基础设施PPP发展路径的研究

李童

【摘 要】 经济新常态下随着经济结构性变革以及要素升级的加速，经济下行压力得到一定的缓解，经济增长动力不再是以前的依靠投资、进出口和消费三驾车。PPP项目作为一种公共部门和私人部门合作的新机制，对于解决财政资金不足，充分发挥社会资金的作用具有重要的意义。通过分析PPP项目的理论内涵、存在的问题以及具体的流程，为PPP项目的顺利实施提出相应的政策建议。

【关键词】 PPP项目 法律法规 基础设施建设 SPC

前 言

经济新常态下随着经济结构性变革以及要素升级的加速，经济下行压力得到一定的缓解，经济增长动力不再是以前的依靠投资、进出口和消费三驾车。经济结构也从过去的以第二产业带动经济的增长转变为了以服务业作为经济的主要的增长点。诸多的变化要求经济的增长过程中市场化程度也要逐步改善，逐步的修正政府的干扰带来的市场机制的扭曲。宽松的财政政策是经济下行时期刺激经济增长的重要手段，然而目前地方财政资金形势严峻，通过发行债券的方式已经难以解决基础设施建设中资金不足的问题。而社会资金存量中，总会存在着资金的闲置，并且随着股市的持续震荡，股市的不景气将会持续，资金将会寻求新的落脚点。固收类的资产投资受到了追捧。而PPP项目作为私有经济和政府共同合作的项目，具有收益有保证，项目的安全性和盈利性均高于同类型的其他的固定收益类型的项目。目前PPP项目也存在着定价不合理、项目的运行效率低等一系列的问题，因此为了完善PPP项目的市场监管机制，充分发挥社会资金在基础设施建设上的作用，改善目前PPP项目的市场的定价机制不合理，社会资金的运行效率过低的问题，通过对PPP项目的特点和运营机制进行研究，从中寻找解决的方式，并提出相应的可行性建议。

1 文献综述

针对PPP模式在我国的经济大背景下的使用情况，学者做了相应的研究：刘薇（2015）指出政府与私有资本之间的关系可以分为三种，首先是政府与私有资本之间的伙伴关系，其次是二者之间的利益共享的关系，最后是风险方面，项目的风险共担。该学者主要以英国和加拿大作为主要的借鉴，强调法制化建设、契约制度法制化建设，加强金融创新等方式推行PPP，加强对该模式的监管，防范可能出现的风险。

吴孝灵（2013）主要是从在政府与私人资本合作的过程中如何才能使得满足私人资本所要求的收益的同时实现社会利益最大化的标准。这主要是实现政府与私人经济之间的博弈，如何使得这种博弈存在最优情况。通过建立相应的公私部门的博弈模型，求解最后得出模型的最优解，并最终确定政府在实施PPP项目时所需要做出的决策。这种思想主要是通过量化的方式解决PPP在决策阶段如何做出实现最大经济效益的决策。

陈志敏（2015）认为新宁铁路的修建时我国的PPP模式发展的开端，2015年国务院将PPP模式视为发展经济的重大战略。同时该学者也指出目前我国的PPP模式存在着许多的问题，包括重融资，轻管理的模式使得一部分政府看到困难知难而退。他认为PPP模式具有巨大的发展潜力，政府应当努力去克服这些瓶颈，努力去营造适合PPP发展的经济发展环境，推进PPP的可持续发展。

目前學者对于PPP项目的研究主要集中在PPP项目的理论部分或者从量化的方式研究PPP项目的可行性，本文主要从PPP项目的理论出发，研究PPP项目的理论内涵，并通过PPP项目的具体实施过程寻找其在具体实施过程中存在的问题，并对此提出相应的建议。

2 PPP模式的理论基础及发展现状

2.1 PPP理论内涵

PPP模式是公共基础设施建设的一种新型模式，它主要是通过政府与私营经济之间相互合作，通过共同筹资建设公共基础设施，或者是为公众提供某种公共服务的一种形式。这种模式最初是从英国起源，由于西方的社会福利较高，社会公共开支逐步的积累和扩大，政府的财政收入难以满足公共建设的支出。而对于私人资本而言，私人资本在发展的过程中必然一定存在着一定的资本存量，随着国际市场局势的逐步的震荡，市场环境导致了债券市场的风险逐步的积累，资金趋向于固收类的投资形式，然而我国的债券市场不是很发达，债券的可选择性较少。因此PPP模式作为与政府共同合作的项目，项目的风险性具有一定的保障，收益方面，PPP项目采用一般采用固定利率的融资模式。

