福建省中小学教师队伍建设的调查与思考

肖龙井

（福建教育学院，福建 福州 350025）

福建省中小学教师队伍建设的调查与思考

肖龙井

（福建教育学院，福建 福州 350025）

近年来，福建省中小学教师队伍建设取得显著成效，但在编制管理、培养培训、队伍结构、职称评聘、待遇水平等方面仍存在不少瓶颈问题。在基础教育从外延发展向内涵发展转型的新形势下，要加强教师教育的顶层设计，完善培训体系，创新培训模式，优化教师资源配置，提高教师地位待遇，努力建设高素质专业化的教师队伍，为基础教育优质均衡发展提供有力支撑和保障。

中小学教师；资源配置；培养培训；待遇

“十三五”时期，福建省基础教育进入内涵发展与质量提升的新阶段，随着中小学校办学条件的全面改善，基础教育的工作重心从解决“有学上”向解决“上好学”转变，加强教师队伍建设是补齐教育事业发展短板的关键发力点。笔者不久前曾参加省政协组织的课题组开展中小学教师队伍建设专题调研，并赴福州、厦门、南平三个设区市进行实地调研，为期3个月。课题组走访了20多所学校，先后召开30多场情况介绍会、座谈会和研讨会，直接面对面访谈人数近300人次，全面了解全省中小学教师队伍现状，分析存在的问题，提出有针对性的政策建议。

一、福建省中小学教师队伍现状与问题

2008年12月，省政府制定出台《关于进一步加强中小学教师队伍建设的意见》，在提高中小学教职工编制标准、完善教师补充机制、改善教师待遇等方面集中出台了一系列突破性政策措施。2015年12月，省政府印发《福建省乡村教师支持计划实施办法（2015—2020年）》，采取十大举措，加强乡村教师队伍建设。经过几年的不懈努力，全省中小学教师队伍建设取得显著成绩。一是教师总量基本满足需求。截止2015年底，全省中小学专任教师30.8万人，其中小学15.9万人、初中9.8万人、普通高中5.1万人。生师比小学为17.74:1，初中为11.57:1，高中为12.41:1。在标准的班级规模（每个班级大于45人）条件下，现有教师编制总量能够满足基本的教育教学需求。二是学历水平大幅提升。小学具有专科及以上学历教师比例为86%、初中具有本科及以上学历教师比例为84%、高中具有研究生学历教师比例为4.2%，分别比“十二五”初增长11.8%、9.3%、2.2%。三是职称结构不断优化。小学具有小学高级及以上职称教师比例为61%、初中具有中学高级及以上职称教师比例为20%、高中具有中学高级及以上职称教师比例为31%，分别比全国平均水平高6.6%、0.7%、11.7%。四是年龄结构不断改善。全省34岁及以下的小学、初中、高中教师分别占33.90%、25.68%、35.25%，35-44岁的小学、初中、高中教师分别占36.61%、50.97%、39.77%，教师队伍年龄结构总体合理。五是区域分布渐趋合理。中小学教师中城区约10万人，占32%；县镇约13万人，占42%；乡村约8万人，占26%与中小学学生在城区、镇区、乡村分布情况（40%：42%：18%）大体吻合。全省中小学教师队伍建设取得显著成效，但与新型城镇化、全面深化基础教育教学改革、深入实施素质教育的要求相比，还存在一些不容忽视的问题。

