转型期我国政府治理及其体制研究综述

杨成来

[摘 要]伴随经济社会的发展，政府治理体制相应发生变迁。本文系统回顾了政府治理和体制研究成果，包括总体支配到技术治理、运动型治理、项目制治理体制、目标管理责任制、锦标赛体制和行政发包制，并分别总结了其理论创见和存在的问题。最后，提出政府应转变思维观念，依法治理，参与式治理，实现政府职能更多注重公共性目标和推进政府治理能力现代化。

[关键词]治理；政府治理；体制转型

[中图分类号]D621 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）11 — 0039 — 02

改革开放以来，我国经济和社会发生了举世瞩目的变化，政府在社会生活中所扮演的角色日益受到人们的关注，尤其是在我国处于转型时期，这就更加注重政府效能的发挥。我们可以把他们归结为政府治理机制的创新，并可以置于治理或转型的大视角下进行深入探讨，能够通过对政府治理实践的梳理，增强我们的问题导向意识。本文着眼于我国政府治理的理论和实践，回顾了我国政府治理研究发展状况以及回应社会治理机制的变迁，提出政府治理现代化的途径。

一、总体支配到技术治理

渠敬东等把我国30年改革历程划分为三个阶段，即以双轨制为核心机制的二元社会结构；市场化及分税制改革确立了市场与权力、中央与地方以及社会分配的新格局；进入新世纪后，行政科层化的治理改革得以实行，并成为推动社会建设的根本机制。①推出改革前的总体性支配权力为一种技术化的治理权力所替代。总体性支配是指国家几乎垄断着全部重要资源，这种资源不仅包括物质财富，也包括人们生存和发展的机会及信息资源。②也就说政府包揽一切，社会活力被窒息，政府职能膨胀，导致公共服务的提高明显滞后，贫富差距逐渐扩大，政府的合法性和公共性责任受到了质疑，改革进入了深水区。随之我国政府也注重治理方式的创新，关注民生重要领域，重视利益分配机制的建设，为经济社会提供稳定的环境。

二、运动型治理

周雪光认为，国家治理主要建立在官僚制的常规机制之上，但官僚制度有着内在的困难，而且这些困难在中国官僚制度特定形式下加剧放大，常常导致组织失败和危机。国家的治理主要是遵循韦伯式的官僚制方式进行治理，但是这造成了巨大的管理成本，特别是在行政人员的开支方面。因此他提出运动型治理体制，以弥补前者的缺陷，同时发现这一机制的合法性基础和组织基础都受到了极大挑战，呼唤着新的组织治理模式。③

冯仕政认为“运动型治理”在运作方式上具有明显的非制度化、非常规化和非专业化特征，而周则重新理解和界定了运动型治理。周认为运动型治理机制与常规型治理机制是中国国家治理的双重过程和有机组成部分；两者既相互矛盾，又互为依赖，并在一定条件下互相转化。运动型治理机制是相对于常规机制而言的，即因常规型官僚体制的组织失败而存在和启动.运动型治理机制不是任意启动的，而是建立在一整套组织制度之上的。④政府职能发挥的领域是在正式组织制度下进行，但是运动型治理机制使政府职能的发挥可以实现非制度化的运作。并且在关键时期能够避免组织失败。

三、项目制

渠敬东提出项目制，并把它作为一种新的国家治理体制，它的目的就在于进行增量改革，保持存量，为存量的改革贮备资源。项目制的实施更多地是关注民生和社会公共福利领域，是在官僚制制度以外创设条件加以实施。能够节约行政成本，增强治理的时效性。渠认为项目制旨在通过国家财政的专项转移支付等项目手段，突破以单位制为代表的原有科层体制的束缚，遏制市场体制所造成的分化效应，加大民生工程和公共服务的有效投入。①

项目制在实施过程中，既存在着巨大优势，但又显现出了一定的风险。项目制是一个任务分派计划的过程，它需要地方政府提出项目规划，并报批上级部门，中央政府再根据的有效性设立资助，并要求地方政府要进行资金配套。在这一过程，存在大量的权力寻租行为和系统风险，不利于经济发展和政府职责的落实，绝大多数的部门机构把精力花费在了“跑部钱进”上。此外，渠认为项目制可能导致基层集体债务、部门利益化以及体制的系统风险，对于可持续的社会发展将产生重要影响。②项目制对政府职能产生了这一影响，致使政府无法通过正式的渠道履行职责，而职能提供体制外的方式創造性地担负着社会管理和公共服务的职能。

