农地使用权抵押对农民土地财产性收入的影响

王增宝

(江苏大学马克思主义学院 江苏 镇江 212013)

农地使用权抵押对农民土地财产性收入的影响

王增宝

(江苏大学马克思主义学院 江苏 镇江 212013)

研究农地使用权抵押融资一定程度上可以解决我国小农经济占主导地位的不利因素，农地使用权抵押可以摆脱农村经济规模化低的经营问题，农地使用权抵押融资就是要解决农村经济结构单一，产业水平不高；农业及基础设施落后，机械应用效率低影响生产收入等问题。农村的软硬件基础设施总体水平较城镇较低，导致不能有效提高农民的土地收入。解决此问题利用农地使用权抵押融资，可以有效提高农村生产水平，发展农村规模经济，增加农民土地财产性收入。

农地使用权；抵押；农村

一、国内外研究综述

(一)国内农地使用权抵押研究综述

1.关于农地使用权能否抵押的研究

农地使用权抵押在物权法立法过程中有两种不同意见。持肯定的学者王利明认为允许农地使用权抵押是适应农村经济发展的，能够充分发挥土地的财产价值，扩大农民的融资渠道，解决国家财政支持三农不足的局面。另外，王卫国从法理学角度认为农地使用权具备作为抵押标底的法律要件，农地使用权抵押制度具有充分的法理基础。持否定的学者梁慧星从现实的天灾人祸中，对于农地使用权抵押存在担心农民无法收回抵押的土地，因此不赞成农地使用权抵押。

2.关于农地使用权抵押运作方式研究

陈玉芳主张在立法时，要保证农民土地不会失去，尝试限制农户抵押农地的面积或比例，不能让农民把所有的土地抵押出去；或者对土地承包经营权进行所有权和使用权分离，将土地承包经营权分成承包权和经营权，在若干年的使用权来抵押。

3.关于建立土地银行的研究

李波主张三点，第一点，土地银行是金融机构，是市场经济行为的主体，而不是土地市场调控的机构；第二点，土地银行是有限的金融机构，在有限的领域提供服务，不能脱离土地银行对农民土地抵押融资的领域；第三点，土地银行服务的目标物只能是农地，需要一定的财政支持。此外，王保虎认为政策性银行不以盈利为首要目标，考虑到土地银行的责任创建土地银行更倾向与政策性银行模式。

(二)国外农地使用权抵押研究综述

1.德国对农地使用权抵押的研究

德国农民在申请贷款时可以申请依据法律规定用土地抵押。且在长期土地抵押实践中不断完善成为一项具有抵押权可靠、贷款期长和利率较低且农民可利用的主要长期性信等特点的制度安排。

首先，德国具有完善的土地抵押制度。Javier认为“应该规定明确合理的贷款政策，这样，信贷用户就会知道所有的程序规则，尤其是违约以后的责任。”

德国完善的土地抵押贷款制度表现在贷款对象、程序、数量额度、还款方式、利率等方面。从贷款对象上看，德国愿意从事农业生产、拥有土地所有权的农民采取抵押贷款，只需将借款人的土地所有权证书作为抵押品交给合作社或银行。在贷款程序上，德国是合作社社员先填写借款申请书，注明借款用途、款额、期限，和抵押土地的位置和面积，并将土地所有权证书一并提交合作社，经测量并估价土地后，核定借款额度，然后合作社同社员签订借款契约。还款方式一般采用分期还本付息的方式，通常是每年一次。其次，完备的农村抵押服务体系包括立法确定农业地产抵押银行和合作银行。立法确定农业地产抵押银行，德国早在1949年就制定了《德意志农业地产抵押银行法》，并经过多次修订，明确规定抵押银行属于公法机构，受联邦政府领导，由联邦政府确定经营范围，基本任务是促进农业和农村经济发展提供资金支持。合作银行是由土地抵押银行利息中抽取一部分作为资金成立起来的。这是以法律强制推行的，把土地作为抵押物，合作银行的自有资金实际是农民自有资金及其所缴纳的合作基金。

