全面两孩政策对福建省基础教育的影响与对策

尹雪梅

（福建教育学院，福建福州 350001）

全面两孩政策对福建省基础教育的影响与对策

尹雪梅

（福建教育学院，福建福州 350001）

为积极应对“全面两孩”政策对福建基础教育的影响与挑战，福建教育学院课题组开展“全面两孩政策对福建省基础教育工作的影响与对策”专题调研，在对“十三五”期间福建省人口变化及分布进行预测的基础上，深入分析“全面两孩”政策对福建省基础教育带来的影响，并提出了可行性对策。

全面两孩；人口变化；基础教育

2015年10月29日，党的十八届五中全会发布公告，决定全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，这是国家继2013年决定实施“单独两孩”政策后的又一次人口政策大调整。人口变化与教育发展密切相关。实施“全面两孩”政策之后，对福建省基础教育将带来什么影响？如何应对新政策对基础教育带来的新挑战？对此，福建教育学院组织专题课题组，通过问卷调查、走访、召开座谈会等途径，开展“全面两孩政策对福建省基础教育工作的影响与对策”调研，提出可行性对策。

一、福建省“十三五”人口变化及分布预测

“十三五”时期，随着两孩政策的全面实施以及城镇化建设的深入推进，福建省人口规模和结构将随之产生变化。科学合理预测新增人口规模和结构特点，对及早调整安排基础教育布局、优化教育资源配置等具有重要意义。

预测之一：“十三五”时期，福建省新增人口将有较大增长，但总体上处于可控状态，人口峰值可能在2017年出现

一方面，从“单独两孩”政策实施后福建省出生人口情况看，新增人口远不如预期。2013年11月，党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子政策。福建省从2014年3月31日开始正式实施单独两孩政策，专家预测约有60%符合条件的人群可能在近两年生育二胎，可能增加出生人口5.6万人。［1］但据政府有关部门数据显示，截至2015年12月31日，全省累计审批单独两孩生育申请5.2万份，领证人数占符合条件人数的49%左右，其中已生育2.3万人，与预测误差很大，福建省并没有出现生育人口的大波动。

另一方面，从“全面两孩”政策实施后福建省新增人口预测情况看，人口释放峰值可能在2017年出现，但总体上处于可控状态。根据国家全面两孩政策，福建省全面两孩政策2016年1月1日正式实施。福建省卫计委2015年底对全员人口信息库进行数据统计显示，全省生育一个孩子的育龄妇女约362万，其中城镇112万、农村250万。实施全面两孩政策后，新增可生育二孩的目标人群263万，其中城镇99万、农村164万人。［2］从单独两孩政策遇冷情况看，全面实施两孩政策，有可能造成短期内人口数量的反弹，但随着“积压需求”释放完毕，人口规模重新进入持续下降期。从省卫计委对出生人口的预测情况看，全面两孩政策实施后，“十三五”期间福建省人口会有较大增长，其中2017年为福建省出生人口高峰，达89.2万人左右；其次是2018年，出生人口81.2万人左右。随着“积压需求”的释放完毕，2020年全省出生人口快速回落，此后逐年下降，至2025年出生人口将降至两孩政策实施前的数量，至2029年起预计低于50万。

预测之二：城镇人口预计有大幅度增长

一方面，新增人口预计将大量集聚在城镇。福建省是较早放开农村单独两孩政策的省份之一，早在2000年11月18日对《福建省计划生育条例》进行第三次修正时就已开始实施。因此，单独两孩政策对福建省农村地区影响不大，新增单独二孩主要在城镇。全面两孩政策实施后，由于符合两孩政策的家庭大多为城市党政机关、国家企事业单位，新增人口预计主要集中在城镇地区。国家卫计委预测，新增二孩主要集中在城镇，占全部新增二孩出生数的76%（其中超过20%是流动人口）［3］。实施全面两孩政策后，福建省新增二孩也可能集中在城镇地区。

