检察机关提起公益诉讼试点一年间

■徐盈雁

一年多前，十二届全国人大常委会第十五次会议作出决定，授权最高人民检察院在13个省区市开展为期两年的检察机关提起公益诉讼试点工作。

一年多后，正在举行的十二届全国人大常委会第二十四次会议，将听取最高检关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告。

一年间，检察机关在提起公益诉讼试点中，都做了哪些工作、办理了哪些案件、又为全面推行公益诉讼制度积累了哪些有益经验？近日，记者在最高检民事行政检察厅进入了深入采访。

破 冰

2015年7月1日，我国法治发展史上再添浓墨重彩一笔：十二届全国人大常委会第十五次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高检以生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域为重点，在北京等13个省区市检察机关开展为期两年的提起公益诉讼试点。

十二届全国人大常委会第十五次会议结束后，检察机关立即展开行动。

“探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党中央作出的重大战略决策，也是党和人民赋予检察机关的重大政治责任。”最高人民检察院党组书记、检察长曹建明要求各试点地区检察院深入学习领会习近平总书记对检察机关提起公益诉讼的重要指示精神，切实把思想和行动统一到中央决策部署上来，按照人大常委会授权决定，积极稳妥推进提起公益诉讼试点工作。

最高检和试点地区检察机关统一思想、深化认识，敢于担当、攻坚克难。

“在最高检层面，我们注重顶层设计，发挥‘总指挥’作用，确保试点工作按照中央要求的轨迹有序运行。”最高检民事行政检察厅厅长郑新俭介绍说，曹建明检察长多次主持召开最高检党组会和司法体制改革领导小组会议，就开展试点工作谋篇布局。2015年7月2日，最高检发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》，对试点案件的范围、诉讼参加人、诉前程序、提起诉讼和诉讼请求等作出明确规定；明确试点期间，检察机关将重点对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。今年1月，最高检出台《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，对检察机关提起公益诉讼的线索来源、线索移送、立案程序、调查核实、举证责任、诉前程序等内容进行了细化与规范。

“在试点院层面，我们注重沟通协调，发挥试点院‘主力军’作用，争取各方关心和支持，形成保护公共利益合力。”郑新俭表示，试点工作启动后，试点地区检察机关主动争取地方党委领导和人大监督，积极汇报试点工作部署和进展情况；与政府法制办、环境保护等部门建立常态化沟通平台，通报相关情况，加强沟通协调；与法院加强协调配合，就公益诉讼案件审理达成共识。

2015年12月，山东省庆云县检察院提起首例行政公益诉讼案件，江苏省常州市检察院提起首例民事公益诉讼案件——检察机关提起公益诉讼试点从此破冰。

起 航

今年6月30日，北京市石景山区检察院对该市工商局石景山分局不依法履行职责行为，向区法院提起行政公益诉讼。至此，在试点一周年之际，13个试点地区均有检察机关提起公益诉讼。

试点一年，检察机关用一组数据交出了一张“期中”成绩单：截至今年6月，试点地区检察机关共发现生态环境和资源保护领域公益案件线索1416件，办理公益诉讼诉前程序案件809件，提起诉讼23件；发现国有土地使用权出让领域公益案件线索233件，国有资产保护领域案件线索205件，食品药品安全领域案件线索88件。

那么，这些案件都是怎么办理的？据最高检民行厅副厅长贾小刚介绍，根据《检察机关提起公益诉讼试点方案》等规定，检察机关提起一起公益诉讼，需要完成发现线索、诉前程序和提起诉讼“三步走”。

“试点中，我们积极摸排线索，畅通案件来源渠道。”贾小刚说，检察机关在履行职责中深入摸排，及时将侵害社会公共利益的违法行为，或者行政机关怠于、不依法履行职责侵害国家和社会公共利益的，纳入监督视野；依法进一步完善信息共享、线索移送、案件协查、结果反馈等工作机制，形成以民事行政检察部门为主导、相关职能部门积极协作配合的工作格局。

“办好诉前程序案件，充分发挥检察建议的功能作用。”贾小刚表示，诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经程序：在提起民事公益诉讼之前，检察机关应当依法督促或者支持法律规定的机关或者有关组织向法院提起民事公益诉讼，“有的地方正在探索采取公告的方式履行民事公益诉讼的诉前程序”；在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正行政违法行为或依法履行职责，“注重与行政公益诉讼请求相衔接，规范诉前检察建议的制发程序和内容，并加强对检察建议落实情况的跟踪监督”。

“用好诉讼这一监督方式，既要慎用，又要敢用。”贾小刚告诉记者，诉讼是检察机关办理公益案件的最后手段，也是最刚性的监督手段。

“以检察建议作为前置手段，提高了监督效率，节约了司法资源。而有了提起公益诉讼的后续手段作为保障，检察建议的效力明显提升。”贾小刚说。

扬 帆

试点一年多来，一些可喜的变化正在悄然发生：

截至2016年6月，检察机关办理的1047件行政公益诉讼诉前程序案件中，行政机关采纳检察建议纠正违法或履行职责的有814件，占77.75%。

“检察机关依据授权提起行政公益诉讼，有效改善了以往因行政机关的违法行为，使国家和社会公共利益遭受损害，但无人诉、无法诉、不愿诉而导致违法行为缺乏有效司法监督的现象，有效改变了公益保护主体缺位的状况。”郑新俭表示。

截至2016年6月，检察机关已办理民事公益诉讼诉前程序案件59件，相关社会组织根据检察建议已提起诉讼11件。

“相关社会组织特别是环境保护组织提起民事公益诉讼的热情越来越高，与检察机关加强协作的意愿也更加强烈。”贾小刚说。

在贾小刚看来，在各级党委领导、人大监督和法院、行政机关配合下，检察机关试点提起公益诉讼，有效保护了国家利益和社会公共利益。

贵州省锦屏县7家石材公司长期违法排污，县环保局两次收到检察建议仍未依法履行监管职责，县检察院提起公益诉讼，法院依法判决确认县环保局行为违法。该县认真整改，责令相关污染企业停产整顿，并对全县非煤矿山进行集中整治。

在取得成绩的同时，也存在一些问题和困难。“对检察机关而言，提起公益诉讼是一项全新的检察工作，需要边实践、边探索、边总结。”贾小刚说。

2016年9月26日，最高检专门召开深入开展公益诉讼试点工作电视电话会议，总结一年来的试点情况，分析存在的问题，对进一步加大公益诉讼案件办理力度作出部署。

“检察机关开展公益诉讼试点的主要目的，就是通过在部分地区先行先试，总结经验教训，掌握工作规律，为更大范围改革实践提供可复制可推广的经验，也为完善相关法律制度提供实践依据。”曹建明检察长在这次电视电话会议上强调。

“下一步，我们将通过强化工作督导、开展专项活动等方式加大公益诉讼案件办理力度，同时严格案件审批报备，确保提起公益诉讼案件质量。”郑新俭表示。

破冰起航待扬帆。检察机关提起公益诉讼试点在迈开步子之后，一定会出路子，取得预期效果。（本报北京11月3日电）

（本文发表于2016年11月4日《检察日报》第1版）