

1、“人道主义理论”是街头救助制度直接理论基础

人道主义思潮的渊源最早可以追溯到古希腊时期。但理论界一般都认为目前的人道主义理论是在14世纪以后才正式出现的。到了17、18世纪，人道主义思想通过启蒙思想家的启蒙思想表现出来。他们从所谓的“三个自然理论”出发，论证了“天赋人权”的问题。从19世纪开始，理论界出现了所谓的哲学人道主义。这种理论用哲学的观点和哲学的方法来研究人道主义，从而形成了独具特色的具有相当思辨色彩的一种人道主义理论。不管该理论如何发展，它所包含的基本内容都没有什么重大变化。

第一，人是世界的中心，“人”是研究问题的出发点和归宿。这是人道主义理论中最基础也是最关键的内容。通过确立“人是世界中心”才使得人们真正摆脱中世纪了宗教神学的桎梏，从而获得思想上的真正解放。不管在什么时候，人都只能是行为的最终目的而不能是一种行为手段。人们面临的问题，解决任何问题的目的只能是满足“人”的某种具体需要。因此，街头救助的目的只能是帮助流浪乞讨人员解决生存问题，而不是为了实现其他的社会目的。

第二，任何人的生命都只有一次，必须要尊重和保障人的基本人权。一般情况下，人的生命历来都被看作是人最珍贵的东西。首先，人的生命权在人的权利体系中处于最核心和最基础的地位，任何权力的行使都以不得非法损害人的生命权为前提。其次，必须要尊重和实现人的进一步发展的权利。从一定意义上说，人的发展权实际上就是人们追求更高的生存质量的权利。最后，必须要尊重人的人格尊严。人们在实现生命权和发展权的过程中，必须要同时注意保护人的人格尊严，不得以损害人格尊严的方式来实现生命权和发展权。

2、现代宪政理论是街头救助制度的法理基础

一般认为，现代宪政理论主要包括几个方面的内容：第一，宪法在整个国家的政治社会生活中处于最高的法律地位。第二，公民个人的合法权利能够得到充分的保障。

第一，所有国家机构、武装力量、社会组织以及公民个人都必须在宪法规定的范围内按照宪法规定的程序与方式行使自己的职权（权利）。任何机关、机构和个人的违反宪法的行为都应该被认为是无效并且应该被追究法律责任的。此外，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。这也就是所谓的宪法至上背景下的有限政府理论。既然宪法已经规定政府有保障人权的责任，政府就必须要履行相应的职责。

第二、人权必须得到充分的尊重和保障。尊重和保障人权是现代国家的基本责任之一。世界上绝大多数民主国家都通过立法的方式规定了相关的内容。《中华人民共和国宪法》第三十三条规定，国家尊重和保障人权。第四十五条，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。从这个意义上说，对流浪乞讨人员进行必要的救助正是现代宪政理论的要求。

三、我国街头救助制度中存在的问题及解决思路

我国的街头救助制度已经以不同的方式实施了半个多世纪，在救助流浪乞讨人员方面发挥了巨大的作用。但是，我国的街头救助制度也存在一些需要进一步完善的地方。

第一，如何发现并确定被救助对象？目前，发现被救助对象的方式主要有两种：第一种是接到有关机关或人员的电话，救助站的工作人员开车去接哪些需要救助的人员到救助站接受救助。第二种方式是救助站的有关工作人员有意识的在街上巡查，发现需要提供救助的人员而主动开展救助工作。这两种方式从某种意义上说都是救助站在主动进行救助，而没有考虑被救助者的主观感受或想法。在很多人主观认为那些流浪乞讨人员就一定是弱者，一定需要得到救助。但这不是事实。在现代社会中存在以乞讨为职业所谓的职业乞讨者。这些人，流浪在城市的公共场所，以乞讨作为一种职业，乞讨的成为他们主要收入的来源。对这些人员应不应该进行救助？这是一个必须要面对的问题。同时，还有另外一种不愿意接受救助的情况。外来务工人员在没有找到工作的情况下，因为各种原因而流落在街头，他们主要是想找到一份工作。救助站隊他们进行救助的结果是帮他们买车票送他们回去，而他们是不愿意回家的。因此，也是不愿意接受救助的。从实践意义上说，救助行为必须要得到被救助者的同意之后才能进行救助。

第二，救助站的最终目标是什么？从目前的情况看，救助站对流浪乞讨人员救助的目的是帮助他们返回家乡。从有关情况来看，流浪乞讨人员之所以会在城市流浪乞讨的原因是他们认为在自己的家乡无法过上自己想要的生活。现在把他们送回去之后并不能保证他们以后不继续在其他城市流浪乞讨。如果他们重新出来流浪乞讨，那么之前的救助行为有多少实际意义呢？此外，在救助站的救助实践中，还存在有两个特殊的群体。第一个群体是精神病人。流落在街头后被送到救助站的精神病人该如何处理？由于不知道他们的身份，无法把他们送回老家。但长期留在救助站显然是不合适的。第二个群体是未成年人。有些未成年人在进入救助站后能够清楚说出自己的家庭住址与父母的联系方式。但也有一些由于各种原因不知道自己原来的住址与父母的联系方式的未成年人。这些未成年人正处于上学的年龄，在无法送回原籍时，如何安排他们的生活与学习？目前相关的法律法规没有做出明确规定。建议通过立法的方式，明确规定各级福利院和精神病医院必须接收救助站送来的符合条件的流浪乞讨人员。

第三，任何定位救助站的职责？定位救助站的职责涉及到救助站自身的管理问题。流浪乞讨人员进入救助站站后，应该如何对他们进行管理？流浪乞讨人员在救助站的人身安全问题如何保障？救助站对进站的流浪乞讨人员是否具有一定程度的约束力？这些问题相关法律法规都没有做出明确的规定。一些纠纷也就因此而出现了。例如，如果一名精神病人在救助站把另外一名流浪乞讨人员杀了，救助站是否应该承担相应的民事法律责任？流浪乞讨人员进救助站后，私自出站发生了意外，救助站是否应该承担相应的法律责任。建议通过立法的方式明确规定救助站的职责。首先，对于流浪乞讨人员在救助站出现意外伤害的，如果救助站的工作人员没有过错的，救助站不需要承担任何法律责任。其次，对于没有经过相关程序而私自出站的人员，如果救助站的工作人员没有任何过错，救助站不需要承担任何法律责任。第三，救助站必须对进站人员的人身安全负责，尽一般的注意义务。