新型城镇化进程中农改居的问题与策略研究

摘 要 随着新型城镇化进程的不断加快，农改居作为人口演变的必然趋势，逐渐成为城镇化建设的主要路径。在农改居工作的实施当中，农民的身份和生产生活发生了重大变化，逐渐融入城市。在具体工作推行中，如何保障农改居群体的利益，真正实现村委会向居委会的管理职能转变，促进农改居社区经济文化发展，成为推进农改居的关键问题。本文通过对农改居的理论研究和文献检索，在目前农改居工作的推行基础上，力求为我国农改居工作提供建设性意见。

关键词 城镇化 农改居 市民化 户籍 治理

基金项目：2016年度江苏省高等学校大学生创新创业训练计划重点项目“江苏集中农改居社区户籍制度改革配套政策研究”（课题编号：201610329015Z）。

作者简介：何少琦，江苏警官学院法律系本科，研究方向：法学。

中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.104

20世纪90年代起，我国开始推行新型城镇化战略。在城镇化进程的不断推进当中，为解决长期以来固化在中国社会中的城乡二元结构，促进农业人口向非农产业转移，许多城中村及城市边缘村落在政府的主导下实行了“农改居”。就目前而言，我国“农改居”发展得还不够成熟，“农改居”工作面临着严峻的考验如何高效地发现其带来的问题并采取切实的应对策略将是推进新型城镇化过程中一项艰巨的任务。

一、“农改居”社区的界定

“农改居”社区是一种既不同于传统农村村落，也有别于城市社区的新型过渡性社区，理论上更多称之为“村改居”社区。所谓“农改居”，简单来说是指将农村原先存在的村民委员会撤销，改变为城市居民委员会，农村户口转为城市户口，以城市治理的方式来治理改制后的社区。具体而言，“农改居”是在原先的农村村委会的基础上，通过改建基层组织，变换村民户籍身份、股份化运作原有村集体资产等一系列工作，将村委会转变为居民委员会，从而实现“农改居”后的服务公共化、资产股份化、就业非农化、福利社保化等预期目标。

“农改居”社区人员具有双重身份，既是农民，又是城里人。但“农改居”并不是简单意义上的户籍身份转变，而是政府、基层农村组织以及农民之间在共赢的基础之上经济利益的重新分配。其最终目标是促进新型城镇化稳步推进、改变城乡二元结构、实现真正意义上的“农改居”人员与城市人口同水平等待遇，科学促进社会结构转型。

二、我国“农改居”工作推进状况

（一）全国各省市典型

20世纪90年代初，全国部分省市开始了“农改居”工作的探索和尝试。据国家统计局统计，我国城镇化率从2000年的36.2%增长到2015年的56.1%。北京、上海是城镇化比较成熟的代表，北京的城镇化发展尤为迅速，城镇化率增加近20个百分点。除北京、天津外，其他省份城镇化发展也处于加速阶段，从1995年到2008年，福建、江苏、浙江三省城镇人口比重均增加25个百分点以上。新型城镇化的迅猛发展，推动了一些省市“农改居”工作的开展。

2003 年位于北京市石景山区的50多个自然村的农业人口户籍，整建制一次性变更为城镇居民，标志着“农改居”工作在全国范围内推广开来。到2004 年底，济南市“农改居”数量已经达到了102个，占城市社区居委会总数的25%。同年，东莞市印发《东莞市“村改居”工作实施方案》，由中心镇试点开展“农改居”，力争在5年内基本完成村委会改居委会的战略部署。

潍坊市2013年发布《关于推进“村改居”工作的指导意见》指出实施农改居的条件中重要的一点是：原农村范围内三分之二以上的具有劳动能力的适龄农民不再单一地从事农业劳动，不再以农业收入作为主要生活来源。

南京市于2006年首次启动31个“城中村”改造的项目，拆迁地块改造后于2007年完成了相应的“农改居”后的劳动保障、就业保障等问题。据报道，南京在2013年11月底前已完成主城区所有城中村撤并。至此，南京市主城区的村委会全部变成了居委会，城中村的村民也將转为城市居民，享受主城居民同样的市民待遇。

现阶段，全国大部分地区的“ 农改居”工作主要是吸收借鉴广东省东莞市的成熟做法，即“试点先行、全面铺开”，对于那些已经进行过“农转非”的地区实行“村改居”改造， 将原村委会的运作方式、组织结构、生活习惯、工作程序等向居委会进行改造。

