浅析环保执法的困境

摘 要 环保执法难一直是困扰环境法学者和环境执法工作者的一大难题。环保执法力度不足、执法手段单一等问题一直使得环境保护主管部门在履行自身职责时力不从心。随着新环保法的实施，以上问题得到了较大改善，但仍存在一些问题。本文以环评与排污费征收为视角探讨新环保法对环保执法领域的改善，并对存在的问题提出解决的路径。

关键词 环保执法 环评 排污费 征收

作者简介：王寒晋，苏州大学王健法学院。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.099

新《中华人民共和国环境保护法》是近15年来我国环境保护工作的最新结晶，凝聚了无数志在完善中国环保与法律人士的心血。在1989年12月发布的八九环保法中，环境保护执法者一直处于一种非常尴尬的境地。一方面，环保执法者的权利来源一再遭受执法相对人乃至公众的质疑；另一方面，环保执法的执法手段也几乎软弱，许多环境保护行政主管部门的措施难以得到有效落实。对于处在由粗放型经济结构向集约型经济结构转型时期的现代中国来说，日益严峻的环境污染产生的一系列环境问题亟需强而有力的环境立法与环境执法加以解决，新环保法正是顺应了这一时代的需求，通过立法的方式在很大程度上加强了环保执法者的权力，让环保执法不再软弱。当然，新环保法在加强环保执法者权力的同时也存在一些隐患与不足，笔者着重针对环境影响评价与排污费征收制度提出了相应的一些意见与建议。

一、相关概念

（一）国家环境管理权

国家环境管理权指国家环境管理职能部门依法行使的对环境保护工作的预测、决策、组织、指挥、监督等诸权力的总称。 我国的环境保护行政主管部门正是依据这一权力依法进行环保执法，依法保障公民的环境权益。

（二）环境影响评价制度

环境影响评价制度指在开发建设以及进行其他可能对环境有影响的活动前，事先对该行为可能产生的环境影响进行调查、预测和评价，提出防治措施，并编制成文件供有关部门审查批准等行为规范的总称。 环评制度是环境保护行政主管部门在环保执法中的一项重要举措，新环保法对这一制度的许多方面进行了进一步的细化与强化。

（三）征收排污费制度

征收排污费制度指有关征收排污费的对象、范围、标准、程序以及排污费的征收、管理、使用和法律责任等规范的总称。 此项制度在八九《环保法》中存有明显的改进空间，新环保法对该制度加以了改进，大大加强了环保执法的力度。

二、新环保法在环保执法中的进步

（一）细化环评制度

八九《环保法》笼统规定了开发利用等规划需要履行环境影响评价程序，并未规定具体的消极法律后果，在笔者看来八九的法律条文更多的是一种宣誓的效果，在实际的環保执法中并不能发挥太大的作用。新《环保法》第19条 、第56条 、第61条 、63条 对未履行环评程序或者履行环评程序不当的行为施以了更加严厉的法律后果，强调了环境影响评价制度在开发利用规划以及建设项目中的“先决”地位。强调必须“先有环评，后有开工建设”的模式和理念，并且规定了违法擅自开工的消极法律后果即“责令恢复原状”。对于拒不执行的行政相对人，新《环保法》在环保执法中首次引入了行政拘留的强制措施取代了八九处罚较轻的行政处分。这一法规丰富了环保执法的执法手段，大大加强了环保执法的执法力度，使得环评制度能够得到真正有效的落实，很大程度上有助于公民环境权益的实现。新《环保法》同样强调了公众参与在环评制度中的重要作用，以明确的法律条文之形式规定了有关部门对环评报告书的公开职能，在加强公民环境监督权的同时减少了环境保护行政主管部门滥用职权的风险。新《环保法》第65条 创造性地将环评中除申请人以外的其他各方纳入了规制范围，笔者认为具有极其重要的意义。过去的环保立法只对行政相对人课以严厉的义务，其侧面则烘托了环境影响评价机构等方的权利，这显然违反了法律最基本的权利义务对等的原则。新《环保法》对除申请人以外的其他各方进行了法律规制显然是一个法律意义上的重大进步。承担“连带责任”而非“补充责任”的消极后果也很大程度上遏制了其他各方的行为，增加了违法成本，敦促各方依法行使权利并履行应尽的义务，这是我国正向社会主义法制社会迈进的又一见证。

