环境管理的范式变迁：管理、参与式管理到治理

李春霞

摘要：指出了环境管理范式在历史上经历和多次变迁，主要是从管理范式，到参与式管理范式，再发展到治理的过程。梳理分析了环境管理范式发展变迁的过程，并结合当前国内外形式，对我国环境管理范式发展方向进行了探讨。

关键词：环境管理范式；变迁；走向

中图分类号：X37

文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2017）6-0091-02

1 引言

环境管理的范式，是当前环境管理学研究的重要对象之一。这一领域也融合了可持续发展理论、环境资源理论、生态经济理论与政治生态理论等多个学科与理论。近年来，大气污染、水资源污染、资源衰竭、全球变暖等问题愈演愈烈，给人类生活生存环境带来了巨大挑战，也引起了人們的警觉。在此背景下，环境管理理论越来越受到社会各界的关注。党的“十八大”将生态文明建设作为“五位一体”总体布局的重要内容，反映了我国环境管理的迫切性与重要性。因此，进一步加强对环境管理的研究，对于探索新形势下环境管理的新思路、新模式具有重要意义。

2 环境管理的范式变迁

2.1 管理范式

2.1.1 政府模型

19世纪30年代，威廉·佛司特·洛伊提出了公地悲剧的概念，即指由于个人的利益和公共利益之间在资源分配之间的不可调和性，从而出现的一种社会陷阱。环境管理的政府模型，主要是强调通过政府的控制与强制力，来破解公地悲剧和公共资源供应短缺等方面的问题。这一模型在20世纪60年代的西方国家，以及新中国成立以后至改革开放初期被广泛应用，其具体的措施包括政府直接管制、征收庇古税、进行庇古补贴、实施交易许可证制度等[1]。如政府对企业污染物排放的数量进行限制，对市场主体污染物排放的标准进行确定并严格监督。对于负外部性因素，政府征收庇古税，税额相当于边际成本。对市场主体减少环境成本的行为进行补贴（即庇古补贴），补贴额相当于减排行为所带来的边际效益。实施交易许可证制度，目的是通过生产配额的分配与限制，对污染物排放和资源利用进行有效控制。这一模型也有其不足之处，如政府所获取的信息有限或不准确，政府对企业的监控能力不足，政府惩罚手段覆盖性不足，政府环境管理的成本过高，政府在环境管理中存在腐败可能等。

2.1.2 私有化模型

在私有化管理模型下，对公共资源进行产权分割或产权私有化。在20世纪60年代，许多学者认为这种模型可以有效破解社会管理和集体管理下许多环境无法破解的问题。新中国在改革开放以后，对北方地区的森林资源和草场资源的管理，就采用了这种方式。实践证明，这种模型也存在许多问题：一是有的产权无法有效分割；二是有的产权虽然可以分割，但因为资源价值价格不具同一性，难以保证分割的公平性；三是有些资源是动态的，在产权分割中存在相当大的困难；四是有些产权的分割难以实现经济效益最大化；五是交易的成本过高；六是公共利益与私有利益难以调和；七是公共资源的长期利益与私有产权对短期利益的追逐的矛盾等。

2.2 参与式管理的范式

参与式管理范式，是在环境管理范式经过长时期实践基础上，不断总结改进发展而形成的，是由管理到治理的一种过渡形态。这一范式有两个显著的特点，首先，是地方知识得到关注。自20世纪70年代开始，环境管理研究者开始将管理范式与地方知识相结合。到80年代，布洛肯夏对这和范式进行了系统的研究与阐述，在其理论中对地方知识进行了重点研究，其成果在生态系统的研究和农村参与管理评估中被广泛应用，使地方知识受到了越来越多的关注。我国的研究者认为，重视地方知识的研究，可有效提升环境管理的效率，所以要把地方知识放到与自然科学、社会科学同等重要的位置。在环境管理中强调地方知识的重要性，使地方民众参与管理具备了可能性，从而强化了环境管理的主体力量。

其次，是重视社会公众的参与。单纯依靠政府的力量，很难使环境管理做到全面覆盖，解决这一问题的有效途径之一，就是发动公众与社会的力量参与进来，这就是参与式管理的意义之所在。自20世纪90年代以来，在我国的环境管理中，公共参与的意识也不断增强，社会力量（如PPP模式）参与的积极性也不断提高，使环境管理的主体力量越来越大。参与式管理有利于保障公众的权益，但是与此同时，也存在公众个体参与管理成本高、公众诉求复杂分散等问题。

2.3 治理范式

管理治理范式起源于20世纪80年代，这一理论把经济、社会、政治、文化活动作为环境管理组成元素，强调环境治理要关注公众个体及各类市场主体、社会机构在生态环境中的不同作用。

