农村转移人口市民化的社会保障供给研究

刘　倩

(山东财经大学,山东 济南 250014)

一、引言

城镇化是世界各国工业化的必经之路,是人口由农村向城镇集聚的过程,对各国的政治、经济、文化以及社会环境的影响举足轻重。旧的城镇化过程只是简单的“造城运动”,出现了诸多弊端,如贫富差距进一步拉大、资源浪费以及环境污染等。为此,中共中央提出了新型城镇化的概念,其核心是以人为本,向集约、节约、产业结构优化方向进一步推进,城镇化过程掀开了新的改革篇章。

截至2015年,按照城镇常住人口占总人口的比例来计算,我国的新型城镇化已经达到了56.1%。从2006年起算,我国城镇化率以每年1.18%的速度增长。根据统计数据,实际以户籍为划分的城镇化率却远远低于这个比例,更落后于世界发达国家,详细数据见表1、表2。

新型城镇化过程的核心是农村转移人口市民化,随着第一代农民工逐渐退出城镇返回乡下,第二代农民工已经成为当前农村转移人口的主要组成部分。新生代农民工最关注的问题是如何在城市中“扎根”,他们不同于老一代农民工,多数不具有务农能力,渴望融入城市生活,享受与城镇居民均等的公共服务,成为真正意义上的“市民”。他们中的大部分人文化素质不高,未接受过高等教育,往往是集聚而居。离开自己的家乡,长期生活在城市底层的生活区,干着这个城市最脏最累的活,因为和当地居民生活习惯、价值观念等存在不同程度的分歧,得不到工作城市的认可和尊重,没有归属感,无法融入到当地生活中,也享受不到城市居民所拥有的各项基本公共服务,严重危及了我国社会的和谐稳定,阻碍了我国城镇化进程。“用工荒”现象在各地频繁出现,原因之一是农村转移人口在城镇享受不到应有的基本公共服务,与此同时,政府提高了对农村基本公共服务提供的关注,新农合、新农保在农村迅速普及,农村人口所享受的公共服务制度越来越完善,大量的农村转移人口对城市生活失去信心,拒绝市民化,阻碍了我国城镇化的发展。

重拾农村转移人口对城市生活的信心并融入城市生活是中央和地方政府推进新型城镇化的当务之急。新型城镇化进程中,地方政府应对农村转移人口予以高度重视,让他们在城镇工作时,与当地居民平等享有基本公共服务,增强对工作城市的认同感,实现身份在形式上和心理上的同时转换,从而推进我国城镇化率的进一步提高。1958年的改革形成了独具中国特色的“城乡二元户籍制度”,基本公共服务的享有也在城市和农村居民之间划分了界线。目前户籍制度改革正在大力推行,很多地方政府也做出了积极的尝试,小有成果,但是户籍制度改革并未触及到问题的本质,更重要的是隐藏在户籍制度背后与此直接相关的福利制度,基本公共服务突破户籍制度普及城镇常住人口是农村转移人口市民化的关键问题,即城镇常住人口的公共服务均等化。研究表明,城镇化和基本公共服务均等化是相互促进协调发展的,在制定政策时要注意政策的协同效应,对不同领域的基本公共服务需要差别性对待。因此,目前我国经济社会发展已经到了转型的关键时期,推进农村转移人口市民化对实现我国经济社会的平稳转型、促进我国第二三产业的发展具有重要的意义。

表1　中国2006—2015年城镇化进程统计

表2　2014年主要发达国家城镇化率

在各项基本公共服务中,社会保障是国家通过立法保障国民的基本生活,逐步改善国民福利水平,用以稳定社会治安的公共服务的重要组成内容之一。健全针对农村转移人口的社会保障制度是吸引新生代农民工“市民化”最基本的也是最关键的举措之一,对于推进农村转移人口市民化有着举足轻重的作用。社会保障基本公共服务的全覆盖能给农村转移人口带来安全感,加速他们的城市融合。因此，研究社会保障公共服务的提供与新型城镇化率之间的关系,对政府制定政策、确定工作重点和财政支出重点具有指导意义,有利于推动我国社会经济的和谐稳定发展和平稳转型。本文以社会保障公共服务供给为对象,研究新型城镇化过程中地方政府对基本公共服务供给的态度。