（二）排污收费奖惩并施

新《环保法》在环境费特别是征收排污费制度上有了比较明显的进步。八九《环保法》在很大程度上着力于超标排污等违法行为的惩罚制度建设，排污费的征收标准也处于极低的水平，使得排污企业的排污成本过低，酿成了许多的“笑话”，比如浙江省一地方环保局甚至遇到了嚣张的企业主当面扔出120万元现金要求买断全年违法处罚的情况。 诸如此类在法律完备的许多国家看来不可思议的现象在我国八九的《环保法》法规规制下发生在了我们身边。新《环保法》第42条 、第59条 明显加重了排污企业的违法成本，特别是第59条中“按日连续处罚”的规定彻底改变了八九的“20万元封顶”的模式，以一种惩罚性罚款的措施使得处罚数额上不封顶，大大加强了环境保护行政执法部门的执法强度和力度，有利于树立环保部门乃至法律的权威，最后无疑会使我国的自然环境得到更好的保护。新《环保法》第22条 、第43条 笔者认为也有极其特殊的意义，这两条法规意味着新《环保法》脱离了八九《环保法》以为惩治的思路另辟蹊径，通过许多带有鼓励性质的法律条文鼓励公民遵守法律规定，避免再现“守法成本高于违法成本”的现象，用双管齐下的方式促进排污费征收制度建设达到一个新的高度。

（三）增加具体环保执法手段

八九环保法最为人诟病的点之一就是环保执法手段的单一和软弱，新《环保法》在修订的过程中显然注意到了这一点并通过第25条 、60条 、第63条 加以强化。无论是查封扣押设施设备、限制生产、停产整治、责令停业或关闭还是拘留等行政措施，无疑都很大程度地提升了环保执法的力度并丰富了环保执法的手段，加大了企业事业单位的环境违法成本，通过强而有力的环境保护执法有力打击各种环境违法行为，最终达到《环境保护法》保护环境的最终诉求。

三、环保执法依然存在的问题

（一）环评制度在环保执法层面存在的问题

1.审查环节存在漏洞：

环境保护执法部门在环评中的一个重要角色就是环境影响报告书的审查者，但在审查这一环节中，新《环保法》仍旧千疮百孔。新《环保法》虽然规定了负责审查的环境保护行政主管部门弄虚作假承担的“连带性”法律责任，但在具体得审查制度的创建上依然毫无建树。在环评报告书的整个审核流程中，其审核的主体、具体审核程序、具体审核过程、跟踪评价程序均存在着规定不明或者规定不当的问题，使得整个环评的审查程序在制度上就存在一个流于形式的风险。这种制度的缺陷使得新《环保法》的规定只是给原本软弱的环保执法穿上了強壮的外衣，其本质依旧未能改变。

2.项目环评缺少替代方案：

在欧美日等发达国家的环评制度中，都要求环境影响报告书必须载明包括议拟活动和“不行动”方案在内的所有替代方案，以供比较，最终进行最优的方案进行决策。 新《环保法》比较让人失望的一点就是其仍旧未对项目环评的替代方案提出要求。一旦未对替代方案提出要求就意味着环评制度不能阻止存在巨大环境风险的项目之立项，而只能要求其在原有的基础上进行一些小修小补，所谓扬汤止沸者也。其带来的弊端不言而喻。

3.环评公众参与无法落实：

环境保护执法部门的另一个重要角色就是环境信息的公开者和公众环保参与的领导者。虽然新《环保法》通过第56条的规定将建设项目环境影响评价文件纳入到公众监督的视野，大大拓宽了公众参与环评的范围，但信息的公开程度不足、公众参与方式不明确等一系列问题依旧使得环评之公众参与难以摆脱纸上谈兵的实质。例如，深圳深港西部通道项目至少牵涉到20万居民，但是环评中却仅仅通过调查公众意见的方式进行了公众参与，而且仅在限定区域发放了50份公众意见调查表。 这一案例虽然发生在新《环保法》公布之前，但是如不采取措施加以改进将重蹈覆辙。

