新常态下城市公用事业建设和经营模式创新研究

(河南工业大学经济贸易学院 河南 郑州 450001)

新常态下城市公用事业建设和经营模式创新研究

刘赟

(河南工业大学经济贸易学院河南郑州450001)

随着中国城镇化进程的加快，城市公用事业建设问题越来越受到人们的关注。新常态经济下，现有的公用事业建设模式已经不能满足公众对公用事业的需求。因此，有必要对公用事业建设模式进行创新。本文通过对城市公用事业建设现状进行分析，针对要解决的问题提出公用事业投资建设与经营分离的建设模式，实现资源的最优配置。

城市公用事业;投资建设模式;经营模式

一、引言

城市公用事业通常被认为是公共产品或准公共产品，应由政府或社会团体购买。城市公用事业产品的定价因产品不同而不同，主要包括损益平衡原则、受益原则和供需均衡原则，总的来说，城市公用事业应为非盈利，以满足全部城市所辖居民的需求为最终目标。长期以来，我国城市公用事业建设和运营都完全依赖政府，但随着中国城镇化进程的加速，城市公用事业的需求快速增加，单一的政府提供模式已不能满足需求，于是出现了特许经营、PPP等模式，一定程度上缓解了政府财政资金的压力。但近期多个省市城市公用事业建设和运营过程中屡屡出现问题，使现行的各种模式受到质疑，需要政府创新城市公用事业的投建和运营模式，提高中国城市建设的品质和运营能力。

二、当前城市公用事业发展现状及分析

(一)城市化进程加快使得对城市公用事业的需求旺盛

城市化进程的快速发展，加快了公众对公共事业需求的增长。在1990年～2014年,我国公共事业各项指标都有不同程度的增长。其中增长最为显著的是:天然气供气量从1990年的64.2亿立方米增加到2014年的964.4亿立方米，年均增长率为21.35%；供气管道长度从1990年的2.4万公里增加大2014年的47.5万公里，年均增长率为23.77%；集中供气面积从1990年的2.1亿平方米增加到2014年的61.1亿平方米，年均增长率为27.22%；出租汽车数从1990年的11.1万辆增加到252.8万辆，年均增长率为25.01%。①新常态经济下，我国城市化进程加快，促进公众对城市公用事业需求的不断增加。

(二)地方财政紧张不能满足城市公用事业的供给

我国城市公用事业中出现公共设施短缺，一般的中小城市道路拥堵现象已经比较严重，出现“上下班拥堵潮”。很多城市企业污水直接排放，垃圾直接填埋，严重污染环境、土质及水源等，供给无法满足公众对公用产品及服务的需要。公共事业建设资金严重不足是公用事业建设短缺的首要原因，梁倩(2013)据测算，到2020年，如果政府债务控制在60%以内，中国城市基础设施建设资金缺口就达20万亿元，仅靠财政支出将难以为继。[1]2012年和2014年政府对城市基础设施的投资分别为58391亿元、86669亿元，虽然投资总额增长48.43%，但投资总额占全社会固定资产投资总额的比重分别为15.58%和16.93%，与保罗提出的30%～35%的标准还有很大差距。政府作为城市公用事业的决策制定者和监管者，已经不能满足由城镇化加快推动的对公用事业“质”和“量”方面快速增加的需求(刘佳丽和谢斯儒，2015)。[2]

(三)现有城市公用事业经营效率低下

作为一个发展中国家，我国城市公用事业民营化遇到易于引发腐败、带来城市公用事业供给安全隐患等“中国式”困境(严宏和孙照红，2014)。[3]公用事业民营化过程中，投资建设经营主体由政府确定，在利益集团的诱惑下，会出现严重的腐败现状以及“寻租”行为。

