城乡基本公共服务均等化存在的问题与对策

摘 要 推动城乡基本公共服务均等化，是实现社会公平正义的重要体现，也是建设和谐社会的重要任务。党的十八大报告明确提出城乡基本公共服务均等化总体实现的目标，这不仅是让城乡共享改革发展成果的具体体现，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。对于改善民生，统筹城乡发展，分享改革成果，推动小康社会的建成具有十分重大的意义。

关键词 城乡 基本公共服务 城乡差距 均等化

作者简介：王棋，东北师范大学行政管理专业，研究方向：行政改革与行政发展。

中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.103

近年来，对于城乡基本公共服务均等化的问题，引起了社会学、经济学和政治学等不同领域学者的兴趣。学界基本认同基本公共服务均等化的现有概念，既在一国之内，不同地域的所有公民都能享受近乎相等的基本公共服务。均等的基本公共服务，主要包含义务教育、卫生医疗、社会的保障和基础性设施等涉及老百姓基础民生的服务。均等化并不意味着量上的绝对平均化，并不是所有公民都能享受到等质等量的服务，而是在基本民生领域尽量缩小差距，保障城乡百姓都能享受到基本的公共服务。城乡基本公共服务的均等化，有利于统筹城乡的发展，有利于推动社会的持续发展和百姓的幸福。然而在推进城乡均等的进程中，在公共服务的供给上也出现了一些问题，找出问题原因并提出对策，可以积极的推动均等化的工作。

一、城乡基本公共服务均等化存在的问题

（一）基本公共服务供给总量不均

现阶段，像军事国防、外交和政策等一些纯公共服务在城乡基本达到了均等水平，但在一些其他领域，农村的基本公共服务供给相对不足，像医疗和教育，大量的医疗和教育资源向城市倾斜，广大农村地区还享受不到城市所具备的公共服务。看病难，看病贵，上学难，上学贵的问题依旧是农村与农民的痛。几乎每一所城市都会有几所乃至几十所的大医院，小型的诊疗中心和药店几乎遍布城市。城市的教育系统更是发展良好，每个城市的孩子都能享受到义务教育的福利与便利。而对于广大农村来将，很少有类似城市那样的大型医院，诊所的数量更是有限，各种药品和相关资源供应有限，虽然农村推行了新农合，但对农民在医疗领域的补助力度还是相对不足。反观义务教育，由于农村基础教育多由县乡财政负担，许多农村地区财政供应不足，农村的义务教育发展缓慢，还有部分偏远地区的孩子还因为家庭原因享受不到基础教育。

（二）基本公共服务供给质量不等

针对同种类的基本公共服务，往往城市的质量更优。首先，由于城市居民普遍受教育程度更高，收入水平也更高，城市居民维权意识和参与意识要高于农村居民，同时城市拥有更加完善的法律监督制度，城市居民对政府供给基本公共服务起到了监督作用，促使政府提供优质的基础公共服务。其次，在广大农村地区，基层政府财政收入相对不足，对于基层政府各方监管也相对欠缺，农村居民的参与与维权意识相对薄弱，利益诉求与表达渠道相对阻塞，部分基层政府为了赶“指标”和出“政绩”，往往不经过充分论证和听取民意，匆忙提供那些基层政府想提高的公共服务，往往有些公共服务并不是农村居民最需要的，造成在某些领域缺乏供给，某些领域过度供给，最后导致面子工程，政绩工程等现象，没有真正推动广大农村地区享受到高质量的公共服务，却浪费了有限的资金与资源。

