我国责任政府的构建困境及其路径选择

(四川大学 四川 成都 610000)

我国责任政府的构建困境及其路径选择

陈奕莹

(四川大学四川成都610000)

我国正处于一个社会转型期，政府面临着一些新的问题和新的挑战，构建责任政府是应对这些新挑战的必然选择。本文分析了我国当前责任政府构建过程中存在的问题，并从制度建设方面探讨了我国责任政府的实现途径。

责任政府；构建困境；实现路径

当今世界时时刻刻都在发生着深刻的变化，这给世界各国的政府提出了新的挑战，民主政治和民主行政成为人们讨论得越来越多的话题。经历了二十多年改革开放的影响，中国政府正面临着一个处于高速全球化和市场化的极其复杂的社会，新的挑战和新的问题给予了当代政府一些新的压力。从全能政府到有限政府、效率政府、廉洁政府、服务政府、法治政府、责任政府的转变正是政府对这些新挑战的积极回应，而构建责任政府，则是政府功能转型的关键，因为只要一个政府真正成为责任政府，那它也就会是一个有限的、效率的、廉洁的、服务的、法治的政府。责任政府是民主行政的必然结果，它强化了政府与其职权相对应的责任意识，构建现代意义上的责任政府，是政府对于顺应时代潮流的积极回应，是重建政府合法性的必由之路。

一、责任政府的内涵

责任政府的内涵在不同的学科视野和不同的层次上有不同的理解。从政治学上说，责任政府关注的是现代民主社会里各种政府体制下的政府的政治责任的问题，即政府权力与统治的合法性问题，认为政府权力来源于公众的授予，责任政府强调政府与公众之间的一种契约关系[1]。从法学上说，责任政府是指政府对行政负法律上的责任，强调的是政府违反宪法或法律时承担的否定性后果[2]。从公共行政学角度来说，政府责任是指政府组织及其公职人员在整个社会中履行的职能和义务，即法律和社会所要求的义务[3]。总体来说，责任政府都是从政府责任引申出来的概念，它应该包含四个要素：责任主体、责任受体、责任内容和责任机制[4]。因此，本文对责任政府的理解是：政府的一切行政行为必须符合和有利于社会公民的意志和利益，在行使职责过程中积极承担政治责任、行政责任、法律责任和道德责任，并接受来自行政系统内部和外部的制度控制以保证责任的实现。

二、我国责任政府的构建困境

(一)责任缺位较为严重。改革开放以来，我国着力于深化行政管理体制改革，政府职能逐步由全能政府向有限政府转变，已初步取得一些成效，但是目前仍然存在许多问题，尤其是政府责任缺位较为严重。政府与市场的分工没有协调好，政府大包大揽，管了许多不该管、管不了也管不好的事情；一些政府部门权责脱节、有权无责，有的部门之间职责没有分清，办事相互推诿，工作效率低下；一些政府该管的事情却没有管好甚至根本没管，行政管理体制不够健全等等。这些都对政府提升自我管理能力，实现全能政府向有限政府职能转变提出了迫切要求。

(二)行政工作法治化程度不高。我国政府在长期的行政管理体制改革过程中，一直强调建设法治政府，依法行政，但是我们不得不看到，目前我国政府行政运作的法治化程度仍然不高。主要表现在：行政立法较为滞后，许多政府部门制定不合理的“内部文件”、“内部规定”等，使得他们的部门违法行为有了变相支撑，披上“合理”“合法”的外衣；行政执法中存在着有法不依、执法不严、违法不究的现象，滥用职权、行政越权、知法犯法、行政腐败等行为也是屡禁不止；行政机关及其公务员往往听从行政领导人的指示和命令办事，或者以一些政策性文件为依据行使行政职权，而不是以法律为依据。

(三)行政问责机制不够完善。构建责任政府必须以建立完善的责任机制为前提，我国的行政问责机制从初步建立到不断完善的过程中依然存在着诸多问题。具体表现在六个方面：一是问责主体不清晰，目前一些个案都是行政机关的上级官员对下级官员问责，而人民代表大会作为权力主体，却没有有效发挥其对行政机关的监督功能，同时公民由于缺乏监督途径，也没能真正成为问责主体，这就难以保证官员问责制问责的公平公正性和制度化；二是问责客体不确定，目前的问责主要是针对政府的正职，而对副职或者地方党委问责相对较少，“对谁问责”成为目前亟待解决的问题；三是问责依据不明确，对于“什么事情应该问责”还规定得不够明确，目前多是集中在行政违法的责任追究上，但对于行政效率低下、服务供给不足等问题尚未作出具体的规定，间接制约了官员问责制的功能；四是责任内容划分不清，对于该追究官员的什么责任还没有划分清楚，目前的责任追究多注重行政责任和道德责任，而法律责任和政治责任追究得相对较少，对于直接责任与间接责任、集体责任与个人责任等都缺乏明确的划分；五是问责程序不规范，现行的问责机制尚缺乏一套规范的问责程序，使得问责过程中个人的主观色彩比较浓烈，问责过程可能出现不公平现象；六是问责救济途径不畅通，官员在被追究了责任后，没有法律规定的救济途径可以进行权利诉求，使得他们的权利得不到应有的保障。