2.美国的农村土地抵押运作研究

美国土地所有者具备明细的土地产权边界，拥有土地收益分配和处分的权利；同时，土地所有者在土地转让、租赁、抵押、继承等各方面也都具备完全的权利。首先，在美国，农地抵押贷款运作和操作方式合理规范。美国在早期就颁布《联邦农业贷款法》、《农业信用法》等法律，详细具体规定农地金融制度对贷款运作方式，保证了贷款资金使用效率，同时降低资金的使用风险。具体包括：(1)明确规定贷款的用途和对象。(2)详细规定贷款额度、期限和利率。(3)放宽土地抵押贷款的还款方式。其次，美国地籍管理成熟完善，归因于美国迅速发展的农地登记制度、产权制度和估价制度。再次，法律制度相当成熟。美国土地法律制度体系形成较早，在20世纪初期就形成土地制度体系。通过研究制定了《农业抵押贷款公司法》、《紧急农业抵押贷款法》等多种相关的法律，严格规范了行业行为为主体的权利和义务，为农地抵押创造了公平、公正的土地法法律环境。最后，美国普遍重视合作金融。

二、我国农地使用权抵押的必要性和可行性分析

(一)农地使用权抵押的必要性分析

1.解决农村建设融资的需要

当今，农民生产遇到最普遍的问题是农业生产资金短缺，无法满足农业生产可持续增长的需要，农业发展速度和规模受到限制。农业长期以来都是自身效益比较低、高风险的弱势产业，因此，农业的发展除了农民自己的投资外，还需要国家的投资。但是，农业的资金需求和国家的投入之间有着较大的缺口，这个缺口主要由农民自己来承担，农民的财力有限，要解决这个问题。可以通过农地使用权抵押，来解决农业建设资金的问题，如果以农地使用权抵押，就可以融资农业资金，解决投入不足的问题，有利于促进农业生产、促进农民增收。

2.推进农村土地流转的需要

农地使用权的抵押让农村土地流转的形式更加完善，增加土地流转的机会。在现有的情况下，政府从政策上加强农地使用权流转管理和服务，建立健全农地使用权的抵押流转市场，土地流转的需要被形式限制在转包、转让和互换等形式，农地使用权的抵押担保是对土地流转的有效支撑和有力补充。

3.体现现代农民增加农民土地收入的现实需求

在市场经济完善的今天，土地已不是自然物品，土地资源更具稀缺性，这种稀缺让具有商品的特性，这种具有商品特性的土地资源在不断升值，土地是农民土地财产收入的工具。将土地使用权抵押，获得抵押资金，投入农业生产活动，提高农业生产效率，增加农民收入。

(二)农地使用权抵押的可行性分析

1.物权化的需求

允许农地使用权的抵押，是集体土地使用权物权化的要求。“物权意义上的集体土地使用权，是土地使用人自主支配标的物，并排除他人干涉的权利，其权能不但包括占有、使用和收益权，也包括一定的处分权，而抵押同转让、出租一样均属处分权的范畴。”

2.法律法规提供可行空间

从法理学角度，法律并未明文规定农地使用权不能用来抵押，根据我国现行惯例，法律未明令禁止的就是允许的；法律未说明清楚的，可在法律允许的范围内自行解释。从现实角度分析，随着市场经济发展的不断加深，资本逐渐成为限制农村经济发展的主要因素。新型农业和家庭农场经营者成为贷款的拍且需要者，在农民缺乏融资担保的情况下，土地充当了资本来拓宽农民融资渠道。

3.土地流转创造可行条件

土地流转速度的加快，土地流转规模的扩大为土地抵押后的金融机构实现抵押权创造了条件。假设土地规模流转不大，土地的流转市场不够完善，从抵押提供资金的金融机构出发，如果到期农民还不了贷款，金融机构可能面临抵押土地难以继续转让以变现的风险。可见，农地使用权流转市场是农地使用权抵押顺利进行的基础平台和前提条件。目前，我国土地流转市场日益完善，为提高土地资源配置效率、实现规模化经营提供了重要保障，为农地使用权提供了生存土壤。

三、农地使用权抵押的困境分析

(一)缺乏明晰的土地产权

农村集体是一个相对变动、内涵宽泛而非特定的主体，导致土地所有权主体虚置，产权主体的不明确导致所有权主体的缺位。另外是不同权利主体权力关系十分模糊，变现产权的权能丧失，法律法规没有做出明确的规定，缺乏指导和引领作用。

(二)农地流转服务机制不健全

没有健全的农地流转服务机制，使得土地流转信息采集渠道不顺畅，对农地流转过程的监测预警的规范不到位。这些都成为农村土地顺利流转的制约因素，抵押是农地流转方式之一，流转不顺畅，抵押也将受到阻碍。