（一）编制管理瓶颈凸显。一是编制核定滞后，城区学校编制缺口大。近几年来编制部门对机关事业单位实行严格控编，然而多数学校还是沿用两三年前核定的编制数配备教职工，难以适应城镇化进程中学生跨区域流动以及新建校、学校规模扩张、新增课程开设以及新增宿舍管理、食堂、安保等工作的需要。福州、厦门、泉州等经济发达地区编制缺口很大。二是编制标准不够合理，农村学校结构缺编问题突出。农村学校规模小，按照现行编制标准，许多农村学校均出现总体超编，但小学科教师存在配备不齐的问题，不少学校特别是教学点又回到“复式教学”“包班上课”的状态。三是教师编制多头治理，存量调整困难。教职工编制管理涉及编制、教育、财政、人社等部门，部门职能分割，权力分布不均衡，造成“用人”与“治事”割裂。由于编制直接核定到学校，使区域内编制调整困难，造成部分学校编制冗余、部分学校缺编难补的尴尬局面。四是“全面二孩”政策实施，出现教师“产假式”缺编。据统计，全省中小学40周岁以下的女教师11.34万人，占65.47%，其中近五年内准备生育二孩的比例达42.39%。这意味着会有四分之一的女教师需要休产假，依靠学校自身调配师资难度很大。五是编外聘用教师的队伍难以稳定。福州、厦门、泉州等地随迁子女众多，为解决教师数量不足问题，部分学校大量聘用编外人员和临时代课人员，造成师资队伍不稳定。长此以往，也将隐性增加财政负担，并将形成新的特殊教师群体。

（二）师范教育功能弱化。一是师范院校转型往综合化方向发展，非师范专业和学生数都超过了师范教育，师范院校的师资培养功能被明显削弱和边缘化。二是师范生源素质下降。随着开放式教师培养模式的实施及免费师范教育政策的取消，现有条件对优秀生源缺乏吸引力，师范院校生源质量不高，入口参差不齐。三是教师人才培养质量下降。不少师范院校人才培养模式与地方需求对接不够，与中小学课堂脱节，师范生实践能力不足，教学基本功不扎实。非师范类毕业生进入教师队伍前没有经过正规的师范训练，教育教学能力存在“先天不足”。四是师范生从教率不高。沿海发达地区中小学教师招考岗位竞争激烈，不少师范生因无法通过招聘考试而改行。由于中小学教师地位待遇不高，教师职业也成为许多毕业生“最后的无奈选择”。从省内几所师范院校来看，师范生从教率均不到三分之一。

（三）职后培训支撑乏力。一是教师进修院校办学条件普遍落后。福建教育学院作为省级教师培训主基地，现有校区仅34亩，校舍容量严重不足，设施设备老化。84所县级教师进修学校平均每所占地仅6.63亩，许多县级进修学校是“当地最破旧的学校”。二是全省教师培训教研相关资源整合滞后。省级基础教育相关的培训、教研、科研、电教等职能分别由省教育学院、普教室、教科所、电教馆承担，各自规模都很小，难以发挥整体合力。市级教师培训机构多数已被整并，教师培训工作由当地普通高校的成教学院承担，培训功能弱化，专业性不强。实行培训、教研、电教三个机构的实质性整合的县级教师培训机构只有26个。三是培训教研师资力量不强。县级教师进修学校没有编制标准，高级岗位结构比例太低，学科教研员配备不足，研训教师素质能力不高。四是培训经费不够到位。省级中小学教师培训经费与浙江、江苏、广东等经济发达地区差距很大。数县（区）中小学教师继续教育经费基本维持在教师年度工资总额1.5%的下限水平，许多经济困难县甚至没有达到标准。

（四）综合待遇总体偏低。一是平均工资水平偏低。根据调查，2014年中小学教师应发工资4万元以下的占69.86%，当年全省（含厦门）城镇职工年平均工资为54235元（月人均4520元）。二是实际待遇低于公务员水平。据基层教师反映，公务员除阳光工资以外每月有交通补贴、午餐补贴、电话补贴以及年终文明奖、绩效考核奖、第13个月工资等，而中小学教师基本没有享受。三是区域工资水平差异大。由于义务教育管理实行“以县为主”，各地区经济发展和财力状况不平衡，23个扶贫开发重点县财政能力较弱，教师工资水平差异较大，即使在同一设区市内，也存在县域工资水平差异，造成“同工不同酬”“同城不同薪”的情况。四是绩效工资激励作用弱化。绩效工资改革后，班主任补贴、加班补贴等均纳入绩效工资总量，特别是班主任补贴偏低，难以调动教师积极性。另外，绩效工资总额按照教师的数量核拨，而没有区分不同类型学校工作量的差别，导致师资紧张、工作量大的学校教师平均工作量报酬反而更低。

