高职院校廉政风险防控机制建设路径探究——基于内部控制视角

朱永勇，汪立超



高职院校廉政风险防控机制建设路径探究——基于内部控制视角

朱永勇，汪立超

（滁州职业技术学院基础部，安徽滁州239000）

随着国家对高职教育的投入不断加大，高职院校加强廉政风险防控机制建设显得尤为必要和紧迫。文章从高职院校目前在廉政风险防控方面存在的共性问题入手，着重分析廉政风险防控的内部管理要素，进而提出高职院校廉政风险防控机制建设的一些可行性做法。

内部控制；高职院校；廉政风险防控

我国高等职业院校经过多年的发展，现今正处在关键的“深水”改革期，可谓机遇与挑战并存，“健康”和“疾病”相伴。根据财政部颁布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》和一些省份发布的《高校内部控制制度操作规程》等规章制度，对高职院校廉政风险内部防控系统出现问题的可能性进行研判，并分析产生的原因，进而探究其廉政风险防控机制建设路径显得尤为重要。

一、高职院校廉政风险防控存在的突出问题

（一）权力没有受到合理的制约，违法成本低

从近年各省、市纪检监察网站通报情况来看，高职院校中，有不少问题在于学校负责人的权力范围没有加以明确界定，或者是有规定但并不能严格按规定执行。这几年各地加大了对高职教育的投入，有不少发达省份的高职院校一年的财政拨款资金达到上亿元甚至更多，而学校主要负责人对各项经费往往实行“一支笔”审批，加之一些高职院校有关经费使用的相关规定过于粗放甚至形同虚设，学校主要负责人的权力过大，对于廉政风险防控的态度不够端正，防止腐败的效果较差。尤其在物资采购、科研项目、工程建设、后勤服务、“三公”经费管理等方面存在不少风险点，主管部门制定的管理制度追责力度较弱，具体的处罚措施不明，违法成本很低，不具有震慑力，为廉政建设出现问题埋下伏笔。

（二）廉政风险防控不被重视，被动应付多

学校领导对廉政风险防控不重视，有的认为开个会，发个文件，做个宣传材料，问题就解决了。较为突出的是学校领导层对财会工作的“管理”属性认识不够，虽然财会工作具有核算职能与控制职能(或监督职能)，但不受重视，往往认为财会部门就是“钱包”，会计人员的角色不过是“付款员”而已，学校的重要经济决策和重大业务管理没必要让他们参与，这就导致财会部门不能清晰了解学校重要决策的产生、制定过程，在控制或监督方面往往流于形式。同时，学校不少领导不主动了解财经法规及有关纪律，相关部门也很少组织专门针对学校负责人的财务法律法规知识等方面的培训。往往领导者仅凭常识去理解，认为执行财经法规是会计人员的事，职能部门人员能够做好事务性工作、不耽误事就好。不少职能部门人员也认为自己是一线艰苦岗位，应该得到更高的报酬，再加上诸如招生经费、招标采购、科研经费等方面的管理松懈，致使一些违规现象发生。廉政风险防控的效果不理想，对学校健康发展产生较大的负面影响。这些问题在2015年到2016年各省省委巡视高职高专工作组对各个院校的反馈报告中也得到验证。

（三）相关制度不健全，管理水平低

近年来，高职院校在硬件建设和专业建设方面发展速度较快，但是制度建设缺失。高职院校教师员工主要致力于教育教学工作，加之学校领导缺乏针对性引导，导致对单位内部控制各项制度缺乏深入研究分析。高职院校在预算管理、招投标管理、合同管理等方面是制定了一些规章制度，但是有的制度仅仅停留在“有”的层面上，内容却不够具体、可行性差；有的制度设置不健全，并不能对学校业务活动进行全覆盖管控。比如：高职院校在编制经费预算时，不够客观和严谨，各部门和二级机构普遍认为预算只是财务部门的事，就算形式上参与预算编制，也主要是关注能否为部门获得更大的利益以及工作上更多的便利；项目预算虽然有业务项目名称，但是大而化之，缺少具体指标，更谈不上内容细化；执行预算时缺乏相应的依据，随意性较明显，甚至为了调控预算经费有意无意地使某些项目经费成了“万能筐”。由于制度不完善，加上绩效评价指标比较粗放，在管理中难以考核经费开支的效率。相关考核不能有效落到实处，使得内部控制制度与廉政风险防控相脱离，财政资金在使用中的安全性存在较大的风险，不能合理有效地防止腐败。

