透过政策过程看中国式民主

李北方

三十年河东，三十年河西。改革开放之初，国内派出去考察学习的团队一批接着一批，力图带回一些先进的治理经验，现在，来中国考察学习的外国人多了，想向中国学习。

在世界范围内遇到发展危机的时候，中国显出一枝独秀的态势。随着情势的反转，中国学人的自信也增加了，近年来总结中国经验的作品层出不穷。在这类作品中，偏于理论化的居多，刻薄点讲，也可以说有些空洞。相比之下，王绍光教授近年来的研究就凸显出其价值了，他集中于做政策研究，通过对中国政府的决策过程的描述，来解释中国经验的价值到底在哪里。讀书如果过于偏理论化，人难免有脱离实际的倾向，读一点这种“贴着地皮”的研究就很有好处了。

我此前已经读过王绍光教授做的关于“新医改”政策制定出台过程的研究，再读这本《大智兴邦：中国如何制定五年规划》，除进一步加深了对中国政府运作过程的了解，也更深地体会到了中央提出“制度自信”背后的底气。

集思广益：中国制度的优势

人不同于动物的根本属性之一就在于，人类会规划自己的未来，而不仅仅靠本能行事。中国的发展取得良好的成果，跟定期制定和执行五年规划有密切的关系。虽然经济体制从计划转向市场，市场的作用由基础性提高到决定性，发展规划的作用也从指令性变为指导性，但制定五年规划的政策没有受到影响，而且还将一直坚持下去。

制定五年规划是一件大事，每到这个周期，我们总是能从新闻里看到很多这方面的消息。但从新闻里看到的主要是中央领导进行相关调研和征求意见、召开重要会议审查和通过规划等方面的情况，但这并不是政策制定过程的全部，还有很多工作是上不了新闻的，可重要性一点也不差。

王绍光教授通过研究，将五年规划的制定分为五个阶段，分别是：

第一，屈群策。在对上一个五年规划进行中期评估的时候，制定下一个五年计划的周期就开始了，在这个阶段，主要工作包括开展调研、征集和听取各方意见、委托课题研究、鼓励政策建言等，这个阶段相当于给决策者来一个“头脑风暴”，主要目的是获得更全面的信息和思路上的启发，确定五年规划的主要方向。

第二，集众思。这是指方案起草阶段，起草人员要对方方面面征集到的信息进行分析、比较、鉴别，去粗取精，以便起草政策文本。在这个过程中，起草人员边学习、边讨论、边修改，分头起草，汇总成文，然后继续讨论修改，直到形成文本性的政策草案。

第三，广纳言。草案形成后，会发给各方面征求意见，范围很广，覆盖全国人大、全国政协、各民主党派、工商界、各地方、各部门、有关专家等等。倾听来自各方的意见有助于克服片面性、主观性，有益的意见和建议会被吸纳到规划方案中，这个过程本身也是一个形成政治共识的过程。

第四，合议决。在不同的决策层面，由领导人或者领导机构确定政策草案，直到最高决策层确认，使规划文件获得法律效力。五年规划的最终确认权，在全国人民代表大会。

第五，告四方。指将已经形成的政策文件向各方进行传达，并进行宣传和动员，具体动作包括中央领导在各种场合强调学习五年规划，各部门、各地区部署学习，中央各部门组织宣讲团分赴各地开展宣讲等。

这是一个复杂且漫长的过程，涉及极大的工作量和相当庞大的工作人员群体，普通民众通过新闻了解的当然只能是很少的一部分。

另外，以上概述的五阶段并非只走一遍，有关程序是要经过多遍反复的。在规划纲要起草、党中央《建议》稿起草、纲要草案起草过程中，该程序都要进行一遍，也就是说，初步征求意见、起草文本、深入征求意见、决策通过的流程，至少要相对独立地进行3次。

