野生动物致人损害的国家补偿责任探析*

王 燕，曹健康

(1.江苏师范大学 法学院，江苏 徐州 221116；2.浙江诺力亚律师事务所，浙江 杭州 311100)



野生动物致人损害的国家补偿责任探析*

王 燕1，曹健康2

(1.江苏师范大学 法学院，江苏 徐州 221116；2.浙江诺力亚律师事务所，浙江 杭州 311100)

目前，我国野生动物致人损害的国家补偿责任制度存在诸多不足，在国家层面尚未进行专门的立法，不少地方政府对补偿流程及补偿金计算依据规定得较模糊。进一步明确地方政府补偿责任主体、增加野生动物保护财政资金投入、严格监督补偿金计算和发放以及补充受害人获得救济的形式将有利于受害人权益的实现。

野生动物；致人损害；国家补偿责任

随着经济发展和人口增加，野生动物的活动区域被逐渐压缩并与人类活动区域呈现出交叉与镶嵌的状态，野生动物致人损害的事件时有发生。在我国，侵害事件又多发生在自然生态较好但经济落后的老、少、边、远地区，致使受害人的贫困生活雪上加霜。野生动物是重要的自然资源，依法属于国家所有，而保护野生动物、保护生态平衡就是保护人类宝贵的基因库。因此，野生动物致人损害的国家补偿即是要实现社会利益在受损的部分公民与受益的整体公民之间的合理调整[1]。通过使部分公民的损失得到受益的全体社会公民的共同负担，从而实现环境公平与社会正义。目前，我国野生动物致人损害的国家补偿责任制度存在诸多不足，修订后的《中华人民共和国野生动物保护法》(以下简称《野生动物保护法》)虽在第19条作了比原《野生动物保护法》第12条略为细致的规定，但总体而言，对野生动物致人损害的国家补偿责任的规定，仍显得过于原则而缺乏可操作性。因此，探讨这一论题具有重要的理论价值与现实意义。

一、野生动物的法律界定

在研究野生动物致损的国家补偿问题前，我们必须明确一个概念，即环境法学科中对野生动物的定义是什么。首先，野生动物是相对于由人工饲养或者豢养的动物而言的。从广义上说，野生动物是指在自然条件下生存，因为人类改变自然环境的条件致使其丧失对原有环境适应力而有种群覆灭威胁的野生动物物种。而其狭义的定义，则来自新《野生动物保护法》第2条第2款的规定：“野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。”该界定与旧法“野生动物是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物，是有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物”略有区别，体现了立法者可持续发展的视角，彰显了保护野生动物的生态意义与社会价值。其次， 野生动物资源属于国家所有。法律规定，国务院野生动物行政主管部门负责制定和调整国家重点保护的野生动物名录，省、自治区、直辖市政府制定并公布地方重点保护的野生动物名录。故笔者认为，只有国家相应机关认定的野生物种才具有野生动物的属性。

二、野生动物致人损害的国家补偿责任性质及特征

(一)野生动物致人损害的国家补偿责任的性质

环境法学界的学者一般认为,由野生动物致人损害形成的补偿责任，依法应当由国家来承担。依据《中华人民共和国物权法》中的规定，凡是国家所有的野生动植物资源，均为国家所有；而现行《野生动物保护法》第19条也明确规定，当地政府应当补偿那些被法律上重点保护的野生动物损害的居民，损失应当包括人身损害与财产损害；由省、自治区、直辖市政府依照当地实际情况制定补偿的办法。上述法条充分证明了该补偿责任属于国家责任。但类比《中华人民共和国侵权责任法》中的家养动物造成他人损失由动物所有者或实际管理者承担赔偿责任的条文规定，既然野生动物在法律中被明确地规定属于国家所有，那么国家承担补偿责任就应该是不可回避的。但不同的是，侵权法中的动物饲养者承担的是一种替代责任，是对其未尽管理义务造成他人损失的赔偿责任，而国家则是出于保护野生动物的目的才规定野生动物属于国有。但事实上，由于野生动物的自然特性，国家无法对野生动物全面有效控制，因此由国家来承担替代责任也是不公平的。合理的方式只能以补偿的形式适当弥补受害人的损失。因此，本文中的国家补偿应当不同于上述的代替赔偿责任，而是一种狭义上的国家赔偿责任，更类似于补偿的责任。因为，如果按照《中华人民共和国国家赔偿法》的标准，只有特定的公权力机关违法行使职权造成了他人人身财产损失时，受害人才能提出国家赔偿的申请。该法所保护的对象，是在行政活动中受损的公民、法人以及其他组织[2]。野生动物致人损害并不符合以上条件，因为此种侵害发生的过程中并未有公权力的违法介入。加之，野生动物的自然特性，国家并不能全面控制，所以更合理的说法是野生动物致损责任是国家补偿责任。