（四）监管机制独立性欠缺，监督效果差

从历年高校反腐案例来看，监督力度不强和覆盖面不足是高校相关人员权力滥用、以权谋私、玩忽职守等问题发生的重要原因。高职院校近年来的监督力度不断加强，尤其是各省省委开展对高职高专巡视工作之后，监督覆盖面也在不断加大，但是从发展的角度来看，仍有不尽人意之处。一方面是监督力度上，尚没有采取分层管理和推进层层落实的制度建设，目标和责任细化不够，没有落实到具体部门和个人，没有形成纪检、监察、内审等部门的合力；另一方面是覆盖面上，主要侧重于招标、招生和招聘上，对科研、资产拍卖、合同签订与执行等方面尚没有形成条理化、制度化的监督。另外，纪检部门的权限在院校负责人之下，经常大事化小，监督效果不明显。

二、基于内部控制角度对高职院校廉政风险防控要素分析

（一）从控制环境要素分析

没有规矩，不成方圆。高职院校治理实现风清气正的前提条件首先是要有“法”可依，这就要求建立健全一套切合实际且具有可行性的组织架构、决策体制和执行机制。一是要依据教育部、财政部等部门制订的相关规定，结合学校发展现状，梳理各方面事务，通过岗位设置和责任分解，明确岗位目标、任务和考核指标，实现职责分工控制。二是要对原有的制度进行重新整理，对于同当前国家相关法律、法规、部门规章及地方性法规不相适应的，要及时修改。三是对于学校发展中出现的新事物要与时俱进、因地制宜修订和制订相关制度，要有一定的前瞻性。在此过程中，要充分发挥单位纪检监察、内部审计等部门的作用。

（二）从风险评估要素分析

从管理角度看，风险体现在潜在事项的不确定性对实现目标产生的影响，实际工作中往往从“损失”角度去理解。风险评估就是采用专门的方法对风险可能发生的程度和风险发生的后果进行测评,这种测评的结果是以量化形式体现的。高职院校应根据内部控制体系的设立情况，建立风险评估机制，对业务流程按环节和步骤逐项梳理，并归纳汇总，在此基础上形成高职院校常规业务的风险点清单；运用定量和定性分析方法评估风险可能性和对目标的影响程度，评估各项职责与权力的廉政风险，并进行恰当分级[1]；针对存在的风险，在充分分析论证后提出解决方案，选择最优方案实施。

（三）从控制活动要素分析

高职院校的内部控制活动首先是界定学校对业务活动风险的可承受范围，然后以不超出承受范围为限，结合内部控制的基本原则，并根据风险评估活动的结果，有的放矢地选择恰当的措施和程序。制定控制措施时需要注意对业务活动风险要区分不同级别，对应实施不同力度的措施；应该使用不相容岗位分离、适当授权审批等系列、专门的内部控制技术方法，将其限制在可控范围之内，实现廉政建设目标。其中，不相容岗位分离是控制活动的最基本要求，其核心是内部牵制。它在实际工作中的应用主要是指授权批准的岗位和人员不能实施执行工作；执行业务的岗位和人员不能实施监督审核事务，不能实施会计记录工作，也不能实施财产保管工作；财产保管的岗位和人员不能实施会计记录工作等。

（四）从信息沟通要素分析

信息与沟通是内部控制所有要素发挥作用的有力支撑。随着信息化时代的到来，高职院校更有条件和必要建立健全信息公开制度。根据国家有关规定，结合学校自身业务活动的规律和实际情况，明确界定学校业务活动中哪些是必须公开的，公开的方式和渠道有哪些，信息内部公开的程序和步骤应该如何等等。在现代高职院校管理实践中，信息公开是非常有效的手段。一方面，良好有效的信息系统能够有力地支撑学校内部控制有效发挥作用；另一方面，理顺学校业务活动中的沟通交流渠道与方式，可以使内部控制系统的运行更加有效。当前，不少高职院校已经根据规章制度利用校园网、公告栏、电子显示屏等途径和工具在确定时间公告招标信息等，可以有效避免由于信息传递阻滞而产生的权力寻租空间。此外，信息与沟通还应当建立举报体系，对廉政建设有效防控。

（五）从实施监督要素分析

高职院校的监督强调对各个岗位的履职履责情况进行察看和掌握。监督的主要内容体现在：制度、机制是否建立健全；设置了哪些关键岗位，依据是什么；如何设计授权审批程序和步骤及如何执行等。失去监督，内部控制的实施效果必然不能保证。高职院校可以采用个别访谈法、实地观察法等各类可行性方法来实施监督。对于实施监督过程中发现的内部控制制度缺陷，则应该立即采取措施修正，防止因为监督不力而使廉政风险防范失控。比如某高职院校在规定小额零星采购实行事后报备制度，但是发现有的采购虽然是小额，但是在一年内多次出现，有化整为零规避监督的倾向，于是立即修订相关规定，在频率、金额、标的等方面补充了新规定，有效防范了风险。