（二）排污费征收制度存在的问题

1.排污申报登记制度无法准确核定排污量：

环境保护执法部门在依法征收排污费的过程中首先要明确的就是行政相对人的排污量。但是实际操作过程中，由于排污者自行申报的数据失真、监测方法各异等原因，常常导致难以核定排污量。受制于自身的污染监测能力，环保部门也难以拿出准确数据。 难以准确核定排污量是环保执法过程中一个不大不小的问题，只有得到精确、科学的排污量，征收排污费制度才能真正发挥其赏罚分明的制度特征，才能符合这个制度创设的真正初衷。

2.排污费使用环节需引起重视：

关于排污费的使用，我国经历了由作为环境保护补助资金到以超标排污费为基础设立的污染源治理专项基金，再到环境保护专项资金的发展历程。 新《环保法》未对排污费的使用进一步加以规制，实践中环保部门经常由于经费短缺等问题存在一系列的截留、挪用等违法行为，甚至存在地方政府及其部门挪用排污费的情况。福建省某市财政局2001年为了平衡当年财政预算将该市4138.60万元排污费存放在财政局临时专户，未纳入当年财政收入，而是将其分别跨年缴入金库。 环境保护行政主管部门存在的违法使用排污费的情形必将严重影响环保执法部门的征收工作，并且影响环保执法部门的法律权威。

四、环保执法问题的解决

针对环评制度和征收排污费制度中存在的问题，笔者针对性地提出了相关建议以加强环保执法，并对如何提高环保执法人员素质以进一步加强环评制度与征收排污费制度的执行提出了自己的见解。

（一）环评执法问题的对策措施

第一，笔者认为我国应当在《环保法》或者《环评法》中明确包括“综合规划”、“不良环境影响”、“重大不良环境影响”、“特别重大环境不良影响”等概念的具体含义以及这些概念划分的标准，使得环保执法部门在依法行政的过程中能够有法可依的同时对环保执法部门的自由裁量权进行限缩，在加强环保执法力度的同时保证行政相对人的利益不受侵害；第二，将有关生态安全、环保和人体健康相关的政策充分纳入到环境影响评价体系之中，使得环评制度更加人性化的同时也使得环保执法部门在日常执法中有更多的法律依据并增加环保执法部门执法操作过程中的灵活性；第三，完善整个环评制度的审查环节。在环评制度的主体方面，尽量将环保审查主体与促进经济发展的主体相分离，建立相对独立的环保职能部门使环保执法不再左右为难；在审查程序方面要出台统一的环评审查标准，对审查小组的设置、审查期限的确定、审查意见的形成等具体环节进行具体规定，增加环保执法过程中的可操作性；在跟踪评价方面，切实改变纸上谈兵的制度设计，对跟踪评价的组织时间及组织方式进行明确规定，明确规划编制机关、审批机关以及环保部门在跟踪评价中的职责分工并且通过立法的形式明确违反跟踪评价规定的法律责任，进一步增强环保执法的力度和手段；第四，以立法的形式规定项目环评过程中替代方案的必要性，这样环保执法部门在对项目进行审查的时候将具有更大的选择空间而不是仅能够对唯一方案进行扬汤止沸式的小修小补，环评制度也将更有意义；第五，加强环评制度中的公众参与，以法律条文的形式明确环评信息的公开程度，并且以列举的方式明确公众参与环境影响评价制度的具体方式，使公民的环境权益得到真正的落实，加强对环保执法部门的监督。