(二)野生动物致人损害的国家补偿责任的特征

既然前述的补偿责任被认为是由国家承担的一种特别责任，那么就需要有相应的标准来界定。笔者认为，参考国家赔偿的特点，可以得出此种国家补偿的两大特征。首先，从本质上来说，对野生动物的保护是一种国家行为，这是一种抽象的保护，而不是具体的行政行为。《野生动物保护法》明确规定，国家有义务以设立保护区等方式限制野生动物随意进入人类活动区域，就是以抽象国家行为监管野生动物[3]。如果在保护区外发生，则可以认为是国家不积极限制野生动物活动造成的，对于这种侵害行为国家仍然需要承担不利后果。其次，国家补偿的发生，一般是公权力合法行使时给他人带来的利益损失，违法行政行为是不包括在内的；而对于野生动物的保护，无疑是基于法律明文规定的合法行为，也即动物的侵害是法律保护下的行为，虽然不构成违法行为的要件，却已经符合国家补偿责任的要件。因此，野生动物致人损害的国家补偿责任是一种法定的、抽象的对受害人的保护，法律规定需要更加具体和具有可操作性。

三 、野生动物致人损害国家补偿的立法现状

(一)国家层面的立法

对这类国家补偿问题的法律规定，全国人大及其常委会目前尚未进行专门的立法。现有的法律基本上还停留在如何保护野生动物和惩治违法捕猎行为的阶段。可供引用的法律只有《野生动物保护法》第19条的规定：“因保护本法规定保护的野生动物，造成人员伤亡、农作物或者其他财产损失的，由当地人民政府给予补偿。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”另外，由国务院制定和颁布的《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》(以下简称《保护条例》)规定，有关单位和个人应当采取相应防范措施，避免对国家和地方重点保护野生动物造成危害。当事人因保护野生动物所受到的损失，可以向当地政府野生动物保护主管部门提出申请补偿,按照法定程序并经调查属实的，依照规定给予补偿。不难看出，我国采取的是授权立法的方式，只对野生动物致人损害的国家补偿做出概括性的规定，而把具体的实施办法的制定权交由地方政府，由地方政府自行结合实际制定。这主要是考虑到我国幅员辽阔、野生动物资源分布广泛且不均，以及各地区经济发展不平衡，给地方立法留下空间。但是，由于缺少可供参考的国家层面的法律法规，地方政府规范制定的随意性、差异性甚至法规冲突性则日益凸显。

(二)地方政府的补偿办法

基于立法权下放和实际行政的需要，我国各地地方政府陆续完成了本地区野生动物致人损害的救济办法的制定工作。例如，2009年北京市制定了《北京市重点保护陆生野生动物造成损失补偿办法》，具体规定申请政府补偿时所需的材料和流程。2011年施行的《安徽省陆生野生动物造成人身伤害和财产损失补偿办法》中，规定了近亲属可以代替受侵害人提出补偿的请求，使得申请补偿更加方便。这两个地区的实施办法对具体补偿的金额计算标准和申请补偿的流程作出了明确规定，对目前国家补偿中的疏漏有了较好的补充。然而，更多的地区政府部门，不仅简单照搬《野生动物保护法》和《保护条例》之规定，对现有的野生动物致人损害补偿过程的实际问题重视不够，对补偿责任部门、申请流程以及补偿金计算依据规定模糊，使得地方政府所承担的补偿责任减轻，进一步加剧了受害人的贫困程度。

