农村公共物品多元协同供给中的政府内驱力研究*——基于供给侧改革视角

崔晓芳

(山西农业大学 公共管理学院，山西 太谷 030801)



农村公共物品多元协同供给中的政府内驱力研究*
——基于供给侧改革视角

崔晓芳

(山西农业大学 公共管理学院，山西 太谷 030801)

多元协同供给作为解决农村公共物品供给问题的可行之策，关键在于政府主导作用的发挥。而政府要在协同供给中有效发挥作用，必须依赖于自身的内驱力。供给侧改革为农村公共物品协同供给中政府内驱力的构建内容和构建方式提供了时代逻辑和着力点。在农村公共物品多元协同供给中，政府内驱力应围绕重固主体意识，提升激励力；增强主动意识，释放创新力；树立协作意识，彰显整合力；凝聚责任意识，强化监督力四个方面进行建构。

农村公共物品供给；多元协同；政府内驱力；供给侧改革

针对新常态下我国经济发展中的结构性问题，习近平同志在2015年11月10日主持召开的中央财经领导小组第十一次会议上明确提出，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革[1]。供给侧改革体现了对我国宏观经济政策的新认知，并迅速成为“十三五”时期的热词之一。其要义是通过实现供给方式和供给结构的转变，引导需求结构调整升级，本质是理顺政府和市场的关系。供给侧改革对我国经济发展的方方面面都将产生积极影响。如何实现农村公共物品有效供给，作为资源优化配置的重要课题同样应从供给侧改革视角下进行全新审视。

我国农村公共物品供给问题是制约农村乃至整个国民经济可持续发展的难题。税费改革后，许多学者从不同学科视角进行了广泛研究，试图在公共物品理论、公共选择理论以及新公共管理理论等理论视阈下寻求农村公共物品供给侧改革的可行性路径，而其中实现农村公共物品由政府、企业、民间组织、村委会、农民多元协同供给成为获得广泛认同的新趋势。多元协同供给作为解决农村公共物品有效供给的一剂良方，在实践中必然会面临诸多挑战。政府作为多元供给主体中的特殊一元，能在多大程度上激发各主体积极参与，形成互动协作机制，发挥有序互补的协同效应，成为协同供给能否达成的关键。供给侧改革恰恰成为与此相契合的新视角，供给侧改革强调政府作用的积极有效发挥，而政府作用若产生良性效应则依赖于政府是否拥有内驱力，以及拥有何种内驱力。因此，在供给侧改革的大背景下，对政府内驱力的研究成为农村公共物品协同供给建构的题中之义。

一、农村公共物品多元协同供给中政府内驱力的理论分析

(一)协同学理论概述

协同学理论是由德国物理学家哈肯在20世纪70年代初提出的，不仅适用于自然科学，也逐步在社会科学中广泛应用。协同学理论将世界看成是一个大系统，认为非平衡开放系统都可以通过内部子系统相互作用产生自组织，形成新的有序结构。其理论要点包含三方面：第一，协同效应。指各子系统通过彼此间相互作用，最终形成的有序结构会产生1+1>2的协同效应。第二，自组织原理。通常情况下，系统若产生相变需与外界环境进行物质、能量等方面的交换，但外部环境不会时刻产生信息流，系统仍然能产生相变是因为系统内部存在具有自生性的自组织，自组织是各子系统在相互作用中能够形成有序结构的内部作用力。第三，支配原理。复杂系统内部各子系统在相互作用中，不同变量之间产生激烈竞争，最终慢变量支配快变量，自组织生成，引领系统走向新的有序结构，其中促使系统发生本质性转变的参量称为序参量。在竞争中，最终只有一个序参量成为整个系统主宰，这是系统从无序走向有序的关键所在[2]。