另一方面，人口迁移态势预计将主要向城镇转移。“十二五”时期，由于福建省城镇化快速发展，流动人口快速向城镇迁移，福建省城镇常住人口由2010年的2106万增长到2015年的2403万。［4］“十三五”时期，福建省城镇化发展将进一步加快，《福建省新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，2020年福建省常住人口城镇化率达到67%，户籍人口城镇化率达到48%左右。《福建省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，“推进以人为核心的新型城镇化，深化户籍制度改革，引导农业转移人口就地就近向中小城市和建制镇集聚”。从福建省城镇化发展规划预测，“十三五”期间，福建省山区和农村地区人口密度进一步降低，并向中心城区、县城等城镇有序转移，城镇常住人口预计达2700万左右。

二、全面实施两孩政策对福建省基础教育工作的影响与挑战

1.从学段分析，全面两孩政策对学前教育的压力首当其冲

由于人口增长对教育的影响具有滞后性的特征，“十三五”时期，人口数量的变动主要对学前教育带来压力，小学阶段将到“十四五”、初中阶段将到“十五五”才带来影响。人口变动对学前教育的影响主要有三个方面：一是学前教育学位供给紧张。福建省统计局数据显示，单独两孩政策实施后，福建省2014年出生人口51.9万、2015年出生人口53.1万。按照幼儿就学时间推算，幼儿园将在2017年、2018年迎来单独两孩入园高峰。全面两孩政策实施后，按照幼儿就学时间推算，幼儿园将在2019年、2020年迎来全面两孩入园高峰。由于适龄幼儿增加，福建省部分地区幼儿园学位可能会产生较大缺口，城市“入园难”问题可能会更加突出。二是普惠性、优质学前教育资源不足。福建省现有公办园2607所、民办园5141所、普惠性民办园2276所，公办幼儿园、普惠性民办幼儿园资源相对短缺，特别是城区公办园“大班额”问题比较突出。随着“全面两孩”政策带来的人口增长幅度加大，如何扩大优质公办幼儿园、普惠性学前教育资源成为政府和教育行政部门亟须解决的问题。三是幼儿师资队伍紧缺。福建省现有幼儿园专任教师7.48万，特别是乡村幼儿园专任教师的缺口比较大。幼儿园教师性别结构不均衡，专任教师中女教师比例高达99.40%。“全面两孩”政策实施后，短期内学龄人口的增加和女教师集中生育二孩，可能会使幼儿园师资紧缺问题加剧。

2.从地区分析，全面两孩政策对城镇教育压力更大

“十二五”时期，随着经济社会的快速发展和城镇化进程加快，大量农村学生涌入城镇学校就读，城镇教育面临很大压力。“十三五”时期，在人口生育政策调整和城镇化步伐加快的政策叠加下，城镇教育将面临更大的压力。一是城镇教育承载负荷将大大增加。根据全面两孩政策新增人口分布预测和城镇化步伐加快的情况，城镇新增两孩人口在短期内迅速增加，并将集中分布在城市和新型城镇，导致城镇教育承载负荷进一步增加，特别是一些新兴的城区、城市的郊区、面临经济发展重任的地区，教育配套资源不足问题将会更加突出。二是城镇学校超规模、大班额问题将更加突出。“十二五”时期，随着城镇人口迅速增加，福建省城镇教育和农村教育比重反转，一些城镇学校超规模、“大班额”现象突出。“十三五”期间，新型城镇化发展可能导致农村学龄儿童进一步减少，城镇学龄儿童进一步增多，使城镇大班额问题更加突出，影响城镇教育质量的提升。三是随迁子女入学压力加大。“十二五”时期，随着城镇化发展，大量外来务工人员随迁子女到城镇就读。新型城镇化背景下，福建省农村人口将进一步向城镇流动，随迁子女就学需求持续增长。《福建省新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，2020年义务教育阶段公办学校接受随迁子女比率95%。城镇公办义务教育学校将面临随迁子女生源增加和全面两孩政策户籍人口生源增加的双重压力。