市政公用事业特许经营中，由于参与主体合作治理意识淡薄，政府制度供给不足，企业未能有效平衡公共利益和企业利润，社会公众参与不足，公共利益在改革中受到侵蚀(苗红培，2015)。[4]公私合作改革过程中存在认识上的偏差，现实操作中，政府往往是对公用事业“一卖了之”视为市场私有化，对公用事业的国营变成民营视为市场化，最终变公营垄断为私营垄断，并没有提高公用事业效率(崔运武，2015)。[5]

三、城市公用事业的两阶段竞争运营模式

当前，多数城市公用事业采用PPP模式，虽然公私合营解决了资金来源问题，但是由原来的公营垄断变为私营垄断，仍然无法引入竞争来解决垄断的低效率问题(崔运武，2015)。[6]竞争是实现资源最优配置的最好途径，因此在城市公共事业中引入竞争，是解决垄断引起的资源配置低效率问题的有效途径。构建两阶段竞争运营模式，把竞争充分的运用到公用事业投建和经营中，实现资源配置的高效化。

城市公用事业分为投资建设和运营两个阶段，投资建设解决的是公用事业的有效供给问题，解决资金来源问题；经营直接与公众的生活息息相关，要解决的是对公用事业的有效需求问题，关系人民社会福利。经济新常态下，为充分利用有效资源，提高资源配置效率，保障公众利益，提出公用事业两阶段建设模式。

第一阶段是投资建设阶段，实现投资建设主体多元化，采取公开招标形式，让多家企业竞争在特定公用事业或业务领域中的投资建设权，在一定的企业信誉、质量保证等要求下，由提供较低报价的企业取得该项目的投资建设权。政府作为监管部门，对投资建设过程进行监督管理，保障工程质量。

第二阶段是运营阶段，实现经营主体多元化，同样采取公开招标，选择回报率低、经营业绩良好的企业进行公用事业的经营。同时采取成本定价模式，体现出公用事业的微营利性，实现科学定价，保障公众利益。

四、城市公用事业发展中政府保障

经济新常态下，城市公用事业在投资建设、经营的整个过程中，政府起到至关重要的保障作用。保障项目的科学性、项目实施过程的合理有效性、项目的经济效益能够达到预期目标，否则，将会出现资源浪费、效率低下等严重后果。

(一)合理进行城市规划

城市规划是城市公用事业建设高效率的基础。随着城镇化进程的加快，“城市病”很快显现出来，堵车、城市内涝、污水未经处理排放、拆了重建等无一不困扰着城市居民的生活。“城市病”的根源在于不合理的城市规划，地方干部任期内受财政实力约束和政绩的要求，往往会制定一些短期的、投资低、显性的城市建设规划，国内外先进经验表明，合理规划，当期投资越高，城市公用事业项目的服务期限就会越长，且后续投入运营的成本也越低。新常态下，市场成为资源配置的决定性力量，政府进行城市规划时需要转变观念，应贯彻可持续发展的指导思想，可持续发展是人类社会发展的必然选择，要把可持续发展的思想贯彻到城市规划的各个层面上来；城市规划是一项与城市发展、人民生活密切相关的主体行为，它涉及到人与社会、人与自然、人与人以及人的自身发展等多方面的关系，所以，城市规划应以人为本，树立为人民服务的思想，体现人文关怀；在构建和谐社会的背景下，城市规划在执行的整个过程中，应照顾到各方面的利益，统筹兼顾，以实现和谐的最终目标。作为现在化的城市规划，应具备展示城市的形象、满足人们的生活需要、改造城市环境的功能，以科学的方法，以贯彻以人为本、可持续发展的思想，以构建和谐社会的目标，不断优化城市建设，使城市成为一个生态型、文化型、生活型的市民城市。