(二)协同学理论下农村公共物品多元协同供给中政府内驱力发挥的必要性

协同学理论是农村公共物品由多元混合供给走向多元协同供给的重要理论基础。多元协同意味着在农村公共物品供给中，各供给主体(政府、企业、民间组织、村委会以及村民)不是无序、零散的简单相加，而是通过协同作用形成具有整体效应的新结构。这就依赖于各主体间协作互动，以及能起到支配作用的序参量的存在。协同学理论在不同的实践环境中必然存在不同的建构路径。农村公共物品多元协同供给作为一种理论的应然，必须放在国家治理结构下运行，且目前可能参与我国农村公共物品供给的不同性质的主体间，并不能自发形成有效互动。因此在我国农村公共物品多元供给主体中，政府作为掌握公权力的特殊一元必须承担双重职责：供给农村纯公共物品是其应有之责，同时也应承担起激励引导其他主体参与农村公共物品供给并形成有效互动的责任。在各主体协作互动中，无疑政府职责引发的良性效应是达成协同供给、产生协同结构的支配力量。

纵观我国农村公共物品供给的历史脉络，不论税费改革前还是税费改革后，不论供给主体一元化还是多元化，政府在农村公共物品供给中都存在着缺位、越位、职责不清、价值导向偏差等问题，这也意味着要推动农村公共物品多元协同供给的实现，政府自身须先拥有内驱力。所谓内驱力是指源自系统内部的一种自我改革、自我进步的持续性力量。在不同时代背景下，以及农村公共物品供给的不同结构模式中，政府内驱力有不同的构成及表现。供给侧改革视角下，应给予农村公共物品多元协同供给中政府内驱力以全新审视。

(三)供给侧改革视角下农村公共物品多元协同供给中政府内驱力的阐释

供给侧改革强调政府作用的有效发挥，必然引发政府在职能转变、政策制定、执行方式等方面进行深刻变革。在农村公共物品多元协同供给中，体现为政府职能由划桨趋向掌舵，政府与其他主体间关系由管制趋向协作，政府政策运行由单向度趋向多向度。供给侧改革视角下农村公共物品协同供给中政府内驱力指：政府系统内部拥有的由回应性供给转变为前瞻性供给[3]，自觉下放权力，吸引并创造多元主体参与机制，持续推动现时代条件下各供给主体互动协作，达成目标一致、功能互补、边界清晰、机制顺畅、高度融合、网络状结构布局的有序系统，实现农村公共物品多元供给协同效应最大化的意识和能力。

二、农村公共物品多元协同供给中政府内驱力不足的现实表现

(一)政府对多元主体参与激励政策提供不足

我国私营企业的发展、民间组织的出现，以及农民素质的提高等都为非政府主体参与农村公共物品供给提供了客观可能性。但由于非政府主体自身性质及特定的阶段性特征，参与动力不会自发形成，很大程度上需要政府主动提供政策进行激励。现阶段我国各级政府，尤其是县乡基层政府并没有形成契合本地农村发展实际的关于产权政策、资金倾斜政策、利益共享政策方面系统的激励政策，难以激发非政府主体参与农村公共物品供给的热情和动力，在参与数量、范围和程度方面都不甚理想。

(二)政府对多元主体协作方式创新不足

从理论角度看，农村公共物品多元供给主体除各自单独供给外，互相之间存在着多种协作方式：如政府和企业可通过政府参股、经济赞助、政府采购、托管制等方式形成公私协作；企业和民间组织可通过许可证核发、公益推广等方式实现社企协作；政府和民间组织可通过合同外包、社区化供给、贷款担保等方式实现互补协作。无论双元协作方式还是多元协作方式都需要政府积极进行建构，并完善相应配套措施。目前我国政府对多元协作方式创新力度不足使得农村公共物品多元协作方式大多是借鉴国外的理论经验，以上所述方式都有所涉及，但只是在个别农村地区进行过片段性尝试或仅是项目性合作，协作深度尚浅，协作成效也有待商榷。