2.2 PPP模式的特点

PPP模式在国外已经发展多年，形成了要私有部门与公共部门之间的一套全新的合作的机制。首先是相比于传统的基础设施建设的方案，传统的基础设施建设需要政府的全权参与进去，而PPP模式则是通过将融资获得的资金交由专门的机构进行管理，负责具体的项目的实施和应用，协调公共部门和私人部门之间的关系。其次是有效的监管体系。政府作为主要的监管方，需要充分的考虑到顾客，私有部门，管理方等各个部门之间的关系，建立健全完善的监管体系保证投资者以及项目的质量。PPP模式最重要的特点还是其利益捆绑的特点。对于公共部门来说，公共部门最主要的工作是根据群公众对于基础设施建设的需要，建设相应的基础设施。因此其最主要的目的是为了满足公共的需求。而对于私人部门来说，私人部门最主要的目的是为了实现自身利益的最大化，而对于公共基础设施建设来说，由于其与私人部门的目的存在着较大的出入，因此公共基础设施这种外部性较强的项目一般都是由政府承做。而PPP项目将私人部门和公共部门之间的利益捆绑在了一起，实现了二者的双赢。

2.3 PPP项目的分类

目前对于PPP模式按照不同的口径分为广义的PPP模式和狭义的PPP模式两种模式广义的PPP模式是指广义的公共部门与私人部门之间合作关系，通过这种合作关系二者可以在社会服务过程中的各个方面进行合作。而狭义的PPP模式则表示具体的PPP融资模式，它更强调某一种融资模式，通过前期的私营部门与公共部门之间的谈判，确定双方的义务和权利，到期的收益等融资的具体的情况，融资结束后将项目转回公共部门，这一般是对于某些大型基础设施建设，财政资金难以满足公共设施建设所需资金需求或者说财政资金趋紧，需要通过私人资金的参与来实现私有部门和公共部门之间的双赢，狭义的PPP模式已经在实际的基础设施建设过程中得到应用。

2.4 PPP项目融资的模式

对于PPP模式具体的融资的过程，首先要明确主要的市场参与者，包括公共部门和私人部门，公共部门是项目的主要的承做者，政府为了满足社会对于基础设施的需求，履行政府的职责，进行社会基础设施的建设。然而目前财政资金都具有其特定的用途，财政资金的短缺难以满足大型的基础设施建设所需要的财政资金，而社会资金量巨大，且总会有相当一部分资金希望投资于权益类资产，同时满足资金安全性和盈利性的要求，因此基础设施的建设过程中可以寻求私人部门与公共部门之间的合作。公共部门和私人部门之间共同建立SPC，资金的来源主要有两方面，一方面是私人部门与社会部门直接出资，用于项目的建设，作为项目的主要参与人，这部分资金属于直接融资得范畴，而通过银行等金融机构进行融资这部分资金需要定期支付利息，到期偿还本金，因此这部分资金属于間接融资的范畴。通过直接融资和间接融资筹集项目资金，将资金转移至SPC，通过SPC来进行运用和管理，公共项目的运营过程中产生的现金流，在SPC扣除了当期的运营成本后，剩下的运营收益将偿还金融机构的间接融资利息以及对公共部门和私人部门按照其约定的方式进行分红，运营期满SPC要将项目交给公共部门管理。

3 PPP模式的优点及存在的问题

PPP模式能够充分的发挥社会资本在公共基础设施建设过程中的作用，满足财政资金不足，难以完成较大的基础设施项目的问题，实现了私人部门和公共部门之间的双赢。PPP项目起源于国外并受到广泛的应用。