(二)提供公平市场环境

虞青松(2013)指出公私合作制的内涵应着眼于合作关系的长期性、不确定性和风险，并以透明的制度环境和明确的合同安排作为应对合作风险的制度保障。[7]健全的法律法规体系是为城市公用事业建设提供公平环境的关键，在经济新常态下，市场经济应纳入法治经济的轨道，城市公用事业建设在投资建设、经营的整个过程中，具有信息不透明的特点，容易滋养腐败现象，导致资源浪费、效率低下。因此，需要法律明确参与主体的权利与责任，通过公平的市场竞争，弥补市场缺陷，实现资源的有效配置(刘佳丽和谢斯儒，2015)。[8]国外发达国家经验，往往是通过在准入阶段要求企业践行普遍服务义务、干预不公平条款，建立普遍服务基金等来履行平等接入的保障义务(骆梅英，2013)。[9]因此，提供公平的竞争环境，才能实现企业之间的公平竞争，最终实现资源的最优配置。新常态下，政府会逐步退出微观经济领域，城市公用事业的建设和运营也主要交给市场去完成，政府需要通过立法不仅保护投资建设和运营主体的利益与责任，更要通过立法规范其市场行为。

(三) 加强项目审计监管

城市公用事业的建设与经营是由政府公开招标形式确定的投资建设与经营主体，由于信息的不对称性，以及各部门的利益驱动，必然存在着权利寻租等违法行为以及违约风险。在新常态经济下，加强项目审计监管至关重要，有必要建立一套科学合理的城市公用事业建设经营的审计监管体系，以促进城市公用事业建设经营的健康发展。传统单一的刚性行政监管手段已经不能适应现实的需要，现代的刚柔并济、多管齐下的多元监管形式将占主导地位，即建立“政府监管、企业自律、社会监督”的监管机制，有效平衡“监管与市场、垄断与竞争、专营与民营”的关系(尹少成。2013)。[10]加强公用事业建设项目的审计监管体系，促进城市公用事业建设更加合理有效、更加符合大众的利益、更好的利用社会资源。

(四)完善项目问责机制

公用事业项目的建设，不仅要看重预期效益，还要看重其中潜在的风险和问题。公用事业建设效率低下、监管不严，至使资源严重浪费，项目效益大打折扣。造成这些问题的主要原因就是公用事业建设项目问责机制的不完善。新常态经济下，实现公用事业建设项目治理体系和治理能力的现代化，必须建立健全、科学的项目问责机制。建立问责机制，首先要考虑建立的目的、动力，其次是建立的方式，问责对象以及被问责主体。建立问责机制目的是要明确项目建设的整个过程中，参与人的权利、责任与义务，使得项目能够符合大众利益并且顺利的按时完成；问责主体要从两个方面考虑，由于参与主体不会自主问责，所以可以由公众问责和政府的强制问责；问责方式包括内部自律和外界介入。

【注释】

①数据来自国家统计局网站。

[1]梁倩，赵婧,方烨.城镇化基建资金缺口或达20万亿[N].经济参考报.2013-11-29.

[2]刘佳丽和谢斯儒.城镇化进程中我国城市公用事业的市场化改革研究[J].现代管理 科学.2015(5)：15-17.

[3]严宏和孙照红.城市公用事业民营化与地方政府转型——以兰州自来水污染为例[J].马克思主与现实.2014(5):187-191.

[4]苗红培.公共性视野下市政公用事业特许经营的困境及化解[J].湖北社会科学.2015(7)：46-51.

[5][6]崔运武.论我国城市公用事业公私合作改革的若干问题[J].上海行政学院学报.2015.7(4):39-40.

[7]虞青松.公私合作契约的赋权类型及司法救济—以公用事业的收费权为视角[J].上海交通大学学报“哲学社会科学版”.2013(5)：36-43.

[8]刘佳丽和谢斯儒.城市公用事业民营化中公共利益的维护与政府监管体系重构[J].经济与管理研究.2015(10)：25-32.

[9]骆梅英.从“效率”到“权利”：民营化后公用事业规制的目标与框架[J].国家行政学院学报.2013(4)：78-82.

[10]尹少成.论行政法视野下的公用事业监管—以邮政监管为例[J].学术论坛.2013(9)：191-202.

刘赟(1992-)，女，汉族，河南驻马店泌阳人，河南工业大学经济贸易学院硕士研究生。