（三）基本公共服务供给效率不高

在我国，政府在基层公共服务供给领域发挥主要作用，政府供给的效率直接影响着城乡公共服务供给的成效。然而在实际工作中，政府在公共服务领域的投资相对快速增长的财政支出和经济体量来说，还相对欠缺，尤其是对一些民生和公共安全领域的投资增长缓慢，无法满足城乡居民对于基本公共服务的需求，像公园，休闲广场等。同时，对于基本公共服务的供给，供给主体单一，政府处于相对垄断的地位，缺乏形成竞争的供给主体，也没有形成多方合作的供给模式，加之政府部门易出现的职责不清、机构冗杂、人浮于事、办事效率低等问题，容易造成政府在供给的过程中监管不到位和低效力。同时在政府供给公共服务的绩效考评体系不完善，一些地方政府对于基本公共服务的供给并不热衷，而热衷于那些投资收益短，快出政绩的工程，加剧了对于基本公共服务供给的低效。

二、城乡基本公共服务均等化问题的原因

（一）城乡二元制尚未完全打破

1958年發布的《中华人民共和国户口管理条例》，将人口分为城镇和农业人口，自此户籍制度成为城市与农村人口流动的阻碍，同时户籍制度也成了城市与乡村不同人群的身份地位、福利待遇的参考标准。那些有城市户口的公民可以享受良好的待遇，包括收入、就业、福利等许多方面。而那些没有城市户口的农村人口，自然享受不到那些拥有城市户口的市民的福利待遇，即使通过自力更生走进了城市，依旧还是会因为户籍受到这样或那样的不平等待遇，像劳动保障、子女上学等问题。在二元制的背景下，城市公共服务供给的资金来源主要是国家财政承担，而农村则往往有村集体或村民自己解决资金问题，国家补助的范围与幅度很小，由于资金的问题，直接会影响到基本公共服务提供的数量和质量。二元制的制度设计是对城市和城市居民更有利的，而农村人口在制度层面上就被套牢在土地上，很难享受到均等的基本公共服务，可以说二元制是造成城乡基本公共服务供给差距的制度病根。

（二）公共财政制度不完善

为了推动工业化和城市化的进程，我国的财政支出大部分流向了城市，相反只有一小部分流向了农村，虽然国家在“三农”领域的支出逐年增加，但跟工业领域比起来还是偏低。然而，中国有广阔的农村土地，有半数以上的人口来自农村地区，这有限的财政支出对于提高农村地区的基础公共服务显得杯水车薪，相当多的农村人口还体味不到公共服务带来的便利。另外，我国财政的政策倾向于经济发展，财政支出多与经济建设相关，而对于改善民生，提高基础公共服务的质与量，缺乏应有的重视和关注，这就导致了基本公共服务领域的支出不高，基本公共服务领域发展缓慢的局面。我国的公共财政制度还有待完善，缺乏针对改善基本公共服务的财政制度。同时，由于分税制的存在，县乡政府负责本地区基本公共服务的提供与改善，有限的共享税收入，加之时常不到位的转移支付，许多县乡政府面对财政危机，难以保障城乡基本公共服务的均等供给。

（三）政府绩效考核制度不科学

对于城乡基本公共服务的非均等化，一部分学者认为与我国政府现行的考核制度有关。我国政府内部有一套独立的、自上而下的考核制度，这套制度独立于社会和公众。有部分地方政府在绩效考核过程中，只关心政府自身的发展，而往往不关心社会和公众的发展和需要，很容易导致脱离实际，考核没有发挥应由的作用，而只是满足了领导或政府自身的发展，往往达不到社会公众的预期。政府内部考核往往随意性大，尤其是在指标的设计上，部分政府的考核体系不科学，往往只考核经济指标，将经济的发展视为考核的全部，而忽视基本公共服务发展。像过去几年，一部分地方政府痴迷于政绩工程，许多项目未经科学决策就抓紧上马，一些地方政府甚至举债经营，更有甚者竟然弄虚作假，忽视了经济发展规律和人民的需要，导致了资源被大量的投入到经济发展上，加剧了城乡基本公共服务的供给的不足。