(四)行政监督力度有待加强。目前，我国的监督途径很多，包括政党监督、人大监督、司法监督、新闻舆论监督以及群众监督等等，但是在实践中，我国的行政监督机制还未发挥出有效的作用。当前我国的行政监督体制还存在着一些问题：一是多元化的监督力量缺乏有力的整合，虽然各方监督力量很多，但是没有相应的机制将各方力量整合起来，使得监督合力较弱；二是行政监督法制化程度不高，关于行政监督的法律法规还非常缺乏，这会导致行政监督缺乏公正性；三是监督主体地位不高，权力机关和社会组织的监督作用还不够大；四是监督渠道不畅通，监督效能低下，多种监督方式没有很好的结合起来，使得监督的范围和力度受到限制；五是对行政监督者的制约措施不到位，我国行政权力和监督权力没有明确的职权界限，容易造成行政监督机关权力的滥用；六是当前我国的行政监督多偏重于事后监督，而事前监督和事中监督相对不够重视，从而使得监督的作用多发挥在惩罚上，而不是预防上。

三、构建责任政府的实现路径

(一)加快政府职能转变。构建责任政府，必须要加快从全能型政府向有限政府的职能转变。政府的责任必须是有限的，政府只能全力管好自己该管的事情，不该管的事情和管不了的事情应该放权，交由市场和社会公众去管理，政府一味地追求大包大揽只会得到什么都要管却什么都管不好的结果。职能的转变强调两点：一是要强化政府的社会管理职能，具体表现在要加强社会公共政策的研究，完善实施机制，化解社会矛盾，完善社会保障体系；加强社会治理，预防打击违法犯罪现象，维护公共安全，维护公民的合法利益；提高政府化解公共危机的能力，维护公共秩序和社会稳定。二是要强化政府的公共服务职能，具体表现在加大政府对公共产品和服务的投资，大力发展医疗、教育、文化、科技、体育、卫生、社会保障和环境保护等公共事业，不断完善公共服务机制，提高公共服务效率等。

(二)加强行政法治化建设。构建责任政府，必须要加强政府的法治化建设，推进依法行政。将政府的行政工作纳入法治化的轨道，要求国家行政机关及其公务员必须依照宪法和法律所赋予的职责权限，在法律许可的职权范围内，依照法律规定的程序管理国家行政事务和社会公共事务，并采取相应的措施预防行政违法行为的发生，对行政违法行为进行合法的惩处。完善我国政府的行政法制建设，具体来说需要做到以下几点：一是加强行政立法，填补众多领域的法律空白，使得政府行政职权和行政行为有法律依据，对政府的责任与权力作出明确的规定，并对行政违法和失职行为的后果及应该承担的责任进行细化；二是立法过程中要广泛征求社会公众的意见，充分发扬民主精神，通过民主决策进行行政立法；三是加强对行政执法的监督，要求行政人员在执法过程中必须坚持责权统一、程序正当等原则，对于滥用职权、知法犯法、行政违法行为要追究相关人员的法律责任；四是要培养公务员的责任意识，增强公务员的法律素质，在公务员群体中普及法律知识，同时加强社会公众的法律意识，在全社会树立起法律面前人人平等和法律至上的现代法治理念。通过不断的政府及公众的共同努力，法治政府建设才能一点点取得成效，不断完善我国行政法治体系。

(三)完善行政问责制。问责机制的推广对于我国责任政府的构建具有重要意义，要完善行政问责制，需要做到以下几点：一是明确问责的主体，宪法规定其他国家机关受到人民代表大会的监督，对其负责，所以人民代表大会是官员问责的主体，同时，社会公众也应该是问责的主体，这是畅通民意、提高民众对政府官员问责参与性的前提。二是明确责任主体，即问责的对象，责任主体应该包括中央和地方各级政府、各级政府的所属部门及行政工作人员，他们对社会公众负责，是问责的对象。三是要遵循权责统一原则，保证政府官员有一定的权力，满足有责必有权的要求，使其能够真正的承担相应的行政责任。四是要明确问责制的范围和内容，使得官员能够合理行使权力，对公众负责，既做到有责必究，又可避免盲目扩大责任范围，阻碍问责的进行。五是要完善问责的程序，包括责任的认定程序、问责的启动程序、问责的回应程序和问责的救济程序等，使得整个问责的过程有法可依，确保问责过程的公平公正性，使官员的责任意识通过责任追究制度的具体实践得到加强。

(四)完善行政监督机制。我国责任政府的监督机制包括民主监督机制、法律监督机制和政德监督机制。完善我国的行政监督机制，可以从以下几点入手：一是完善行政监督的法规制度建设，颁布《行政监督法》，从立法的层面上对行政监督的主体、客体、内容、程序等作出详尽的规定，制定一系列专门监督的法律，如追究法、罢免法、个案监督条例等等，将监督具体化、增强监督的可操作性。二是完善行政监督体制，将内部监督和外部监督相结合，事前监督、事中监督和事后监督相结合。一方面要强化内部监督，完善政府内部的监督机制，保持行政监督机构的独立性，同时要加强行政程序的立法，从而提高行政机关的负责程度，从源头上控制行政权力的行驶；另一方面要加强外部监督，重视人民代表大会对政府的监督作用，提高其监督的地位，可以在人大机关设立专门的监督委员会实施对政府的监督，同时强化党政监督、社会组织监督、群众参与监督和舆论监督的作用。三是要增加政府行政行为的透明度，完善政务公开制度，保障公众的知情权、参与权和监督权，同时引入新闻曝光案件追查制度，充分发挥新闻舆论的监督作用。四是要强化道德责任，在公务员队伍中强化责任意识，普及问责制度，从源头上对公务员的行政工作进行监督。

[1]王成栋.政府责任论[M].北京：中国政法大学出版社，1999：70-80.

[2]张晓泉.政府责任与责任政府若干问题研究述评[J].许昌学院学报.2003(6).

[3]张成福.责任政府论[J].中国人民大学学报.2000(2).

[4]蒋劲松.责任政府新论[M].北京：中国社会科学文献出版社，2005：33.

陈奕莹(1992-)，女，汉族，重庆人，硕士研究生，四川大学公共管理学院行政管理专业，研究方向公共政策与社会治理。