（二）排污费征收执法的对策措施

第一，筹建全国排污者诚信数据库，将所有申报数据的排污者都纳入其中，向申报数据的排污者主张诚信申报的同时对其中的排污数据进行随机的抽检，当发现排污者存在虚假申报的情形且情节严重时，将该排污者纳入黑名单体系并对其进行不定期严格抽查，达到杀一儆百的功效，以促进全社会诚信申报排污数据。该项制度能够加大环保执法的力度并且在当前我国环保执法人员明显短缺的情况下有效缓解环保执法的压力；第二，以立法的形式进一步规范排污的监测方法并且在全国范围内统一排污检测方法。规范而统一的排污监测方法有利于排污测算数据更趋于准确并且降低环境保护执法部门的执法成本，提高环保执法效率；第三，增加国家财政预算中环境保护所占的比重，增加包括环保执法部门在内的环保部门的财政开支，减少环保部门日常经费短缺的现象，强化环保执法队伍的建设；第四，建立环境保护主管部门的垂直管理体系，使其相对独立于其他行政部门，由国务院环境保护主管部门统一管辖。该项体系的建设将大大提高环保执法的实际功效并将有效减少各级环保部门坐支、截留、挪用等违法使用排污费的现象，包括地方政府在内的其他行政机关也将无从违法挪用排污费；第五，以立法形式明确规定排污费的用途，并规定严厉的违法挪用或者使用排污费的法律责任，增加其违法成本。这项举措将进一步保证排污费之物尽其用，反过来将更有利于环保执法队伍的建设。

（三）提高环保执法人员素质

加强环境影响评价以及征收排污费制度之执行的另一个重要举措就是提高环保执法人员的素质。由于种种历史的和现实的原因，我国的环保执法队伍中为数不少的执法人员存在基本环境法律知识缺失的状况，造成了实际执法过程中的执法不当或者越权执法的现象，相关的环境保护法律制度难以得到真正有效的落实。因此，环保执法人法人员的素质同样颇为重要，一些学者将环保执法人员的能力分为行政能力和物资能力。 笔者也将从这两方面提出提高环保执法人员素质的建议。

1.从物资能力上提高环保执法人员素质：

首先，要提高并且丰富環保执法人员的取证手段。目前我国的环境保护执法部门普遍存在执法装备落后的情况，在一些经济欠发达地区甚至连最基本的执法装备都没有，这也大大限制了环保执法人员的现场取证，对许多环保制度的贯彻落实存在很大的负面影响。因此，通过更新或者普及环保执法人员的基本执法装备以提高其取证手段势在必行，只有当环保执法人员有了最基本的通讯、交通、取证的设备，环保执法才能水利进行；其次，加强环保执法人员的监控手段。目前我国的环保监控体系呈现单一且不全面的状况，对很多环境风险存在监控的失职或者不作为，对包括环评在内的许多环境保护制度的后续跟踪举措难以落实。通过建立全国性的、统一标准的监控体制才是加强环保执法人员监控手段的根本出路。

2.从行政能力上提高环保执法人员素质：

一个部门就如同每个个人一样，本身的修为才至关重要，环保执法部门应当首先从自身出发，注重部门内部人员的素质培养，才能从根本上提高管饱执法人员之素质；其次，提高用人门槛。在选定工作人员时采取较高的门槛以提高环保执法人员素质并在招录执法人员时偏向于那些具有专业特殊知识或者技能的人员，在具体的环境执法领域将发挥无可替代的作用；最后，开设各类业务培训班，对环保执法人员应具有的各项专业素质进行分类培训，以期达到提高环保执法能力之期许。

五、结论

新环保法大大加强了我国在环境保护执法领域的力量，对依然存在的问题我们也提出了解决的路径与措施。作为环保法律终端的环保执法的不断建设与加强也必定会使我国的环境保护事业蒸蒸日上，也在环保法律领域形成更加完备的环保法律体系。

注释：

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朱谦.环境法基本原理——以环境污染防治法律为中心.知识产权出版社.2009.88.

韩德培.环境保护法教程.法律出版社.2003.106.

新《环保法》第19条规定：未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。

新《环保法》第56条规定：负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开。

新《环保法》第61条规定：建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。

新《环保法》第63条规定：建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十日以上十五日一下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。

新《环保法》第65条规定：环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构，在有关环境服务活动中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。

马涤明.120万买断全年违法，本该是个笑话.中国青年报.2007年12月25日，第2版.

新《环保法》第42条规定：严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物。

新《环保法》第59条规定：企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，收到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。

新《环保法》第22条规定：在污染物排放符合法定要求的基础上，进一步减少污染物排放的，人民政府应当依法采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施予以鼓励和支持。

新《环保法》第43条规定：征收环境保护税的，不再征收排污费。

新《环保法》第25条规定：企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护行政主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。

新《环保法》第60条规定：企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。

新《环保法》第63条规定：被责令停止建设、停止排污或者违法排放污染物的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。

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