三、推动城乡基本公共服务均等化的对策

（一）构建城乡一体化的基本公共服务供给制度

我国长期存在的城乡分离的二元经济制度，拉大了城乡经济、政治和文化等各方面的差距，并严重的阻碍了城乡基本公共服务均等化的推进，因此，要努力破解二元制，努力推进行政体制改革，明晰各政府在供给基本公共服务中的权责，构建城乡一体化的公共服务的供给制度，用制度的枷锁锁住陈旧的体制，用制度的枷锁套牢发展的红利，城乡一体的制度有利于城市和农村的居民享受相同的福利与待遇，接受同质同量的公共服务和公共产品，有利于统筹城乡的协同发展。推进城乡一体化，首先，需改革户籍制度，户籍制度规定了公民的身份，阻碍了人的自由流动，将人从制度层面套牢在出生的地域，只要离开本地，去任何地方都会被视为外来人口，不能享受当地的相关福利。户籍制更加剧了城乡分离，妨碍城乡共同发展，加重社会的分化，所以需打破户籍限制，改革过去以户籍为参考的各种制度安排。其次，需强化农村土地的流转保护，推动农村劳动力的角色转变，让更多人有机会进城工作，享受城市的福利与便利，同时加快农村发展，推动农村向城镇转变。再有就是关于农村居民社会保障，医疗和教育等方面的改革，推动每一个公民都能享受到发展的成果。

（二）完善公共财政体制

首先，要对中央及地方的财权和事权进行科学的划分，对那些全国受益的公共服务，应由中央支持，那些地方受益的，需要由地方承担，而那些跨域的服务则需由中央与受益地方共同承担。其次，需要对转移支付制度进行完善，增强中央向地方，地方向县乡的转移支付力度，切实保障基层政府有充足的资金供给基本公共服务。再次，需转变我国公共财政的支出方向，过去我国的公财支出主要是经济发展方向，现在公共财政则需更多的向公共服务和公共事业上投资，过去公财主要向城市支出，现在要将更多的资金从城市投向农村地区，将更多资金投向那些困难的区域和人群，满足人民对公共服务的需求。最后，需要提高公共财政运行的透明度，促进公共财政的运作在阳光下进行。过去公共财政的资金常常出现被挪用和滥用的现象，更有甚者层层的截留公共财政资金，使得原本就不充足的财政资金变得更加缺乏，往往到了地方基层，现有的公共财政资金就不能完成既定的指标和任务，进而影响了地方对基本公共服务供给的数量和质量，为了有效的避免公共财政资金被别有用心者滥用，要公开公共财政的使用过程和使用明细，同时发挥社会各方的积极性，强化对公共财政使用的监督。

（三）建立科學的政府绩效考核制度

我国政府在基本公共服务供给中居于中心地位，因此构建一套以促进基本公共服务完善为宗旨的政府绩效考核制度具有重要意义。考核制度由于会对官员的奖惩、升迁以及任免发挥重要作用，考核的指标与内容对官员的决策与行为有直接影响，可以在相当程度影响官员的决定与偏好。因此，需要将城乡特别是乡村的基本公共服务供给纳入政府官员的绩效考核的指标之中，并将这一指标的权重设置到合理的大小。同时为了防止考核形式化，要鼓励各级政府公开政务信息，加强对政府官员考核的监督，发挥整个社会的监督热情。建立与完善相应的问责制度，明确各级政府和各个领导干部的权责，对于那些没有充分承担推进基本公共服务建设的领导干部，要实行问责。为了防止部分政府在提供公共服务过程中，不经过充分调研，匆忙决策，造成供非所需的问题，要将百姓对于基本公共服务的满意程度纳入绩效考核之中，让百姓来评判各级政府对推进基本共服务供给的成绩。同时要改变过去那种惟“GDP”论英雄的政绩观，要把握时代发展的脉搏，积极倡导符合时代发展和体现人民利益的政绩观。

参考文献：

[1]张勤.论推进服务型政府建设与基本公共服务均等化.中国行政管理.2009（4）.

[2]朱敏青、徐育才.城乡基本公共服务均等化研究述评.科协论坛.2012（1）.

[3]刘增禄.城乡基本公共服务均等化的测度与对策选择.云南行政学院学报.2011（6）.