（五）职业发展通道狭窄。一是高级职称比例偏低。小学教师大多只能评到中级职称，中学教师大多只能评到副高级职称，职业发展面临“天花板”。职称制度改革后，中小学教师也可评正高，但职数少。二是高级职称比例不平衡。从学段上看，高中的高级职称比例比初中高，初中比小学高；从参评机会看，虽然对农村和边远地区倾斜，但农村教师在评审时指标没有单列，许多学校虽然有高级职称指标，却没有符合条件的教师。三是评聘矛盾依然突出。2001年评聘分开后产生的大量已评待聘人员短期内难以完全消化，评聘合一后，新符合条件的教师因职数限制无法评聘，教师反映强烈。四是小学科教师职称评聘难。音体美、综合实践、信息技术、心理健康教育等小学科因教学成绩无法量化考核，小学科教师职称评聘普遍滞后于语数英等主科教师。五是职称评价体系不科学。职称评审主要是行政主导，且教师工资与职称直接挂钩，不同职级工资差异很大，许多教师为了晋升高一级职称，内部竞争激烈。此外，工学矛盾突出，教师无法脱岗外出培训，参加省级以上培训机会很少，特别是到省外、境外培训的机会更少。

（六）结构矛盾仍然突出。一是学科配比不均衡。语数英等传统学科教师比较充足，音体美、科学、信息技术、心理健康、综合实践活动等“小学科”教师配备不足。农村学校教师“跨科教学”和“多科教学”现象普遍。二是性别结构失调。女教师比例越来越高，特别是城镇小学教师女性化趋势更明显，很多小学男教师已属“凤毛麟角”。三是乡村教师年龄老化严重。南平、三明乡村小学50岁以上教师比例将近一半，不少学校出现教师“青黄不接”的状况，教学活力不足。四是农村骨干教师流失严重。许多骨干教师通过外地“人才引进”或“进城招考”，离开了农村教学岗位。农村学校成了城镇学校的人才“输送站”。山区教师辞职改行的不断增多，南平延平区近5年来教师辞职改行的有67人，调往福州、厦门等地的骨干教师达16人。

二、加强全省中小学教师队伍建设的对策建议

中小学教师队伍建设是一项战略性的任务，也是一项系统工程，需要统筹职前培养与职后培训、统筹有效供给与有效需求、统筹资源投入与成本控制、统筹当前要务与长远建设的关系。要坚持问题导向，着力抓好几个关键环节：

（一）推进师资供给侧改革。一是统筹规划教师培养规模。政府和教育部门要根据教师需求情况，制定合理的师范生招生规模、培养层次、学科与专业设置等规划，特别是要把握“全面二胎”政策对师资需求的新变化，提前制定教师培养的布局规划。加大师范院校尤其是对师范类专业的投入。二是建立教师培养质量标准。根据教师的成长规律和教育规律，研究教师核心素养体系，制定各学段、各学科教师教育质量标准，开展师范类专业认证和教学质量评估，引导高等院校推进教师教育资源整合，提高人才培养质量。三是改革师范生招生模式。实行师范生提前批次录取并增加面试环节，扩大免费师范生培养计划，特别是扩大免费师范男生培养计划，吸引和选拔“最具教学才能和态度的有潜质”的优秀学生读师范院校。四是深化教师培养模式改革。完善师范生课程设置、培养模式及教学环境，开展规范化的教育实习，完善见习、实习、研习一体化实践教学课程体系，保证师范生在校培养期间到中小学教育实践不少于一个学期。完善教师综合培养模式，根据农村小规模学校发展需要，培养能承担多门学科教学任务的小学“全科”教师和“一专多能”的初中教师，破解小规模学校教师总量少、课程门类多的矛盾。五是支持地方政府、高校、中小学深度合作，定向培养本土化乡村教师，合作开展师范生和本地教师的“顶岗实习、置换培训”。支持县级政府对音乐、体育、美术等紧缺学科师资委托师范院校进行订单式培养，经考核合格后进入教师队伍。