3.从需求分析，全面两孩政策对优质教育需求更加强烈

一方面，群众对优质教育需求强烈。“十二五”时期，福建省大力发展学前教育，扎实推进义务教育均衡发展，努力促进教育基本公共服务均等化，基本实现让每个孩子都能公平享有受教育的权力和机会。在满足孩子“有学上”的基础上，让孩子“上好学”成为人们新的诉求，群众对优质教育的需求日益强烈。全面两孩政策实施后，符合两孩政策的家庭大多为城市党政机关、国家企事业单位，父母双方大多受过高等教育，工作、收入稳定，有能力让子女接受良好教育，对优质教育的需求更加强烈。另一方面，优质教育资源相对不足。由于福建省各地经济发展水平存在差异，义务教育均衡发展与人民群众的新期盼还有一定差距，农村学校教育教学条件相对薄弱，城区义务教育资源配置还不能适应城镇化进程发展的需要，群众择校现象在一些地方还比较强烈。全面两孩政策实施后，随着生源的增加，教育公共服务供给与不断增长的教育服务需求之间的矛盾可能会更加明显，人们对优质教育的需求将更加强烈。

4.从学校内部分析，全面两孩政策可能产生教师队伍产假式缺编问题

一是女教师数量特别是处于生育年龄的女教师数量较大。根据《福建省教育事业统计简明资料（2015）》数据分析，全省基础教育学段女教师237929人，占专任教师总数的62.95%，其中幼儿园、小学、初中、高中女教师比例分别为99.39%、62.97%、45.13%、46.78%；40周岁以下的女教师113677人，占女教师总数65.47%。二是女教师生育两孩意愿较强。根据各设区市抽样问卷数据分析，幼儿园学段女教师生育两孩的意愿最强，占女教师总数的62%，小学、高中学段的女教师生育两孩意愿较弱，分别为45.66%、40.0%，初中女教师生育两孩的意愿较低，仅为26.14%。调研中发现，受传统地域文化、经济发展水平等因素影响，泉州、莆田两地女教师生育两孩的意愿更为强烈。据泉州市近期调查，全市育龄女教师中，70%左右的人具有生育两孩的意愿。［5］三是女教师生育两孩的时间较为集中。根据各设区市抽样问卷分析，福建省女教师近三年生育两孩意愿的较强，其中计划2017年生育两孩的人数最多，随后女教师生育两孩意愿逐渐下降。四是女教师生育两孩给学校教学带来一定影响。全面两孩政策实施后，福建省幼儿园、中小学女教师生育两孩的意愿较为强烈，特别是幼儿园女教师偏多，可能因为生产两孩而集中请产假，造成教师产假式缺编，给学校正常的教学秩序带来挑战。

5.从教育管理分析，全面两孩政策将出现多方面新情况新问题

一是学校布局问题。“十三五”时期，随着人口数量、结构变化，各学段生源也将随之变化，基础教育需求压力将增大，教育部门也面临着压力。如何对城乡幼儿园、中小学设点布局进行统筹规划，缓解基础教育各学段需求压力，成为政府的重要任务。二是经费调拨问题。“十二五”时期，福建省公共财政教育支出逐年提高，公共财政教育支出占公共财政支出比例居全国前列，但由于历史欠账等原因，生均公共财政预算公用经费支出仅在全国中下水平。“十三五”时期，全面两孩政策将使学前教育学龄人口有较大幅度增长，如何加大教育经费投入，特别是学前教育经费投入、扩充教育资源、改善办学条件等将是政府需要统筹考虑的问题。三是师资补充问题。“十二五”时期，福建省完善教师补充机制，在全国率先实行城乡统一的教职工编制标准，率先实行中小学新任教师全省统一公开招聘，有效改善了教师队伍结构。全面两孩政策实施后，随着学龄人口的变动，学前教育师资力量短缺问题将更加突出。“十三五”时期，政府应采取有效措施，重点补充幼儿园教师，并合理补充基础教育各学段教师。