二、农村转移人口市民化的必要性及文献综述

中国流动人口的存在加剧了中国社会的不平等性和犯罪率,严重危害了我国社会经济的稳定性,是目前亟待解决的问题之一。中国人口流动的现状是从农村向城市转移,从落后地区向发达地区转移,农村转移人口是流动人口的重要组成部分。在农村转移人口给社会稳定带来隐患的同时,人口集聚所带来的技术外部性和货币外部性则促进了城镇的发展,集聚规模正处于推动第三产业发展的阶段。因此将农村转移人口内部化是地方政府促进经济可持续发展最有效的方法。

农村转移人口市民化这个过程不可能一蹴而就,只能循序渐进,寻找有效的方式方法。由于国情的特殊性,农民转移人口市民化要经过“农村退出”“城市进入”和“城市融合”三个阶段。目前,“农村退出”与“城市进入”这两个阶段基本不存在障碍,主要矛盾集中于第三阶段。

农村转移人口市民化的城市融合障碍主要来源于三方面：一是来自流入地居民。研究表明,对外接受转移人口与当地居民的受教育程度有关,中等教育程度居民占比高的国家最反对移民,低等教育程度居民占比高的次之,高等教育程度居民占比高的最低。二是农村转移人口市民化也受农民个体意愿和家庭方面因素的影响。农村转移人口的市民化意愿受到家庭特征的影响,家庭中在外务工人数越多,供养的老人越少,转移意愿越强烈。三是政府的政策也存在差异,这是更为重要的一方面。因此，不同地区的地方政府在借鉴国内外相关改革经验的基础上,要根据本地区的实际情况加以改进。陈亚辉(2016)通过对中山市“流动人口积分制”的解读与评价，认为“流动人口积分制”促进了政府职能的转变,增强了农村转移人口的归属感,操作性和复制性强,可面向全国推广,是推进农村转移人口市民化的重要方式之一。

此外,地方政府在市民化过程中面临着财政支出增长的压力。张占斌等(2013)以城镇常住人口中的农村转移人口全部市民化为前提,通过对转换成本的计算认为,中国农村转移人口市民化的进程应适当推迟,财政支出成本在更长年度分担,地方政府间通过横向转移支出推进全国城镇常住人口的基本公共服务均等化。而吴国培等(2015)通过对农民工市民化的个人成本分担比例计算认为,在城镇化进程中,农民工自身需要承担一半以上的费用支出,但从整体上说,其收益是大于成本的。在各项基本公共服务均等化过程中,农村转移人口市民化过程中最主要的就是社会保障的统筹,实现土地流转制度和财政改革。

众多学者都对农村转移人口市民化进行了研究,但是他们大多未涉及到政策落实的效果。目前虽有实证进行社会保障领域公共品的投入是否受到新型城镇化率的显著影响,但并未单独将人口高流入地区与一般地区相比,政府对社会保障公共服务投入的态度是否存在差异,这也是本文将要论述的重点。

三、政府支出与城镇化进程的实证研究

(一)变量选择

新型城镇化的发展仍然在路上,要实现最终目标,发展的首要动因是政府能否提供足够的财政支持,给予新型城镇化足够的动力。本文中,考虑到数据的可得性,我们首先选取2007—2015年泛珠三角地区九省份和农村转移人口流入最多的七大省市“社会保障与就业”这一基本公共服务领域为代表,研究新型城镇化进程是否显著影响到了政府对社会保障基本公共服务的提供。泛珠三角地区包括福建省、江西省、湖南省、广东省、广西壮族自治区、海南省、四川省、贵州省和云南省九个省份,经济发展水平区分明显,既包括农村人口流入地也包括流出地。而农村转移人口流入最多的七大省市包括北京市、天津市、山东省、上海市、江苏省、浙江省和广东省。