（二）以江苏省盐城市东台市东台镇三灶村为例

2008年3月，东台市政府印发《2008年全市农业农村重点工作任务目标》组织实施新农村建设，东台镇三灶村同周黄村、甘港村、北街村作为4个市级新农村建设示范村进行初步建设，率先实行“农改居”。原先的东台镇李舍村、灶南村、三灶村合并为三灶居委会，村民户口统一转为居民户口，由三灶居委会集中管理。截至2016年，三灶居委会常住人口达6893人，较“农改居”前增加了4000余人。自2008年三灶村实行“农改居”以来，东台市政府共征收三灶居委会土地217.0173亩，其中工业用地144.2257亩，用于城镇基础设施建设用地为72.7725亩。原村民失地后大多转变了原先的生产生活方式， 转而进入新建的工厂或者是从事其他农业之外的职业。

在我们对三灶居委会的调查中发现，31-40岁年龄阶段从事农业生产之外的职业的受访者占53.97%，仍从事与农业生产相关的职业的占43.92%；41-50岁年龄阶段从事农业生产之外的职业的受访者占55.32%，仍从事与农业生产相关的职业的占34.04%，半数以上的受访者已不再仅仅依赖于农业生产带来的收入。受访居民HW表示，“变为城镇户口之后，生活条件改善了许多，道路、路灯之类的基础设施都进行了较大的改造，收入也相对于以前提高了。另外，现在缴纳的农村保险和医疗保险，居委会都会给予一定的补贴。”

三灶村进行“农改居”之后， 一方面农民的户口性质发生了改变，在此基础之上的社会保障条件也有了相应的提高；另一方面，政府的征地补偿款一定程度上改善了部分居民的生活条件，职业的转变也增加了居民的收入，提升了居民的幸福感。

三、农改居过程中的问题

“農改居”工作在全国各省市的城镇化建设中扮演着尤为重要的角色，带来了许多可喜可贺的成绩。首先，农村户口统一转为城市户口，促进城乡一体化发展，户籍信息由城市公安机关集中管理，节约了政府管理成本。其次，村民转为居民后，改变了依靠土地生活的生活方式，外来企业的蓬勃发展开放了更多的就业机会。但同时“农改居”又给我国的新型城镇化推进带来了许多问题。“农改居”进程中的征地、补偿、安置问题不断凸显，使得公民幸福感降低，公共安全事件不断。

（一）“农改居”工作流于形式，“换汤不换药”

“农改居”工作开展前，村委会的主要职能是组织村民发展集体经济，承担本村的生产服务和协调工作。

“农改居”以后，改制的社区居委会具有协助政府或者它的派出机构做好与居民利益相关的治安维护、公共卫生、社会保障等工作的职能，除了发展经济，涵盖了社会事务多方面管理。

现今，村委会的牌子已经改变成了居委会的牌子，但其实质并没有改变，居委会的组成人员仍旧是原村委会的领导班子。“农改居”后居委会的管理模式和管理者的管理理念尚未改变，这些来自农村的社区管理者学历普遍较低，没有城市管理经验，缺乏创新性和自主能动性，不能真正领导社区居民向城市化水平发展。同时，农村村民转变为城市居民后并没有真正享受到身份或者权利上的优势，仅仅是户籍性质的转变，没有从根本上解决居民的生活问题。例如，社会保障方面，已经成为城市居民的“农改居”人员依旧沿用农村的社会保障制度，远不能适应现在的生活需要。

（二）原农村产权问题突出，农民利益缺失

“农改居”工作开展后，为顺应新型城镇化发展，大量农用土地被征收，进行工业建设和商业开发，传统的农业主导向二、三产业转换。“农改居”之前，土地是由农民集体所有，由家庭承租土地并享受由土地带来的经济利益维持生活需要。政府在征用土地后，农民失去了最基本的生活保障来源，农民永久地失去了土地，但给农民的征地补偿金采用一次性给付方式，没有为农民长久的生活问题考虑。许多失地农民由于自身年龄、文化等方面的原因，很难胜任二、三产业中提供的工作岗位。仅仅依靠政府的征地补偿金，难以维持以前的农村生活水平，甚至低于原来的生活水平。

部分仍然保留集体土地的农民，由于存在“生老病死”、“户籍迁入迁出”等情况，将面临土地所有人资格认定问题。对于没有相应继承人的农民，其拥有的集体土地将被收回，这在一定程度上损害了农民的产权利益。

