平衡计分卡在政府绩效评估中的适用性分析及应用设计

伍薇

政府部门绩效评估是现代公共管理研究的一个前沿课题、也是一个难点课题。“平衡计分卡”平衡、使命、战略和价值观的精髓与政府部门绩效管理的价值取向具有高度一致性，日趋受到国内外政界以及学界的广泛关注。

一、“平衡计分卡”理论

“平衡计分卡”简称BSC（Balanced Scored Card），是由美国哈佛商学院 Robert S.Kaplan 与复兴国际方案总裁 David P.Norton 提出的，是绩效管理中的一种新思路，以全面衡量企业健康状况和企业综合绩效。BSC 提出后，便迅速在整个发达国家和部分发展中国家的企业和政府公共部门中应用，并被《哈佛商业评论》评为“75年来最具影响力的管理概念”。它一改以往单纯使用财务指标衡量业绩的状况，在财务指标的基础上增加了三个维度，即客户维度素、内部流程维度和学习成长维度。“平衡计分卡”系统把发展置于中心地位，将组织战略目标转换成绩效评估指标，然后通过具体的制度设计将组织及其成员的行为与这些目标联系起来，从而实现组织战略目标，提高组织绩效。财务、客户、内部流程、学习和成长这四个层面既是因果关系又是递进关系：财务维度是BSC的最终结果，内部流程维度则是实现客户维度的基础，只有内部经营实现效率性和一致性，才能让客户满意，提高客户忠诚度。学习和成长维度则是企业成功的内在动力。

二、“平衡计分卡”在政府绩效评估中的实用性分析

“平衡计分卡”是从企业绩效管理研究中得出的，那么，是否适用于政府部门的绩效评估呢？

（一）政府产品的公共性。政府提供的是无形的服务或有形的公共产品，本身就不以“盈利”为目标，而且很多公共产品有很强的“正外部性”，其收益也无法像私人部门产品那样进行准确衡量。此外，政府在进行社会管理的过程中，还讲究兼顾“公平与效率”、“发展与稳定”等社会目标。而这些目标显然不是“效率”衡量能考察的。BSC提倡从多维度对组织绩效进行评价，强调组织绩效的高低和优势并不直接表现为并取决于组织的“财务状况”，这与政府提供公共产品的属性和价值导向是一致的。但，与此同时，政府部门也需要讲求运行效率，讲究资源的高效使用，因而“财务维度”仍是其绩效评估不可缺少的内容。

（二）政府的社会服务性。政府提供服务或公共产品，来满足社会和公众的需要。政府围绕为民众提供满意度高的服务进行工作，强调的是服务和公众对公共产品的满意程度。“平衡计分卡”提倡绩效的“顾客维度”，与政府社会服务的属性和目标也是高度一致的。

（三）政府执政水平的发展要求。政府部门，虽有其公共属性的特殊，但本质仍是组织体。任何一个组织的正常运转，都离不开内部流程的合理化。而组织长久发展的保障，则是来源于组织学习和成长的动能。随着我国社会经济文化的发展和民主的进步，社会和民众对政府执政水平的要求也是逐步提升，而这就对政府下一步的改革提出了更高要求。要做到民众满意的、高水平执政的政府，内部管理的改进和员工素质的提升都是必不可少的依托。“平衡计分卡”提倡绩效的“内部流程维度”和“学习成长维度”则是与当前政府执政水平提高的要求相一致的。

三、基于“平衡计分卡”理论的政府部门绩效评估体系设计

对于不以盈利为目的的政府部门来说，虽然在运作过程中也有效率要求，但是政府首先是政治组织，服务大众是其核心使命，应把集中体现为大众服务的客户维度置于平衡计分的最上端。而财务层面，则既可以被看作是组织成功的标准，也可被视为组织经营的限制条件，放置在最左端。内部流程与学习层面，按其时效的及时性和长期性，分别放置在右端和下端，如下图。

具体各维度应该包含哪些内容和指标，分析如下：

1、客戶维度。政府提供公共产品和公共服务的对象是社会公众，强调公众利益、公众权利，公众需要和社会价值取向，相应地本维度包含的指标应当包括公众满意度、公共物品和服务的数量和质量等，体现以民为本的公共服务理念。

2、财务维度。财政维度，是“平衡计分卡”的基本维度。对于政府部门来说，不涉及盈利，财务维度主要指的是财政收入与支出的管理，重点是提高资源的使用效率（投入与产出比）。在保障提供公共产品和服务数量和质量的基础上，政府部门应重点提高资金的合理利用率和收益率。可引入“成本—收益分析”，当然这里的“收益”不单强调经济产出，即GDP增加、社会就业率、投资增长率等，而应该是社会发展的大概念，比如社会稳定、教育水平进步、医疗保障增强、环境改善等。可以采用成本费用率、财政赤字、行政成本节约率等指标，同时加入反映教育水平、医疗水平、环境改善的指标，平衡财务指标和非财务指标，防止盲目的政绩攀比。

3、内部流程。流程涉及组织内部管理，决定了公共产品和服务的质量。根据政府部门的特点，流程维度应当强调转变政府部门观念，树立服务社会的理念，更新内部管理制度和方法，建立健全内部规章制度。“小政府，大社会”，做到有所为有所不为。政府内部流程的设计与选择，要以“4E”—经济（economic）、效率（efficiency）、效果（effectiveness）、公平（equity）为价值取向，优化流程，提高服务质量。相应的测评指标可选取职责明晰度、服务流程效率、流程创新等作为评价指标。

4、学习与成长维度。学习与成长是组织发展的内动力，学习和获得成长的核心在于人。提高政府执政水平的长久动力来自于各级公务人员的学习和成长。在政府系统，源于现有绩效和晋升制度等的制囿，公务人员学习的氛围和动力相对缺乏。政府部门应当树立建设学习型组织的战略发展目标，重视对公务人员学习积极性、主动性的培养，减少其发展束缚和限制，为其学习成长创造条件和机会。该维度测评指标以培训次数、胜任率及劳动效率等为主。

“平衡计分卡”理论自提出以来，在政府部门绩效管理中的应用逐步推进，国内外的行政实践积累了大量的经验，理论研究也在进一步深入。相信随着理论和实践的不断推进，BSC一定能为政府绩效管理的改革提供更强大的助力，促使政府组织使命和战略目标的实现。