三、基础教育应对新情况新问题的对策措施

全面两孩政策的实施，对基础教育带来了新情况、新挑战，只有未雨绸缪，才能赢得主动权。

1.根据人口变化规律特点，建立人口预测与教育规模结构预调整制度

教育部门要加强与计划生育、统计、财政等相关部门的协同，加强人口预测与教育发展关系的研究，掌握人口出生的峰谷交替规律、人口高峰的年龄结构在不同教育阶段的滚动趋势，适时在扩大规模与调整结构方面做出回应，避免应急性调整的失误，以逐年微调的形式推动教育稳步发展。从对出生人口的预测情况看，全面两孩政策实施后，“十三五”期间福建省人口呈峰谷式人口变化趋势，要密切关注全面两孩政策实施后前三年出生人口的变化，科学预测全面两孩政策出生人口数量、结构以及在不同教育阶段的滚动趋势，短期内适当扩大学前教育规模，但从长远角度来看，在扩大规模的同时要适时调整教育结构，避免人口出生低谷时教育资源的浪费。

2.根据人口变动和增长趋势、结构，科学预测并适时提供各学段学位

由于人口增长对教育的影响具有滞后性、阶段性特征，应根据人口变动趋势，科学预测新增学龄人口数量、结构，为新增孩子提供各学段学位。“十三五”时期，应重点预判幼儿教育发展需求，满足新增幼儿群体的入园需求。一要统筹规划幼儿园布局结构。将人口变化与教育发展规划结合起来，做好城乡学前教育发展规划，科学布局学前教育资源，逐步构建“广覆盖、保基本、有质量”的学前教育公共服务体系。二要多种形式扩大学前教育资源。建立灵活开放的办园体制，积极探索支持多类型混合制幼儿园的发展。大力发展公办幼儿园，积极支持企事业单位举办幼儿园，扩大普惠性公办幼儿园比例，采用政府购买服务的方式扶持民办幼儿园，在有条件的小学以附设的形式举办学前班。三要完善学前教育保障机制。建立与完善省级统筹、以县为主的学前教育财政投入体制，把学前教育经费纳入各级财政年度预算，新增教育经费要向学前教育倾斜。着力解决好幼儿园运转、教师编制、工资待遇等问题，实现可持续发展。四要加强学前教育师资储备。面向广大师范毕业生、在校生、综合性高校学生、社会上受过良好高等教育且有意向从事学前教育的人群，通过招考、培训，使其成为合格的学前教育教师。五要科学制定实施学前教育行动计划。认真贯彻实施福建省第二期学前教育三年行动计划，落实规划建设项目和专门资金，加快缓解“入园难”“入园贵”的问题，着力解决城镇幼儿园学位不足的问题。

3.根据人口增长趋势和分布态势，未雨绸缪搞好基础教育布局规划

过去15年，福建省农村教育布局处于剧烈变动之中。通过实施中小学布局调整，福建省农村小学校数从2001年的11720所下降到2668所，校均规模由202人增加到245人；农村初中校数从872所下降到524所，校均规模由957人下降到366人。［6］随着城镇化进程的加快和全面两孩政策的实施，城镇学龄人口不断增长，未来15年将是城镇教育布局剧烈变动时期，政府要积极应对这一趋势。在研究人口增长的分布态势、人口迁徙趋势和人口增长变化趋势的基础上，组织开展中小学、幼儿园布局盲点排查，制定城乡中小学、幼儿园布局规划。从城市内部看，成熟城区的教育配套基本上能够较好地满足人们的需要，政府要把布局调整的重点放在新兴的城区、城市的郊区、面临经济发展重任的地区，避免城市发展中出现教育服务滞后现象。在规划布局调整中，要制定城市居民区中小幼配套建设计划，防止今后无地建校。在这方面，可以学习上海市的经验。为保证小区配套能同期建设并同期使用，上海市浦东教育局要求房地产商在办理预售证和销售证之前要先到教育部门盖章。这样只要小区建设完成，政府就能配套建成公办幼儿园。［7］