（三）“农改居”群体城市社会融入感欠缺

社会融入（Social Inclusion）是指“通过缩小差距，降低最弱势社区与社会之间的不平等，并确保支持能够传递到最需要的群体，”意味着积极促进参与机会，无论在工作、教育还是在更广泛的社会层面。社区治理不仅仅意味着政府强制力的实施，更强调的是社会群体自身的自我管理和社会融入。“农改居”群体作为一个新兴的社会群体，由于长期生活在农村，其在生活方式、价值观念以及教育背景等方面与现代城市水平有一定差距。“农改居”群体更像是游离在农村与城市间的一个“失语群体”，难以真正有效融入城市生活，实现农民身份的实质性转变。基于对传统土地的眷恋，“农改居”群体将自身禁锢在原来的生产生活方式之上，不愿变通，不愿参加城市的一些社会活动，进而与城市生活之间的隔阂越来越大，社会认同感也就越低。对提高自身文化素质持排斥心理，懈怠于适应“农改居”后的就业环境等变化，反向制约了农改居社区的经济发展，降低了“农改居”群体的生活质量。

四、“农改居”工作中问题的应对策略

（一）健全相关法律法规，实现居委会职能转变

目前我国尚未有涉及到“农改居”工作推行相关方面的法律法规，《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》中虽然分别对村委会和居委会的组成和中心任务做了相关规定，但是“农改居”作为介于农村与城市之间的一种过渡型社区，实践中并不能简单依这两部法律处理好“农改居”后形成的居委会的职能转变问题。为适应新型城镇化的发展需要，应结合“农改居”社区的特殊需要，加快完善《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》的有关规定。以此为基础建立一套系统化的基层社区自治法律体系，以协调两部法律在村委会向居委会过渡中法律制度设计安排上的冲突，以法律来约束和指导“农改居”的过渡工作。

“农改居”后的居委会的领导班子应当注入新的血液，采用招聘的方式，将有文化、有素质、有能力的青年人纳入管理层，严格制定考核标准。政府应当开展“农改居”社区居委会工作人员业务培训，明确居委会的管理职能，有效开展农村向城市的过渡工作。在治理过程中应当与城市社区相接轨，加快统筹城乡一体化，保障“村改居”人员的基本生活、维持社会稳定。

（二）合理征地补偿，科学划分农村产权

“农改居”后，政府在征用农民土地时，应当统一按照国家征地补偿标准进行补偿。在组织相关部门对被征用的土地进行实际价值评估后，举行听证会，广泛听取被征地农民的意见，实行民主决策，综合考虑失地农民日后的生活，以给出让其最满意的征地补偿金额。同时，政府还应当通过开展相应的知识讲座，对被征地农民获得的征地补偿金如何处置，如何投资，实现利益最大化等问题进行指导。

此外，应与引进企业相沟通，对“农改居”失地农民放宽就业岗位要求，进行就业培训，鼓励失地农民积极就业，带动当地经济发展。

对于集体资产的产权问题，建议按照“依据法律、尊重历史、实事求是”的原则出台统一的规定，以某一时点为界限来界定所有人资格，在这一时点上村委会花名单在册的村民为资产所有人，拥有股东资格。原产权人去世之后，应在与其子女协调意见的基础之上决定是否收回股东资格。

（三）促进参与型社区治理机制的形成

“天地万物，唯人为贵”，社区治理，其本质在于人的自治，要加强农改居群体的社會融入感，就要使其真正参与到社区治理的过程中去。在“农改居”社区治理方面，我们可以参照已形成的“沈阳模式”， 将社区“居民”作为社区内事务管理的核心，联合居民委员会或其他基层组织，实现真正的民主自治管理。在这种模式的基础之上形成以政府治理为主，居民自治为辅的治理机制，建立健全居民参与机制，提高居民的参与度。

“农改居”群体作为行政相对人，“农改居”行为关系到农民的身份权、财产权及其他基本政治文化权利。

政府应当鼓励居民参与到社区工作当中，就“农改居”过程中出现的政策制定、社会保障等有关居民切身利益的问题作出更合理的决策。社区的真正定位不是政府的派出机构，而应是基层群众性自治组织。只有居民真正积极主动地参与自治，才能加深对社区的认同感和归属感，真正融入社区，成为社区的主人。

五、结语

“农改居”是中国城市化进程中的一个重要组成部分，是加快推进城乡一体化的重大举措。当前，我国的“农改居”工作仍处于浅水区，缺乏成熟的经验，没有具体的法律法规依据，推进难度较大。地方政府应当有效发挥自身的监督领导职能，高度重视“农改居”工作。针对不同地区的不同特点，因地制宜，科学制定“农改居”方案，结合实际情况稳步推进。在推行“农改居”工作的基础上，以人为本，完善相应的经济、教育等配套政策，实现真正的农业人口市民化。

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