四 、野生动物致人损害国家补偿的不足

(一)相关法律法规的制定和修改不及时

由于1988年颁布的《野生动物保护法》对于实际补偿问题存在严重的滞后性, 该法已于2016年7月2日被修订通过，自2017年1月1日起施行。近30年来，国家对野生动物致人损害事件，仅仅依靠之前分散在其他法律中的几个法条，既不足以为各地政府提供制定本地区实施办法的依据，也不能有效帮助受害人获得补偿救济，同时没有国家上位法的指导和约束，地方政府为了减轻自己的补偿责任，往往会相互推诿扯皮。好在新《野生动物保护法》对此有了较大的改善，其中第19条规定：地方政府可以推动保险机构，开展野生动物致害赔偿保险业务，地方政府因采取预防、控制国家重点保护野生动物造成危害的措施以及实行补偿所需经费，按照国家有关规定由中央财政予以补助。此项规定，较旧法更加明确具体，只是各地方政府应依据新法，与时俱进，及时修订地方法规，减轻受害人申请赔偿的困难程度。

(二) 损害补偿的具体负责机关不明确

新《野生动物保护法》第19条规定：“因保护本法规定保护的野生动物，造成人员伤亡、农作物或者其他财产损失的，由当地人民政府给予补偿。具体办法由省一级人民政府制定。”但在受害人寻求政府救济的时候，具体由哪一个政府部门来负责仍然不明确。法律上虽然规定了野生动物致人损害的补偿由国家承担，但是国家作为一个抽象概念是无法来行使这个职能的，只能具体到某一个国家机关。《野生动物保护法》规定由地方人民政府承担补偿的责任，却没有明确规定是由地方政府中哪一级地方政府或者政府中的哪一个机构负责。地方政府机构繁多，行政职能又有很多交叉之处。面对补偿工作这样的费力不讨好的事情，上下级政府之间、部门机构之间的相互推诿是不难预见的。

(三)政府的补偿方式种类单一

目前，对于如何救济被野生动物致害的受害人，政府部门采取的是鉴定受害人的损失程度，由补偿执行部门给予一定的补偿金。但是这种补偿方式需要经历长时间的申请和审查，对于经济条件困难以及受侵害严重的当事人来说，补偿金无法及时到位无疑是雪上加霜。相较于车辆事故中介入的保险赔偿先行的制度，政府采取的补偿方式还有待改进，真正做到解决受害人的切实困难。当然，较旧《野生动物保护法》有巨大进步的是，新法第19条鼓励地方政府推动保险机构开展野生动物致人损害赔偿保险业务。然而，这仅是国家层面的一条指导性规定，目前，要具体落实，还需要地方政府制定出更加具体的法规或拿出具体方案，例如将第三方保险机构纳入野生动物致人损害补偿体系中，统一由地方政府财政补贴入保。当野生动物致人损害事故发生时，可直接由保险机构代为受理野生动物致人损害的保险纠纷。符合基本理赔条件的，受害人急需治疗或者其他确有必要的情形下，也可以先行垫付保险赔偿金。政府将此工作外包给商业机构后，不仅提高了处理野生动物致人损害补偿的效率，也降低了受害人和政府的负担。

(四)补偿金的计算规则与监督存在漏洞

《野生动物保护法》和《保护条例》中都规定了补偿的标准由省、自治区、直辖市政府制定，要求给予受害人适当的补偿。这虽然是为了发挥地方政府自由裁量的优势，但值得注意的是，作为利益相关方的地方政府来制定补偿标准，其补偿计算规则的公正性难以保证。而事实上，大多数补偿实施办法都偏向于政府部门的立场，把补偿金计算依据规定得很低，而公民受到野生动物的侵害后，如何认定侵害的性质，决定了受害人是否能够得到相应的赔偿。例如，根据《安徽省陆生野生动物造成人身伤害和财产损失补偿办法》第6条规定，由政府予以补偿范围包括了以下四种情况：公民的人身损害、农作物和经济林木损失、家禽家畜损失以及县级以上人民政府林业行政主管部门认定的其他情形。由此可见，当前补偿只涉及直接的经济损失和人身损害，精神赔偿并未提及，且获得补偿的的门槛也比较高，补偿办法只限定了经济损失达到严重的程度才能获得补偿。对于人身损害最严重之受害人死亡的情况，国家补偿包括：实际发生的医疗费和丧葬费、补偿金。丧葬费、补偿金的总额不超过所在地行政区划上年度职工年平均工资的十倍。上述条款的补偿计算比例并不高，再加上当地人均收入水平等因素，因此，补偿难以达到法律规定的适当程度。另外，对于补偿金的计算与支付并没有规定相关的机构监督，受害人最终能获得多少补偿，其损失是否得到补偿最终也不可知。