4.根据女教师产假式缺编问题，采取综合措施解决

面对短期内教师扎堆生产可能产生的产假式缺编问题，教育行政部门和学校、教师应共同探讨有效的方式，缓解女教师生育权力和学校教学秩序之间的矛盾。一要维护教师合理合法的生育需求。根据《劳动合同法》和《女职工劳动保护特别规定》，学校不得因女教师怀孕、生育、哺乳降低工资，也不得单方解除正在孕期、产期、哺乳期内的女教师合同。二要加强人文关怀。建立教师生育报备制度，学校可结合教学安排，引导有两孩生育意愿的女教师尤其是相同科目的教师错峰生育，鼓励没有生育需求的教师发扬团队合力救急精神，分担生育两孩女教师的工作，维持稳定的教学秩序。三要合理规划教师队伍结构。教育行政部门要加大教师的招聘力度，与学校合力就整体教师年龄梯队、性别比例结构等进行规划，在教师招聘中适当提高男教师比例，不断完善教师队伍结构。四要加大教师交流。由教育主管部门统筹，建立片区师资共享模式，鼓励把教师从配置相对较多的学校向相对较少的学校流动，从配置相对较多的学段向相对较少的学段流动。五要规范兼职、代课教师管理。面对临时性突发性的产假式缺员，县级教育主管部门应建立相应的代课教师中心，培养一支由退休教师、在校大学生组成的高质量的区域流动代课教师队伍，由中心根据各校实际进行统一调配，为各校的师资配备及常规教学管理提供强有力的后盾支持。六要适当放宽编制。面对教师紧张的现状，相关部门可以适当放宽教师编制，按学校育龄女教师人数比例给予适当增编。从省级层面要高度重视解决教师编制总量不够的问题。可以学习借鉴江苏的经验，把转企改制的事业单位留下的编制优先用于教育。［8］七要为产假式缺编教师聘期给予经费支持。地方政府应筹措资金，给予兼课教师和代课教师一定的报酬，缓解因女教师生育可能出现的产假式缺编问题。

5.根据生育政策对教育影响的新情况，加强各级政府统筹规划

在省级层面，面对未来可能出现的新生人口增量，政府应加强统筹，对各类教育特别是学前教育提前做好全面规划，对学前教育和义务教育资源配置给予足够重视。同时要充分考虑学龄人口长期变动趋势，注重内涵式、可持续发展，避免教育资源浪费。要以促进教育公平为基本出发点，在新城区中合理设置学前教育和中小学教育机构，保障学生就近入读和教育机会均等。要根据人口增长的新趋势，搞好教育经费预算并予以保障，应进一步加大对学前教育的投入，适当提高学前教育财政性经费占比。要根据新增人口不同阶段发展及其特征，对学前教育、义务教育、高中阶段教育、职业教育、高等教育等进行相应的调整，促进各学段教育协调发展。在市县层面，市县政府要落实基础教育发展的主体责任，把教育的增量发展纳入市级、县区的经济社会发展总体规划之中，搞好学校布局调整，优化教育资源。要保证学校建设用地，对于新建、改扩建学校的用地，由国土资源部门统筹供给，优先保障其使用。要改革管理体制，把教师由“学校人”变成“教育系统人”，实现县域内教师资源统筹配置，推进教师轮岗交流。

［1］郭熙婵.福建“单独两孩”政策落地，不会出现生育人口大波动[EB/OL].[2014-03-29].ht tp://www.chinanews.com/sh/2014/ 03-29/6007846.s.html.

［2］新华网专访福建省卫计委权威解答.休完的产假能补吗？当年的超生不罚款啦？[EB/OL].[2016-03-03].ht tp://www. f j.xinhuanet.com/news/2016-03/03/c_1118227608.htm.

［3］李丹丹.卫计委预计城镇新增二孩占总数76%其中20%为流动人口［N］.新京报，2015-11-10.

［4］福建省统计局.福建统计年鉴——2016［M］.北京：中国统计出版社，2016.

［5］林智岚.应对二孩生育小高峰，准备好了吗？［N］.福建日报，2016-04-29.

［6］福建省教育厅.福建省教育事业统计简明资料［Z］.2015.

［7］樊未晨.“单独二孩”政策将启，幼儿园准备好了吗?[EB/OL]. [2014-01-07].ht tp://news.xinhuanet.com/edu/2014-01/07/c_ 125967254_6.htm.

［8］赖配根，董筱婷.“二孩”时代，教育如何呼应［N］.中国教育报，2016-03-07.

（责任编辑：林文瑞）