关于农村集体土地承包经营权退出机制构建的几点想法

(山西财经大学 山西 太原 030006)

关于农村集体土地承包经营权退出机制构建的几点想法

陈龙

(山西财经大学山西太原030006)

农业生产集约化、农村人地矛盾的社会现实以及农民分化与户籍制度的变革等均要求我们不断完善农村集体土地承包经营权退出机制。但现行的退出机制并不能够充分的解决上述问题。本文结合今年来的研究观点及个人的思考，提出了几点办法，以平衡失地农民、政府、社会等几方关系，达到促进社会稳定发展的目的。

土地承包经营权;农地问题;退出机制

一、 引言

我国是一个农业大国，“三农”问题不仅关系到我国的经济发展，更加关系到国家的社会稳定。为了解决“三农”问题，众多研究提出了不同的观点，如减少农民数量、给予农民公平的国民待遇、发展农业中小企业、转移农村剩余劳动力、在保持农业持续稳定发展的同时增加农民收入、缩小城乡差距等。

随着中国工业化与城镇化的推进，农村劳动力资源不断涌入到非农领域，农民的收入来源日趋多样化，收入水平也不断提高。但是，由于城乡结构体制的二元分割，在农村劳动力非农就业的过程中，并未产生有效的人口迁移与农地承包经营权退出。农民“离农”不“离权”、“弃耕”不“弃地”的扭曲的人地关系，导致耕地粗放经营与撂荒蔓延。现阶段，有序推进农村集体土地承包经营权退出，构建合理的农村集体土地承包经营权退出机制是解决当前中国耕地粗放经营与撂荒的根本途径，也是促进中国农地规模经营、实现农业现代化、解决人地矛盾、解决户籍改革问题、加快推进城镇化建设的关键环节。

二、现行农村土地承包经营权退出机制存在的问题

1、土地承包经营权退出途径较少。根据《农村土地承包法》等法律规定，我国土地承包经营权退出的途径主要有几种情况，一是承包人在承包期内交回承包地，包括承包人自愿放弃土地承包权和承包期内承包人全家转为非农户口两种情况；二是发包人在承包期内依法收回承包地;三是农地依法征收、占用;四是承包人依法转让土地承包经营权。从法律规定以及我国当前的实践来看，土地承包经营权退出的途径较少，并且多为强制性退出而非农民自愿退出。

2、土地承包经营权退出的补偿机制不合理。现行的《土地承包法》中规定农民自愿放弃承包土地的权利有权获得相应的补偿。现行的土地征收中农民拿到的征地补偿只是依据土地前三年平均产值的6-10倍的补偿，但是对于土地变为建设用地之后的增值部分却没有分享到任何利益。对于农民个人而言，失地后的生计问题，到达退休年龄后的养老问题等，都未有效的考虑，形成合理的解决办法。

3、相应的保障措施不足。当前我国农村土地承包经营权退出缺乏相应的保障措施。由于国家整体对于农民的社会保障制度不够完善，社保体系不健全，使得很多农民仍然依赖于土地的失业保障功能。尤其是对于农民来说进城之后的就业困难、房价过高、教育资源紧张等问题依然存在，再加上由于国家对于农民的各种补贴政策的存在，使得城乡户籍背后所附加的利益差距在缩小，导致农民很难放弃土地承包经营权，即使流转也是短期的。

4、退出机制与城镇化之间缺乏联动机制。随着工业化、城镇化发展速度的加快，越来越多的农村转移人口被大中小城市所吸纳，转成市民。但是这种转换并不是自然而然进行的，土地承包经营权的退出与农民的市民化之间并不存在联动机制。对于一批有愿望退出土地承包经营权的农民工来说，与城镇化之间最大的鸿沟是户籍制度，以及由此导致的社会保障、教育、就业制度等一系列障碍，同时，农民工在受教育程度、技术掌握程度、非农就业能力等方面与真正市民化的要求存在一定的差距。因此土地承包经营权退出机制与城镇化之间缺乏联动机制。