3.1 法律体系不完善

从目前的实践情况来看，PPP实践的法律体系依旧不完善，由于涉及公共部门和私人部门之间的合作的问题，PPP项目的运行需要一个完善的法律市场环境，目前我国的法律体系建设还处于逐步完善的状态，法律体系的建设需要国家法律法规方面的支持。对于PPP项目中所涉及的问题法律法规方面并不能完全的涵盖进去，很容易在出现问题的时候没有具体的法规去遵守。并且公共基础设施的建设属于公共产品，公共产品自身具有非排他性，因此想要依靠市场的力量来完成这一过程是无法实现的，只能通过政府的力量来实现项目顺利的实施。对于公共部门与私人部门之间的利益关系，确保项目的维护，运行以及维护和管理，维护双方的利益。

3.2 缺乏信用契约精神

对于公共基础设施建设过程中，对于公共部门和私人部门之间的权利义务约束关系主要是通过项目条款来约束，在实际的项目运行过程中，政府在整个项目实施中处于主导的地位，而目前政府的债务压力较大，公共基础建设的要求的提高，公众对于社会服务的要求越来越高，随着政府的压力的增大，政府推诿的现象严重，私人部门在最终的项目交接后会因为政府的契约精神薄弱不能按时获得其投资的报酬影响了政府的形象以及PPP项目的推行。

3.3 价格形成机制不健全

基础设施属于公共产品的范畴，具有非排他性、垄断性、正外部性等诸多特点。随着PPP项目在我国不断的尝试和实施，我们已经解决了PPP项目在实际运营过程中所存在的一些缺点，但是其价格形成机制仍存在着较大的问题。由于基础设施建设其本身的特点，导致了其市场价格的形成并不能完完全全的依靠市场的力量来实现，而过去基础设施的建设主要是由政府垄断，因此目前的基础设施建设的定价问题应当由政府和市场共同决定。

4 政策建议

通过分析PPP项目的理论内涵、存在的问题以及具体的流程，为PPP项目的顺利实施提出相应的政策建议。

首先是完善法律体系的建设，由于PPP项目的发展较晚，法律体系建设并不健全，项目在实际的运行过程中出现的问题不能够及时的得到解决，法律法规的更新速度较慢等一系列的问题都反映了法律法规体系的建设刻不容缓。法律法规体系的建设应当涵盖以下几个方面：一方面法律法规应当明确相关方的权利和义务关系，保证在实施的过程中不会受到权利义务不明确而产生分歧。另一方面是严格违约的惩罚规则。前面已经提到目前政府在债务方面存在着较大的压力，财政紧张而且面临着项目到期还款的压力时很有可能存在违约的可能，为了维护政府的形象，防止由于政府利用其在项目中的主导地位损害私人部门的利益，需要将违约的后果以及惩罚的措施以法律法规的形式规定下来，保证私人部门的利益不会受到损害，提高社会资本对于PPP项目的参与度，有利于基础设施建设项目的顺利实施。

其次是加强国内企业的参与度，由于国内企业对于PPP项目的接触较少，PPP项目的具体内容和要求的了解不是很多，而国外对于PPP项目的发展时间较长，对于其具体内容的了解较为详细，使得国内企业在与国外的企业竞标的过程中处于不利的地位。因此为了保护民族企业的发展，防止由于外资企业的参与而扼杀了本国企业，因此应当给予本国参与的机会，给其锻炼和发展的机会。

最后要加强价格形成机制的完善，首先是市场化的价格机制的形成的初期需要政府的引导，价格的制定应当减少政府的财政的支出。最终的价格应当是政府，私人部门之间的相互博弈的结果，政府部门应当定期的检查项目的情况并加强成本的监控。对于项目的社会效益较好但是经济效益较差的情况，应当由政府提供相应的补贴，逐步的探索合理的政府补贴机制，逐步的形成合理的价格形成机制。

【参考文献】

[1] 刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革，2015，01：78-89.

[2] 孙慧，李磊.博弈视角下PPP项目定价与特许权期决策模型[J].武汉理工大学学报（信息与管理工程版），2016，01：556-560.

[3] 陈志敏，张明，司丹.中国的PPP实践：发展、模式、困境与出路[J].国际经济评论，2015，04：68-84+5.