（二）完善教师培训体系。一是加强福建教育学院建设。目前，福建教育学院是全国为数不多保留独立建制、以培训中小学骨干校长、教师为主业的省级教育学院。要发挥福建教育学院的定位功能优势，整合省级为基础教育服务的培训、教研、科研、电教等资源，推进研训一体，增强综合实力，打造成为省级基础教育服务的“航空母舰”，在全省中小学教师队伍建设中发挥示范引领作用。二是加强市级教师培训基地建设。学习大连、厦门、宁波、温州等地经验，加强市级教师进修学院（教科院）建设，使其成为专门化、专业化的教师培训机构，改变全省中小学教师培训体系“腰部塌陷”的状态。三是提升县级教师进修校基础能力。实施县级教师进修校标准化建设工程，推进相关资源整合，使之成为功能完备的县级教师发展中心。四是加强教师培训团队建设。提高进修院校高级职称比例，建立教研员准入标准，选拔中小学名师到教师进修院校任教，提高教研培训力量。五是加大培训经费投入。把加强教师队伍建设作为教育投入重点，新增教育经费向教师队伍建设倾斜，加大对各级各类教师培养培训的资助力度。六是实行教师培训机构资质认证制度。采取招投标、绩效考评等办法，建立开放竞争的教师培训项目以承担机构遴选机制，鼓励和引导国内外的优质教师培训机构承担全省教师培训项目。

（三）创新教师培训模式。一是统筹规划教师培训层次、内容和标准。全省中小学教师有30多万，分布在不同的学段、不同的学科，处在不同的专业发展阶段，要根据中小学教师专业化成长规律，分层、分类、分岗、分学科建立中小学教师培训标准，研制教师培训指导纲要，加强对省、市、县、校四级教师培训的统筹规划和宏观指导，试行教师培训学分管理，让各级教师培训机构职责清楚，分工明确，衔接有序。二是建立教师梯队培训机制。按照逐级递进的原则，健全“新教师岗前培训——全员岗位培训——骨干培训——名师培养——教育家培养”的教师梯队培训机制，为不同发展阶段的教师提供不同的专业发展平台支撑。三是制定新一周期教师全员培训规划。明确全员培训、骨干培训、名师培养、教育家培养的对象和培训任务；建立见习教师规范化培训制度，探索非师范生进入教师队伍入职由省级统一培训办法；重点加强骨干教师培养，形成遴选、培养、管理与使用一体化的管理体制和运行机制。四是创新培训方式方法。推广研究式、案例式、体验式、模拟式等多种教学方法，拓宽名师、骨干教师出省、出境培训渠道。建设全省教师培训学分管理信息系统，将教师完成培训学时（学分）作为教师资格证书定期登记、绩效考核和职务聘任的必备条件。

（四）改革教师编制管理。一是完善教职工编制标准。在目前实行按生师比和班师比相结合的编制核定办法的同时，应以学校为基本单元，依据各学科教育教学工作量核定各学科教师的基本编制数，并为学校设定一定比例的机动编，使全体教师周期内能有机会外出参加培训，女教师休产假时有人顶岗。建议借鉴山东省做法，对承担示范、实验、双语教学任务的中小学，有寄宿学生的中小学，承担完小和教学点管理任务的中心校，以及育龄女教师较多的学校，按照教职工总量的一定比例增加教师编制。二是健全教职工编制动态管理机制。机构编制部门要落实城乡统一的中小学教职工编制标准，根据生源变化和教育教学改革需要，按师生比和班生比结合，每年核定一次教职工编制总量，做到有编可补。在当前“减编控编”的形势下，编制部门要着力内部“挖潜”，建立城乡教职工编制统筹配置机制和跨区域调整机制，盘活编制存量，提高使用效益，避免出现城乡和区域之间编制使用的结构性浪费现象。三是探索中小学用编和用人机制改革。实行政府购买服务方式，中小学新增教学辅助和工勤人员主要通过政府购买服务方式解决，在按现有在校生数核定的用人规模内，采取骨干教师和主要管理人员正式用编，其他人员实行编外聘用，编外聘用人员与编内人员同工同酬，所需经费由当地财政予以保障。