三、完善农村土地承包经营权退出机制的几点想法

1、通过土地确权等方式明确退地主体。土地确权首先就是要解决农村土地现存的农户承包地块面积不准、四至不清等问题。最初的土地承包经营权合同中虽然规定了承包地的名称、坐落、面积、质量等级等信息，但是仍然存在很多问题，如实际承包地面积与合同不符、地块信息不清等，还有合同丢失等问题。因此解决这些问题是完善土地权利退出机制的前提。另外，确权的另一方面涵义应该是在法律上赋予农民把土地用来转让、出资、出租或者抵押的权利，要打开农民土地市场化的通道。

2、确定合理的退地程序。坚持自愿、封闭运行，风险可控的原则， 充分坚持村民民主，经过村民代表大会、村集体同意并公示的前提下，履行退地手续。对于有意愿退地又有顾虑的农民，要积极引导，鼓励退地，提供保障，使其后顾无忧。对于到达退地标准，却坚持不退的“老赖”，要强制其退地。

3、建立合理的退地补偿制度。农民作为理性经济人，如果没有一定激励政策，是不愿意无偿退出承包地的。这就要求我国各级政府在坚持“依法、自愿、有偿”的原则下进行补偿。其关键环节是补偿标准的确定。对此，应尊重不同地区、不同需求的农民意愿，并遵循渐进性改革的原则，进行区别对待的制度设计。目前，我国不同地区推行的农地退出机制中，补偿标准的设计通常均是基于第二轮土地承包期剩余年限和承包地年均流转收益标准给予补偿。我认为，适宜的方式是参照产权交易模式对退地农民进行补偿。当农民自愿退出土地承包经营权时，应当参照市场价值对其农地进行产权交易评估，将退地中的补偿机制设计成类似于农地产权交易的运行模式，评估的主体应为第三方独立市场评估机构。通过这种对价式的产权交易，退地农民的土地权益方能得到有效保障。

4、合理确定农村集体土地承包经营权退出后的产权归属。如果从农村集体土地承包经营权退出的补偿费用承担的角度而言，退出后的产权似乎应归属于补偿费用的承担者，即中央政府和地方政底政府甚至可以将农地的性质转为国有，然后通过土地置换等方式将退出的农地集中起来，再转包给种粮能手，以推进农业的规模化和集约化经营并逐步收回补偿费用。但这样做的结果将使留在农村的农民不能够从农地承包权退出中获得任何收益，不利于缓解农村人多地少的矛盾，也不利于从整体上提高农民收入。因此，将农民从农村退出后的耕地(含宅基地)留在农村集体经济组织内有助于渐进稳妥地推进农业现代化进程。其一，可以使新增农民获得耕地，促进农村社会的稳定;其二，可以逐步扩大农民家庭的农业生产规模，从而提高农民的收入水平;其三，随着农民的减少，农业生产的人均收益将逐步提高，农民城市化的步伐也将随之减缓，从而使城乡人均收益将逐步达到一种均衡状态。

5、 构建合理的退出联动机制，加强对退地农民的保障。各级政府应该建立完善的养老、医疗、就业、教育等社会保障服务，打消农民进城的后顾之忧。一是把进城农民纳入城市最低生活保障，最低生活保障是社会安全网的最后一道防线;二是建立进城农民养老保险制度，对于已经就业的，归入城镇职工养老保险制度;对尚米就业的，积极建立有别于城镇的统筹结合养老保险模式；三是建立多元化的医疗保障制度。应坚持因地制宜的原则，采取社会医疗救助制度、商业保险、新型合作医疗、城镇居民医疗相结合分方式，建立多形式、多层次的医疗保障制度；四是建立进城农民子女平等接受义务教育制度，扩大城市公办学校义务教育规模，把进城农民工子女纳入到城市义务教育范围；五是建立进城农民免费就业培训制度，加强农民职业培训，帮助其就业工作。

[1]张学敏.离农分化、效用差序与承包地退出[J].农业技术经济，2013 (05).

[2]王兆林.杨庆媛.重庆市不同类型农户土地退出决策影响因素分析口[J].中国土地科学，2014(09).

[3]高佳.土地承包权退出及经济补偿研究[D].西北农林科技大学.2016.

陈龙(1988.12-)，男，汉，山西榆次，硕士研究生，山西财经大学，研究方向土地资源管理。