“社会保障与就业”这一公共服务的提供与政府在社会保障和就业方面支出存在明显的同向增长关系,选取各省区“财政社会保障和就业支出”为因变量,衡量各地方政府所提供的社会保障及就业基本公共服务的数量,新型城镇化率为自变量。“财政社会保障和就业支出”影响因素众多,出于“财政社会保障和就业支出”的功能和经济层面上的考虑,本文整理选取的变量见表3。

其中,城镇登记失业人数是指拥有非农业人口,在一定的劳动年龄内(16周岁至退休年龄),有劳动能力,有就业要求,处于无业状态并在公共就业服务机构进行失业登记的人员;老年人口数是指统计的65岁及以上老年人口的数量(除2010年是人口普查外,其余年份均为人口抽样调查,本文先计算出65岁及以上老年人口所占的比例,再通过乘以常住人口计算得出);卫生机构床位数是指年底固定实有床位(非编制床位),反映了政府在医疗卫生机构方面的投入;人均GDP是国内生产总值与该年平均人口的比值,是衡量一个地区居民对该地区的经济贡献或者创造价值的指标。笔者认为,这四个指标分别代表了“财政社会保障和就业支出”所针对的失业人口、老年人口、医疗卫生方面和宏观经济运行状况,因此都应考虑在内。

表3　变量指标

(二)实证分析

经过分析,我们设立模型如下:

Yit=αCRit+βlnXit+uit

模型中,被解释变量Yit代表第i省在第t年的财政社会保障和就业支出总额。CRit是新型城镇化率,α是表明新型城镇化率对财政社会保障和就业支出的影响是否显著。Xit为其他控制变量,包括城镇登记失业人口数、老年人口数、卫生机构床位数和人均GDP。由于各省市财政社会保障和就业支出存在差异,因此本文未经过F检验,采用了变截距模型,估计结果如下:

表4　政府支出与城镇化进程研究

注:*、**、***分别表示在10%、5%和1%的显著性水平上显著。本文数据均来自《中国统计年鉴》。

(三)结果分析

由图1可得,除山东省外，农村转移人口密集的其余六大省市的新型城镇化率远远高于全国平均水平,上海更是在2013年达到了89.61%。新型城镇化率是以人为本的城镇化,地方政府对其增长的支出改变反映了地方政府在推进农村转移人口市民化中的立场。

注：从上到下依次为上海、北京、广东、浙江、江苏、山东、全国平均

本文中,新型城镇化率对财政社会保障和就业支出的影响是我们研究的重点,根据模型结果,泛珠三角地区和农村转移人口密集区的估计结果均选用固定效应模型进行分析,结论为:在以全国为样本进行实证检验时,新型城镇化率对财政社会保障和就业支出的影响虽为负,但其结果即使在10%的显著性水平下也是不显著的;对经济发展水平高、农村转移人口密集地区建模时,新型城镇化率对财政社会保障和就业支出的影响是显著为负的。在农村转移人口密集地区的估计结果中,在其他条件不变的情况下,当新型城镇化率每变化1%,财政社会保障和就业支出就会减少1.02亿元。这一结果表明,从全国范围看，各地方政府在农村人口涌向城市的过程中,即社会保障和就业补助需求增多的时候,既未增加也未减少财政支出;至于农村人口密集地区的六个省份,新型城镇化率每变动1%,财政社会保障和就业支出就会减少1.02亿元。究其原因,经济发达地区有自身独特的经济优势,政府政策的支持以及便利的生活设施吸引着来自全国各地的农村人口。为了更好地生活,拥有更高的收入和更好的发展平台,人口纷纷涌入,但是人口过多涌入某个地区,对该地区的资源、环境、交通等造成了巨大的压力,阻碍了这些地区经济社会的可持续发展,给本地居民的生活也带来了诸多负面影响。尤其是户籍制度的存在使当地政府只从当地居民的角度看待问题,只向本区居民提供更好的服务而忽视了农村转移人口的需要。因此,为了解决过多外来人口涌入城镇带来的问题,农村人口密集地区的政府除采取限制性政策(如对随迁子女收取高额的借读费、对保障性住房的申请者进行户籍限制等)外，还采取“惩罚性”措施,不但不增加反而减少了保障性支出,以防止农村人口过多流进本省份危害到城镇本地居民的利益。笔者认为,地方政府并没有落实新型城镇化过程中以人为本的概念,缩减本省“财政社会保障和就业支出”,一方面是为了更好维护本省居民的各项利益,另一方面可能出于财政资金的考虑,即为支持新型城镇化率的财政支出已经远远超出了地方政府的承受范围,缩减支出是地方政府自我保护的方法之一。而从全国范围看,新型城镇化率对财政社会保障和就业支出并不存在影响,社会保障基本公共品的供给是一种制度性安排,并不需要完全适应当前的经济发展水平,这一结果符合预期。