如五年规划这样的重大决策的出台是谨慎的，每一个字都经过无数次推敲，一些内容加了删，删了再加，反反复复。这是集体智慧的结晶，是集思广益、群策群力的产物。无论事后看，规划本身是否有这样那样的问题，但可以确保的是，政策本身的出台是谨慎的，每个字每个表述都凝聚着无数人的共识。这确保了规划能在实践中大部分得到贯彻落实，确保了整个国家按照预定的方向稳步前进。这是中国成功的重要原因。

科学化民主化在决策中的体现

科学化和民主化是衡量决策好坏的重要指标。先说科学化，制定五年规划是个复杂的过程，科学化要通过决策参与者的专业性来保证，这首先要求进行大量的调研，决策者、起草者都要走出去，进行大量的调查走访，进行相关的知识储备。政策制定的过程还大量借助外脑，包括国内国外的专家和智库，都会被邀请进来出谋划策。

政策文本的专业化和科学性，主要通过起草者来实现，作为决策者的各级领导下达的指示往往是笼统的，有时还不具有操作性的。作者访谈过的一位起草人这样概括他们的工作：如果领导提出不同意见，第一次要坚持自己的看法，第二次还要坚持，但第三次就不要坚持了。

决策民主化则要通过方方面面的参与度来体现。作者特地将印度政府制定五年规划的过程和美国总统起草国情咨文的程序拿出来，和中国制定五年规划进行对照，结果发现，印度和美国虽然都是以投票选择领导人为特征的民主制国家，但在这种重要政策制定的过程中，实际的民主化程度却比中国低得多。印度的五年规划完全以总理为主导，政府各部门有参与，但国会基本上没有参与，美国的国情咨文则是总统身边的“秀才们”闭门写出来的，涉及范围非常小，总统个人最后拍板。

而中国的五年规划的制定则有方方面面的参与，党中央、国务院、全国人大、全国政协、各民主党派、各人民团体、各地区都会参与进来，贡献各自的智慧，而且在决策流程中，每一级的决策都是集体决策，不是个人决策。

决策民主化的另一个也是最重要的表现是，普通民众在政策制定过程中的参与。在五年规划制定中，普通民众主要以两种方式参与其中，第一种是在第一阶段，即“屈群策”阶段，广泛征集来自各方的意见，通过全国总工会、共青团、妇联、科协、工商联等体系，开展建言献策活动，同时通过公开渠道征集意见和建议。如“十二五”规划中央《建议》出台后，发改委成立了建言献策活动办公室，向全国征求意见。

通过这些渠道收集到的信息，被分门别类进行登记、汇编，选择有意义的建议报送发改委，并编选意见摘编，报送规划编制领导小组成员、起草组成员和专家委员会参阅，同时还形成了数份上报信息，报送党中央、国务院。

普通民众参与的另一个方式是决策者主动走出去，在调研中与普通民众直接接触，以及把老百姓请进来召开各类座谈会、调查会，主动听取意见。王绍光教授曾将西方国家的决策过程比作一扇开着的门，门外的人可以进去参与，但并不是所有人都有能力做到推门而入，而中国式决策延续了群众路线的传统，强调决策者要主动走出去，去直接接触那些没有能力主动参与的老百姓。《大智兴邦》一书将这种方式称为“逆向参与”。

综合对决策过程的梳理，本书认为，中国式决策的民主化程度是很高的，远高于西方选举制国家。西方有人批评中国的人大只负责举手，是形式化的，但作者提出的辩驳是，在重大决策过程，全国人大很早就参与其中，不但通过自己的系统开展调研，掌握相关信息，还在政策文本起草和修改的过程中提供意见。也就是说，在人大就重大政策进行表决之前，相关的磨合工作已经完成了，共识已经取得。这是一种集思广益式的民主，也是商量出来的民主。

《大智兴邦》是一本值得推荐的书，它不但展现了真实的政策制定过程，还对这个过程进行了理论上的升华。它告诉我们，中国制度的特点和优越性在哪里，制度自信的基础是什么。虽然这一制度还有诸多的不足，但完善之道不是盲目照搬西方的“绅士俱乐部”式的形式主义民主，而是不断地自我完善。