五、完善野生动物致人损害国家补偿责任的设想

(一)明确地方政府补偿责任主体

野生动物致人损害的补偿措施能否真正落实，关键在于地方政府的执行力是否得到保证。《野生动物保护法》虽规定了国家的补偿责任由地方政府来替代，但当前补偿办法中赔偿主体不明确，引发了上下级政府之间、部门机构之间的责任推诿，这使得受害人一方面无法找到愿意承担责任的政府部门，另一方面，即使政府部门被判定承担补偿责任，也可能因为预算紧张而不能及时给予补偿。对此，地方政府统筹安排设立专门的补偿机构是有必要的。目前，一些地方政府已做了有益的探索。例如：云南省、西藏自治区、陕西省出台了野生动物致人损害相关补偿办法，赋予了县级林业行政主管部门补偿主体的资格；吉林省则设置了省、市两级补偿管理机构，由受害人所在地的补偿管理办公室实施补偿；甘肃省则规定由林业行政主管部门负责补偿确认以及确认书的移送，补偿支付完全是由财政部门负责。还有很多省、自治区将因此产生的医疗救治费与补偿费列入省、市、县各级财政预算，按不同的比例由各级财政管理机构负责分担。这些做法都具有极强的操作性并且取得了一定的实效，值得推广与进一步规范。

(二)增加野生动物保护财政资金投入

应当将野生动物保护补偿事项列入政府年度财政预算。保护野生动物应当是全体公民的义务，为此国家应依据现有状况预留足够的财政预算来落实对野生动物的保护措施。财政预算中包括两个方面，首先是野生动物保护措施，其次是对野生动物致人损害的救济。野生动物保护方面可以从建立野生动物保护区着手，例如，设立野生动物自然公园，或者对野生动物栖息地与居民生活区的交汇地区进行隔离栏建设，使得野生动物难以越过栖息地袭击当地人民群众。补偿救济方面则应当由政府保证受害人的补偿金预算充足到位，使公民对野生动物保护的工作不会产生抵触心理。

但就目前各地媒体报道的野生动物致人损害的补偿事例来看，我国对野生动物致人损害的投入是达不到合理要求的。根据《野生动物保护法》，中央政府把制定补偿办法权力授予地方政府的同时，也把补偿责任下放到地方政府。如此一来补偿资金几乎都是由某一地方政府负担的，这对经济不发达地区的政府来说是一个不小的财政压力。一旦地方政府因为无法负担高昂的补偿费用，势必会有意减少对受害人的补偿数额。这对保护野生动物政策的落实也是极其不利的。

因此笔者认为，虽然法律规定了补偿责任的主体是地方政府，补偿金由地方政府承担，但是补偿投入方面并不应该仅仅由地方政府承担。合理的方式应当是由财力雄厚的中央政府专门拨款承担补偿的一半，另一半由地方政府逐级拨款。如此解决了地方财政拨款资金不足的问题，受害人的补偿也就不会被拖欠或克扣[4]。

(三)严格监督补偿金计算依据制定和补偿金发放

基于目前法律规定，应当给予受害人适当的补偿。笔者认为，适当的标准计算方式不应当只局限于医疗费和直接性的财产损失，还应当增加精神损害与预期利益损失等间接利益的补偿。因为野生动物出没地区的经济不发达，劳动力大多是在第一产业，而受到野生动物致害的人又通常是家庭主要的劳动力，丧失了主要劳动力又没有得到切实的补偿，对于受害家庭的打击往往十分沉重。更合理的计算依据应当考虑受害人的家庭所承受的预期利益损失，包括老人和子女的赡养与抚养的支出。特定条件下可以考虑把精神损失补偿也纳入补偿办法中，以弥补补偿金完全不能和损失相适应的问题。对于发放补偿金的监督问题，笔者认为可以在省、市、自治区成立专门的补偿委员会，统筹监督，对补偿金的落实和受害人家庭情况进行跟踪调研。如果有证据证明受害人提出的赔偿金过低，可以向赔偿执行部门进行反映，重新认定补偿所依据的情况，从而调整补偿金的数额[5]。