(三)缺乏政策性专业服务中介

农地使用权设立抵押的目的是拓宽农业融资渠道，让农民得到相应的贷款投资农业。作为抵押物，农地价值必须是确定的，因为银行或其他金融机构需要以此来确定农地取得的抵押贷款额。在抵押之前就需要要专业评估机构为抵押农地的当事人作农地的抵押评估。由于农地使用权价值评估相对复杂，收取的费用相对较高，农民对抵押的运作和相关的权利需要一个值得信赖的平台。

(四)土地承包经营权抵押的限制

我国现行法律出于对农民生活保障的考虑而禁止土地承包经营权抵押。《物权法》只规定了在特定的条件下的土地承包经营权可以抵押，对家庭承包方式获得的土地承包经营权、宅基地使用权等禁止抵押，造成农村金融市场无法真正建立。

四、农民土地财产性收入持续化的农地抵押举措

(一)明晰农地产权，完善相关法律制度

明晰的农地产权是市场经济发挥基础性配置的前提。其一，政府要真正做到把土地收益权交还给农民，让农民拥有完整的财产权，享受到土地增值的收益，让农民拥有完整的农地使用权。其二，通过全国人大或国务院出台相关法律法规，从法律法规上对国有土地所有权和农地使用权的主体进行更细致、更明确的确认，赋予农地使用权，让农民做到自由裁定抵押和流转，保证农民拥有独立的农地使用权在法律规定范围内占有、使用、收益和处置，增加农民对土地经营和农地使用权抵押的积极性。

(二)健全农地流转机制

对于农地土地流转过程中的管理、检查、和监督的程序要设立专门的法律法规予以明确的约束。建立健全农地流转宏观调控机制，让土地流转信息搜集渠道更加顺畅，加强对土地流转过程中不规范的监督，同时要建立土地流转程序的法律法规，不给程序环节留下不到位的地方。

培育和发展农地使用权交易市场，收集发布土地数量、位置、价格等供求信息，建立农地使用权的供需双方的交流咨询，给予引导办理农地使用权的流转手续，协调好各方面关系，做好农地流转的各项服务。

(三)建立农地使用权评估机构

目前，我国没有专门的土地使用权价值评估人员和机构，在这种情况下，往往农民的利益得不到保护，因而选择农地使用权抵押贷款的积极性不高，制约农地使用权抵押。农地定级别估价是对农地经济价值的量化和评价，在缺少定价手段的农村可以用农地定级估价别估价为农地使用权的快速流转以及征地按市价补偿提供科学依据。政府应当带头组建农地使用权评估机构或拖动非政府其他资产评估机构开展土地评估业务，对农地进行定级估价。

(四)构建农村土地资产证券制度

1.建立土地承包经营权入股公司的安全保证机制

土地承包经营权入股公司时，分为两部分，一部分是财产性权力的入股，即将土地承包经营权转让给公司所有，从而获得可以自由转让的股价，这一部分股权根据公司的利润多少获得收益。另一部分是社会保障性财产权力的入股，这部分在入股期限内公司每年给农民股东提供固定的最低生活保障。为了保证安全施行，要在村集体、土地管理部门和工商局备案。另外要制定详细的相关股份有限公司的章程，限制股份公司经营农业。最后，在公司破产清算时，基于土地承包经营权的特殊性，限制受让人资格。

2.赋予农民对土地承包经营权处分权

土地承包经营权作为一种具有独立意义的物权，根据《中华人民共和国土地管理法》土地所有权和使用权第十四、十五条，土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。因此，政府要赋予农民农地使用权低的门槛，程序上要高效便民，突破立法上的束缚，真正在制度上解决农民土地处分权以便农地抵押权实现贷款融资。

3.从保全性抵押向流动性抵押转变

农村融资难是困扰农村经济发展的主要因素，为了解决这一难题，促进农地证券化，农村融资可以利用国外土地银行的形式来实现。在地方政府财政扶持下，由一个农村集体或多个农村集体联合设立土地银行，农民加入土地银行成为其一部分。让农民把自己的土地入股土地银行，让土地银行发行土地债券，并对土地享有法定担保权。土地银行可以将债券转让给第三人获取现金，持有人享有债券记载面额的债券，并对记载的土地债券可以在市场上自由买卖。农民可以通过土地银行不断发行债券进行融资，将融资投入农村发展。

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[3]刘国臻等.论增加农民土地财产性收入的制度障碍与克服[J].法学评论.2014.5

[4]贾春梅等.农地使用权资本化的农民增收效应研究.[j]无锡商业职业技术学院学报.2012.12

王增宝(1991.04-)，山东潍坊人，研究方向：马克思主义中国化及其实践创新研究。