此外,在泛珠三角洲和农村转移人口密集地区的估计结果中,除了新型城镇化率以外,城镇登记失业人口数、老年人口数、卫生机构床位数和人均GDP变量的结果方向是一致的。城镇登记失业人口数的系数虽然为负,但在估计的两个模型中均是不显著的,并不符合经济发展规律。从理论上说,财政社会保障和就业支出具有一定的必要性和强制性,无论经济发展水平如何,地方政府为了维持本地居民的基本生活水平,其给予对象主要为丧失劳动能力的人而不得不进行的支出,城镇登记失业人口数越高,政府支出也应越多。笔者认为,若从深层次分析,这一结果是可以接受的。当前我国处于经济发展的特殊时期,随着经济发展水平的进一步提高,劳动力需求供给结构出现矛盾,众多技术型岗位出现空缺,虽然城镇登记失业人口数在上升,政府选择通过市场自身力量进行调节,因此结果表现为不显著。老年人口数、卫生机构床位数和人均GDP变量是显著为正的,虽然两个地区数值不一样,所表示的含义却是相同的,随着老年人口数和卫生机构床位数的增加以及人民生活水平的提高,政府关于财政社会保障和就业支出是增加的。

四、结论及政策建议

在城镇化推进过程中,我国的经济社会发展无法避免地面临着严峻的挑战。根据前文的实证分析,不同的地方政府对于新型城镇化过程中财政社会保障和就业支出的立场是不同的。通过比较,以全国为样本、即包括农村转移人口流出和流入地的各地区为背景进行研究时,随着新型城镇化率的上升,地方政府对财政社会保障和就业的支出并不会受到影响,但是当以东部沿海经济发达地区、主要为农村转移人口流入地的各地区为背景时,新型城镇化率上升时财政社会保障和就业支出是减少的。这一结论表明,到目前为止,新型城镇化率在我国仅仅是形式上的,转移到城镇的农村人口并不能享受到与城镇居民相同的基本公共服务,甚至地方政府的抵制政策会使农村转移人口陷入更糟的境况,我国社会保障公共服务的提供存在区域上的不平衡。一方面,社会保障公共服务的提供不仅仅是提高居民福利水平的重要途径之一,社会经济的协调可持续发展也依赖于此,财政社会保障和就业支出作为国民收入再分配的方式之一,对缩小贫富差距、城乡差距和区域差距具有重要意义。只有居民最基本的生活得到保障,才能进一步实现发展成果由全体人民共享的目标。另一方面,社会保障这一基本公共服务的提供是农村转移人口最关注的问题之一。作为流动人口,在返乡后,他们至少拥有自己的土地和农村户籍所拥有的社会保障和福利。但是如果要求其身份转变为城镇人口,等于让他们用土地使用权来交换户籍身份,如若基本生活都得不到保障,身份转变的要求必将受到农村转移人口的拒绝,阻碍我国新型城镇化进程。因此,从各方面看,社会保障基本公共服务的提供必须受到各级政府的高度重视。笔者提出如下建议:

(一)平衡财政转移支付,鼓励地方政府间相互转移支付

中央政府向地方政府的转移支付,主要是根据各地经济发展水平,为平衡区域经济发展而进行的。但是,根据本文实证分析,各地方社会保障支出的差异是很明显的。落后地区的人口流向发达地区,进一步造成落后地区将人口负担转移到发达地区,发达地区的地方政府不堪重负,跟不上新型城镇化的发展速度所要求承担财政支出的增长速度。根据实际情况,人口流出会造成地方政府财政税收收入的减少,人口流入则相反。但是人口流入所带来的各种支出也是显著增加的,税收收入的增加通过较长一段时间才能弥补人口流入所立即支付的财政支出。如果按照常住人口数提供社会保障基本公共服务,人口减少的地方政府在短时间内会减少财政社会保障和就业支出,而人口增加的地区则相反。因此,地方政府间的转移支付具有重要意义。在鼓励农村转移人口市民化过程中,可以先由目的地政府承担起社会保障等公共服务的支出,然后按照转移人口比例要求转移人口原户籍所在地分担相应社会保障等公共服务提供的支出,进行横向财政转移支付,平衡政府间的财政负担。地方政府之间的转移支付与中央政府的转移支付,更加贴近我国目前人口高速流动的现状,原户籍地给予财政支持,鼓励农村转移人口在城市安家落户,给予必要的财力和精神支持,让农村转移人口在融入当地生活过程中更有底气,避免受到流入地当地居民的排挤和歧视。

(二)完善土地制度和户籍制度

土地是现有农村转移人口最后的生活保障,而农村户籍也关系着农村转移人口在农村的福利制度。如果要求农村转移人口同时放弃土地和农村户籍,却无法给其相应的保障措施,必会遭到拒绝。因此土地制度和户籍制度是农村转移人口市民化的主要障碍。一方面,在农村转移人口市民化初期,可以保留其土地使用权,在中后期,通过完善相应的政策以及补助措施,让其以土地使用权换取更好的保障服务。另一方面,目前政府高度重视农村发展,努力实现城乡同步发展,农村户籍可以给农村人口带来各种津贴补助,在实现农村转移人口市民化时,养老保险、医疗保险等目前无法随之转移。这意味着农村转移人口不仅放弃了将来的补助津贴,过去的补助津贴也会随之失去。因此,我国政府应出台相应的政策文件,规定农村转移人口在城市生活过程中,如果相应的保障措施如养老保险、医疗保险未实现接续,可以持续享有农村居民福利保障。这就要求我国政府加快实现户籍管理和相关保障制度的全国网络管理一体化,防止农村转移人口享受“双保障制度”现象的发生。

(三)在保障农村转移人口基本生活的前提下,推进职业教育培训

农村转移人口大多数受教育水平低,缺乏职业技能,这与我国现阶段的经济发展方向相违背。科学技术是第一生产力,但是目前大多数技术性岗位却找不到技术型人才,劳动力和岗位不匹配的现象日益严重,已经严重影响到我国经济发展的速度。因此,地方政府应增加对农村转移人口的教育培训支出,不但有利于提高其对环境变化的适应能力,在产业结构转型期间顺利适应新兴产业的用工需求,也有利于本地区经济结构的转型和社会秩序的稳定,推进社会经济进一步发展,形成双赢局面。

(四)中央政府确定各省份农村转移人口市民化的指标,有序实现农村转移人口市民化

新型城镇化的过程是农村人口向城镇转移的过程,若不加以规范,很有可能危害到整个社会的稳定。因此,中央政府需要宏观决定新型城镇化进程的速度,并在地方政府完成时给予相应奖励,激励农村转移人口市民化有序实现。其中,农村转移人口多数来自经济发展水平落后的地区。对于这些地区,中央政府应采取相符合的措施防止人口过多流出,以免造成区域经济差距进一步扩大的后果。例如,加大对贫困地区的财政支持,发展各项完善的配套设施,提高当地经济发展水平,有目的地选取部分落后地区作为城镇化进程试点,这样可以在避免“造城运动”的同时,有序实现人口本地城镇化。

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