2.3.1 自治模型

自治模型强调，社区内的各成员在特定情景下可以通过自治的方式，对生态环境和公共资源进行自主治理。自主治理得以可持续发展，要遵循几项原则：一是边界的办公室要清晰，二是供应与战胜的规则要与地方条件相适应，三是恰当地进行集体性治理活动的安排，四是开展监督，五是分级进行制裁，六是建立解决冲突的相应机制，七是在一定限度内认可其组织权，八是确立分权制企业模式。但是，此种模型也存在一些制约因素，一是自治主体能力参差不齐，二是内部环境存在不稳定性，三是外部干扰无法有效排除，四是自治主体具有脆弱性，五是没有既定的治理模式，成功的经验需长期积累，六是治理手段依赖于道德性力量。

2.3.2 专家参与模型

相对于普通公众来说，专家和学者在环境治理方面具有独特的知识能力优势。在很多情况下，专家可以帮助其他治理主体破解现实困境，其在治理模型中的角色有以下几种：一是专业信息的提供者，二是普通公众的组织者，三是政府代理人，四是直接实施者。但是，专家参与环境治理，还需要在一定原则之下才能顺利实现其价值，一是专家持续、有效、稳定、广泛地参与，二是组织结构聪明化、目标体系层次化，三是协作性和民主化的管理和科学激励机制，四是地方专家的领导精神，五是能够实现期望的利益，五是先试点后推广，七是有力的外部性支持。这七方面的原则，在现实中实现得越多，其治理成效就越显著。

2.3.3 多元合作模型

多元合作模型强调公众个体、家庭、企业等各类社会单元在环境管理中的横向和纵向的协作、合作，这种合作是跨区域、跨行业、跨部门、跨层级、跨治理方式的，强注重环境治理与经济、社会、政治和文化等各领域间的协调配合[2]。对于这种模型，有的研究要突出政府与非政府间组织的合作，有的强调把多主体的合作纳入到一个系统中，在一个系统中又存在多个独立的决策单元，各主体间要形成决策互动。

3 环境治理范式的走向

3.1 注重环境善治的研究

无论在理论研究或是现实实施中，环境治理都存在失效性的漏洞与可能，因此在今后的环境治理研究范式上，必将更加关注善治理论。在善治的要求下，要在环境管理上环境治理的基础上进一步提高标准，它以公正、稳定、责任、公众参与、透明、法治等为原则，以系统性的条件要求来保证多主体参与治理得以实现。

3.2 注重互动治理研究

简单的多元治理面临着诸多问题，有很大的局限性，所以人们更加关注互动治理的研究。互动治理强调各方面的治理主体按照各自特点分别参与环境治理不同的阶段，以期最大限度地发挥各自的作用，每个主体都积极破解各自面临的问题，从而找到环境治理的新策略。其主要有自上而下、自我治理和合作治理3个类型。3个类型都注重主体的多元性，但在主导方面各有所侧重。自上而下由政府作为主导，自我治理以各个主体为主导力量，合作治理则不强调某个主体的主导作用，而是平等地参与到治理中[3]。互动治理是一種新型的环境治理模式，它有效地改进了过去治理模式存在白头吊古风霜里一，是未来环境治理的发展趋势。

3.3 注重多样性协作和合作治理

从环境治理外在的形式方面，将来会弱化对主导性和参与性的细分，便会强化各主体各自所承担的责任，强调协作与合作的多样化，以破解传统模式中主导与参与所存在的矛盾。这种模式强调各主体间要建立起密切的合作或协作关系，使各个主体都具有较高的积极性，发挥各自的优势，进而形成整体的优势，使各个主体在协作合作中实现共赢。其中，社会作用将得到进一步的重视，因为社会提供了一个多元化利益主体进行合作的平台，整合了利益关系，有利于形成共同的价值观。

4 结语

环境管理范式的变迁是一个长期的历史过程，反映了环境管理的发展与进步。对这一历程中的各个范式进行分析和研究，有利于使我们以更宽广的视野审视当下环境治理存在的问题，以及改进的思路与措施，从而科学地判断环境治理模型的选择、条件、规律与发展的趋势。

参考文献：

[1]傅景威，管宏友.生态文明视域下环境管理中的利益博弈与政府责任[J].西南师范大学学报（自然科学版），2014（7）：169～174.

[2]陈 梅，钱 新，张龙江，等.公众参与环境管理的模式创新及试点探讨[J].环境污染与防治，2012，34（12）：80～83，91.

[3]周训芳，吴晓芙.生态文明视野下环境管理的实质内涵[J].中国地质大学学报（社会科学版），2011，11（3）：19～23.