(四)补充政府保障受害人获得救济的形式

由于从受害人发生被野生动物侵害之日，到申请补偿金被认定且落实往往耗费很长的时间，而受害人往往处于身受重伤急需医疗费或者对财产止损的紧急时刻。缓慢的补偿金到位速度使得受害人对无论是治疗病情和保存财产都是无助而绝望的。值得欣慰的是，新《野生动物保护法》允许保险业进入野生动物致人损害赔偿业务，打破了通过政府申请方式获得补偿的单一性，增加了受害人获赔的便捷性与可能性。例如，可参考工伤保险的处理方式，如果工伤事故的劳动者处于工伤认定期间或者他方赔偿金尚未到位，而又继续需要资金的情况下，往往可以由工伤保险基金先垫付。这种方式有效地解决了当事人在治疗的关键时期资金短缺问题。同样，野生动物致人损害的补偿也可以借鉴工伤保险的这种处理方式。

另有部分学者认为，对于野生动物致人损害中人身损害部分的处理，可以将此类受伤情形纳入农村合作医疗的治疗范围。近十年来，国家逐步重视农村地区医疗保障建设，投入大量资金建立农村医疗合作体系。农村合作医疗保障险实施以来，以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度基本上已经覆盖了全国大部分农民[6]。农村合作医疗本身覆盖了很多的疾病种类，使得看病贵的问题得到缓解。如果野生动物致人损害的人身伤害治疗也纳入农村合作医疗制度，那么对于治疗费用等的问题就可以较好地解决。首先，它的保险人群范围非常广泛，能够保证绝大多数可能遭受野生动物伤害的农民群体纳入保险的人群中。其次，国家持续性的资金和政策支持可以使受害人获得更充分的治疗条件，这样，不仅能够大大降低受害人原本需要支付的高昂的治疗费用，地方政府的补偿机构也不再需要单独对受害人的医疗费用进行计算和补偿。因此，农村医疗合作制度在解决此类国家补偿问题中的作用是非常值得进一步探讨与推广的。

[1] 马怀德.完善国家赔偿立法基本问题研究[M].北京：北京大学出版社，2008：65.

[2] 刘家琛.新国家赔偿法条文释义[M].北京：人民法院出版社，2010：3.

[3] 周军.野生动物侵权之分析[J].法学杂志，2010(9)：28.

[4] 任诗君，龙健梅.我国野生动物致害国家补偿法律制度刍议[C].中国法学会环境资源法学研究会年会暨全国环境资源法学研讨会，2010.

[5] 赵景夏.最新国家赔偿索赔指南与赔偿计算标准[M].北京：中国法制出版社，2015：175.

[6] 于德志.新型农村合作医疗制度[M].北京：人民卫生出版社，2012：9.

An Analysis on the State Compensation Liability for the Damage Caused by Wildlife

WANG Yan1，CAO Jiankang2

(1.LawSchool,JiangsuNormalUniversity,Xuzhou221116,China; 2.ZhejiangNuoliyaLawFirm,Hangzhou311100,China)

At present in China, many problems arise in the state compensation liability for damage to people caused by wildlife, but there is not any legislation targeted at this respect,and local governments in some areas fail to define clearly the compensation process and sum. Therefore, it is necessary to stipulate that the local governments are the subjects of compensation liability,and meanwhile to increase financial investment for protection of the wildlife, supervise strictly the calculation and payment of compensation and add new remedies for the victims, which will be conducive to the realization of the victims′ rights.

wildlife;damage to people;state compensation liability

*国家社科基金项目“城乡二元社会结构的解构与法治中国的建构研究”(14BFX004)；江苏高校人文社会科学省级校外研究基地“江苏师范大学苏北农村治理创新研究基地”之阶段性成果。

2017-03-20 [作者简介] 王 燕(1969-)，女，江苏丰县人，江苏师范大学副教授，硕士生导师； 中国矿业大学博士生。研究方向：环境与资源保护法。 曹健康(1993-)，男，浙江杭州人，浙江诺力亚律师事务所律师。研究方向：环境与资源保护法。

10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2017.06.013

D911.6

A

1008-6285(2017)06-0054-05