（四）优化教师资源配置。一是加大紧缺学科教师补充力度。教育、编制、财政、人力资源社会保障部门要全面分析短缺学科教师队伍现状，科学制定短缺学科教师补充计划，做到有编即补。对学科结构性缺员或教师因重病、生育、脱产培训等短期缺员严重，随迁子女激增造成编制紧缺等问题，要加大政府购买服务力度，通过“给钱、加人、不增编，同工同酬”的办法，缓解教师临时性短缺。二是拓宽乡村教师补充渠道。在继续实施农村紧缺师资代偿学费计划、经济困难县补充农村学校教师资助计划的基础上，借鉴湖北省经验，实施省级统筹农村义务教育学校教师队伍补充新机制，即“全省统招统派、经费省级负担、县级教育行政部门管理、农村学校使用”，破解农村师资补充难题。三是落实教师基本教学工作量要求。综合考虑课程的难度、备课时间长短、作业批改量、教学班级和学生数量等因素，确定不同学段、不同学科教师每周最低课时量标准。将课时量标准纳入教师专业技术岗位目标任务，写入聘用合同。建立对小学科教师、转岗教师、走教教师的支持政策，强化课时量在职称评聘和考核评价指标体系中的权重。四是推进教师岗位流动。完善“以县为主”的教师管理体制，进一步理顺教育、人事、编制、财政等部门在教师队伍管理中的职责，发挥教育行政部门在教师资源配置中的主导作用，全面推行义务教育学校教师交流轮岗制度，完善教师交流机制。建立教师退出机制，允许年老体弱的教师提前退休或“离岗待退”。

（五）完善教师职称制度。一是理顺中小学岗位管理机制。深化义务教育教师“县管校聘”改革，县级人力资源社会保障部门根据中小学岗位设置结构比例指导标准，对县域内中小学专业技术高、中、初级岗位，分别核定岗位设置总量，实行总量控制；县级教育行政部门在核定的岗位设置总量内，按照中小学教职工编制、人员结构、教育教学改革需要等情况具体分配到各学校，并经县级人力资源社会保障部门备案后实施。二是提高中高级教师岗位设置比例。完善中小学岗位设置结构比例指导标准，在现有标准基础上，高级和中级岗位比例设置上限分别提高5～10个百分点，推动县域内同学段学校岗位结构协调并向乡村适当倾斜。三是扩大学校评聘自主权。选择若干县（市、区）试行教师职务聘任制改革，实行按需设岗与按教龄晋级相结合的管理模式，由学校在核定的岗位结构比例内自主聘任教师职务，激活学校办学活力。四是建立发展性教师评价体系。构建教师多样化的职业发展路径，帮助教师发展专业潜质，为每一位教师发展提供更多的机会。

（六）提高教师待遇水平。一是建立中小学绩效工资总量动态调整机制。考虑当地经济发展、财力状况、物价消费水平、所在地城镇单位在岗职工年平均工资、公务员规范化津补贴后的工资水平等，合理确定学校绩效工资总量，确保教师平均工资水平不低于当地公务员。二是优化教师工资结构。降低职称在工资中的权重，进一步提高课时量、教龄补贴在绩效工资分配中的权重。提高班主任津贴，由各设区市根据经济发展水平自主确定标准，且不纳入绩效工资总量。鼓励有条件的地方在绩效工资以外单独设立“绩效奖励金”，奖励一线优秀教师和班主任，调动教师积极性。三是落实乡村教师支持计划。进一步提高补助标准，让乡村教师待遇大幅度高于城镇教师，增强职业吸引力。将乡村教师周转房建设纳入政府为民办实事项目，改善乡村教师住房条件。关心乡村教师身心健康，做好重大疾病救助工作。实行乡村教师荣誉制度，激励教师扎根乡村、长期从教。

［1］山东省人民政府办公厅关于进一步加强中小学教师队伍建设有关问题的意见[EB/OL].［2016-04-15］.http://www.sdedu.gov.cn/sdjy/_zcwj/797833/index.html.

［2］朱德全，李鹏，宋乃庆.中国义务教育均衡发展报告——基于《教育规划纲要》第三方评估的证据［J］.华东师范大学学报（教育科学版），2017（1）.

［3］刘善槐.我国农村教师编制结构优化研究［J］.教育研究，2016（4）.

（责任编辑：徐小敏）