四、目标管理责任制

在王汉生等人看来，我国政府的治理过程就是一个目标管理的过程，以目标完成程度作为奖惩的标准体系。政府间的关系就是一种“责任—利益连带”关系。王汉生等认为“目标管理责任制是在当代国家正式权威体制的基础上创生出的一种实践性的制度形式。在实践中，目标管理责任制以构建目标体系和实施考评奖惩作为其运作的核心，它在权威体系内部以及国家与社会之间构建出一整套以“责任—利益连带”为主要特征的制度性联结关系，进而对基层政权的运行以及地方社会的治理等产生了一系列重要而复杂的影响。”③

这一制度的实现依赖于目标的设定和考核体系的构建，因此构建可以量化的目标就是关键所在。对此，王认为，各级政府都注重于经济增长，上级政府也重视经济指标的实现，而相对忽视了社会公益性目标的实施，有一种“GDP”主义倾向，他们从中分析出经济指标是一种可以明确衡量的标准，但是社会性的指标则难以量化，因此往往不在政府官员的工作之内。王等提出目标责任制塑造了地方政府“以事为本”和“不断出新”的一套行政方式和行为特点，造成政府行动目标经常比较短期化。④也就意味着不利于长远目标的实现。

五、锦标赛体制

在中央与地方的关系方面，周飞舟发明了极具说服力的理论解说。周认为在高度中央集权的局面下，行政体制本身会内生出一种“锦标赛”的独特现象。在锦标赛中，中央在经济上向地方政府大规模放权，并通过各种方式鼓励和促使地方政府在主要的经济指标上展开竞赛。由于中央政府全面控制了政治、经济、思想领域，所以这种竞赛在严格的设计下展开，各级政府乃至普通民众都被动员起来，类似于竞技比赛。⑤这一体制是在分权化的背景下实施的，它能够调动地方政府的积极性，实现经济指标，为中央政府提供可调配的资源；同时，可以激励政府官员切实履行职责，服从中央或上级的指导。

六、行政发包制

如何分析中国政府间关系、官员激励和政府治理？周黎安提出了两个基本维度，一是行政发包制；二是锦标赛体制。周认为，行政发包制是作为一种理想类型，则属于一种混合的中间形态，即行政组织边界之内的“内部发包制”：在一个统一的权威之下，在上级与下级之间嵌入了发包的关系。⑥从中我们可以得出，它是一种内部的治理模式，是上下级关系的表现，包括三个维度：“行政权的分配、经济激励和内部考核与控制”。但是它有别于其他两种体制，科层制和外包制。

行政发包制与“政治锦标赛”的结合，即纵向发包与横向竞争的结合，提供了分析中国政府间关系、官员激励和政府治理的两个基本维度。这两个维度的分析价值体现在许多重要的与政府有关的现象都可以是两者互动或拓展的产物。⑦这使得我们认识到，政府治理的在路径选择上的配合，政府部门间也大量存在着竞争，政府官员也如同企业职工需要激励机制的保障，才能促使其尽责尽力。

七、总结性评论

从20世纪80年代以来，政府职能逐渐扩大，主要原因在于社会治理的复杂性和多样性。政府治理体制随着社会的发展也发生了巨大变迁，在新时期下政府职能的应转变至推进政府治理能力和形成有效治理体系的理念，更多注重社会治理和公共服务及产品的提供。本文系统回顾了我国学者对政府治理议题的重要研究性成果，它们对政府职能和社会的发展都曾产生了一定的影响，甚至目前依然还在继续发挥着作用。政府治理历来都是行政学研究主要议题，政府的角色扮演维系着一个国家的运转，并能体现出一个国家的现代化水平和对外开放程度。在社會转型的大背景下，治理主体不在是政府单一主体，而是呈现出主体多元化的趋势，并且由于社会处于高度的不确性和复杂性中，因此政府在治理主体中所扮演的职能就越发受到人们的关注。我国正处于转型期，各种问题交织出现，政府治理的难度也随之加大。正因此，政府更应转变思维观念，依法治理，参与式治理，推进政府治理创新和改善治理体制机制，提高政府效能和行政效率，以实现政府职能转变到更多注重公共性目标和推进政府治理能力现代化。

〔参 考 文 献〕

〔1〕周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理〔M〕.上海：上海人民出版社，2008.

〔2〕渠敬东，周飞舟，应星.从总体支配到技术治理----基于中国30年改革经验的社会学分析〔J〕.中国社会科学，2009，（06）.

〔3〕周雪光.运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考〔J〕.开放时代，2012，（09）.

〔4〕渠敬东.项目制：一种新的国家治理体制〔J〕.中国社会科学，2012，（05）.

〔5〕王汉生，王一鸽.目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑〔J〕.社会学研究，2009，（02）.

〔6〕周飞舟.锦标赛体制〔J〕.社会学研究，2009，（03）.

〔7〕周黎安.行政发包制〔J〕.社会，2014，（06）.

〔责任编辑：张 港〕