三、基于内部控制视角加强高职院校廉政风险防控的路径

（一）明确权力范围，列出权力清单

依据相关财经类法律法规和《内部控制基本规范》的规定，高职院校财务与会计工作的第一责任人是学校负责人。在高职院校，对领导班子权力进行科学界定、列出权力清单，对人、财、物、教育教学、实训、校企合作、招生等机构设置及特殊情况处置权都应该清晰明了。结合《中国共产党问责条例》，按照权责对等的原则建立权力与责任追究制。高职院校的追责制度包含对当事人直接责任的追究，也包含对学校负责人的领导责任进行追究。对招标采购、招生、招聘、公务招待、公车使用、公费出国、职称评定、奖助学金评选等易滋生腐败的廉政风险点，根据不相容岗位相分离原则合理分权，引入监督机构，多部门交叉负责。

（二）加强廉政教育，开展专业培训

一是主管部门、监察部门组织高职院校负责人开展财务法律法规的专门培训，加强内部控制知识的掌握，至少强化客观性意识、不相容职务分离意识和授权审批意识，进而加强他们的廉政风险防控意识。二是通过党风廉政建设会议等形式，将党风廉政建设工作的具体任务分解到个人。院校负责人和各部门、二级机构负责人签订廉政承诺责任书，并将其纳入考核工作。三是积极与当地廉政教育基地联系，定期开展有关反腐培训和警示教育。

（三）健全各项制度，筑牢防控机制

高职院校应根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》和各地出台的《高校内部控制制度操作规程》等制定和修订各项制度，设立内部授权审批制度，各岗位相关人员权责明确，对于“三重一大”等事项事务建立集体决策和会签制度，相关人员必须依据授权范围履职履责、办理业务，完善不相容岗位相分离的货币资金管理制度和重要岗位轮岗制度。此外，要结合院校自身特点设置业务流程，可以帮助梳理每个业务活动存在哪些风险点，把风险点按照可能发生的先后顺序用流程的形式串联起来，将有助于识别风险并加以控制[2]。在此基础上，绘制流程图并公开引导群众参与监督，比如招标、招聘、招生、资产报废、科研经费使用、报销等方面。不断推进民主管理，维护教职工的知情权、参与权、选择权和监督权，积极打造权力运行的“阳光工程”[3]。

（四）建立监管机制，完善评价体系

高职院校应加强内部控制工作监督，把基建、采购、招生、教学、科研、财务、审计、纪检等部门结合起来，形成廉政风险防控综合监管制度；有条件的应当建立独立的审计部门，条件不具备的应该成立工作组，便于检查院校的单位层面和业务层面的所有经济活动，督促院校领导和相关工作人员廉政为公。高职院校一方面应该建立网络监管制度，对资金使用实行动态实时监控；另一方面应该引入第三方评价体系，采用多种方式征求意见和调查评议。在此基础上，构建基于绩效考评体系下的内部控制评价机制[4]。对于廉政风险防控机制执行不到位的，要按照权责对等的原则，结合当前监督执纪的四种形态，层层追责，并将结果纳入人事档案作为考核、任免、奖惩的重要依据，进一步促进学校领导和职能部门工作人员廉政意识的提高。

四、结束语

内部控制的规范要求为实现廉政风险防控提供了可行之路。内部控制与廉政风险防控机制两者密切相关，相互影响，从内部控制角度对高职院校廉政风险恰当评价，并以此为抓手，有助于建立廉政风险管理的整体框架，增强高职院校教职工的思想政治觉悟及廉洁自律意识，进一步提升高职院校的管理水平。

[1]沈洁.试论从内部控制视角深化高校廉政风险防控建设[J].中国总会计师,2016(6):136-137.

[2]王亚军.高职院校内部控制建设的几个重要风险点及应对措施[J].中国市场,2016(28):235-236.

[3]陈建军.高职院校内部控制机制建设及实施研究-以江苏财经职业技术学院为例[J]. 中小企业管理与科技,2014(7):59-60.

[4]徐磐.风险管控视角下高职院校财务内部控制措施优化研究[J].中国乡镇企业会计,2014(5):195-196.

G718.5

A

1672-4437(2017)03-0004-04

2017-04-23

安徽省高校优秀青年人才支持计划重点项目（gxyqZD2016535）。

朱永勇（1975-），男，安徽肥东人，滁州职业技术学院副教授，硕士，主要研究方向：管理学；汪立超（1977-），男，安徽定远人，滁州职业技术学院副教授，硕士，主要研究方向：思想政治教育。