(三)政府对多元主体间责权关系界定不足

农村公共物品多元协同供给旨在实现各主体间关系的弹性平等，这也是多元主体间互动协作的必要条件。主体间权利平衡是其关系平等的基础。但政府权力是由正式制度赋予的，总是有意无意凌驾于其他主体之上，很难在权力分配和运行上与其他主体达到平衡，甚至会在实践中因政府难以放弃权力而导致与其他主体协作中断，成为阻碍协同供给实现的关键因素。除此之外，政府对多元供给主体间责任边界没有进行明确界定，使各主体无法把握各自作用范围，在农村公共物品供给实践中不可避免出现主体责任虚置，互相推诿，不仅不能发挥各自优势，反而因摩擦增大出现整体效应小于单主体效应的现象。

(四)政府对多元主体供给监管不足

农村公共物品多元协同供给无疑是一幅美妙图景，但在实践中，不能忽视非政府主体的自利性。目前政府对多元主体参与供给监管的力度不够，关于农村公共物品供给的绩效评估机制、问责制、公众参与机制等监管机制尚不健全，农村公共物品供给实践中出现了供给脱离农民需求、资源浪费、公共性目标背离等情况。比如，一些地方政府在农村公共物品供给资金的筹集和使用中缺乏有效监督，部分资金被挪作他用。在政府与非政府主体的协作中，由于社会监督缺乏，在公私协作中出现了不公平竞争、质量低下、寻租等腐败行为，导致多元主体协作过程障碍重重。

三、农村公共物品多元协同供给中政府内驱力的构建

根据以上理论维度和实践维度的综合分析，政府是农村公共物品多元协同供给从理想走向现实的主导力量。供给侧改革视角下，政府必须首先进行自身改革，在农村公共物品多元协同供给中，应围绕主体意识、主动意识、协作意识和责任意识，从激励力、创新力、整合力、监督力四个方面进行自身内驱力的建构。

(一) 重固主体意识，提升激励力

激励力是农村公共物品协同供给中政府通过资金扶持和政策引导，提高非政府主体参与供给的积极性、主动性的能力。政府需重新审视自身的双重主体意识，不仅是供给主体，同时也是营造农村公共物品多元参与供给的主体。供给侧改革语境下，政府可采取经济性激励和社会性激励两种方式形成多元供给格局。第一，经济性激励。针对企业的盈利性特征，对一些利润空间小的项目，政府应给予相关企业一定的税收减免政策，以鼓励其参与供给；对民间组织，地方政府可直接给予资金补贴使其摆脱困境，解决参与农村公共物品供给的后顾之忧；农村村民委员会在了解农民公共物品需求偏好方面有天然优势，政府可对农村集体经济进行适当的财政转移，增强村委会供给农村社区内公共物品的主动性。此外，产权明晰是保障非政府主体获得供给经济利益的重要因素。但产权制度不会自发形成，需要各级政府针对农村实际，主动提供产权界定方面的制度安排。第二，社会性激励。除经济性激励外，社会声誉和社会认可等社会性激励可使各主体在参与农村公共物品供给中获得最大效用，具有长期效应。如对参与农村公共物品供给的企业和社会组织给予荣誉或奖励，在增加其社会资本的同时，也营造了协作氛围。其中参与机制的建设是提高社会性激励的可行措施。参与机制一方面提供了参与供给的渠道，激发了非政府主体活力；另一方面也强化了政府政策的合法化，避免政府和非政府主体在农村公共物品供给中的零和博弈，有利于引发政府行政观念和行政方式的变革。

(二)增强主动意识，释放创新力

在吸引非政府主体参与供给的基础上，多元主体如何协作是农村公共物品协同供给实践层面的重要问题。政府应顺应供给侧改革契机，尤其是基层政府，必须坚决摒弃畏难思想，树立“以农为本”理念，增强在农村公共物品协同供给中的主动意识，不能简单模仿，要主动创新契合本辖区农村公共物品供给实际情况的多样化的多元协作方式。为此，要抓好以下几项工作。

第一，政企协作。对有意愿对农村进行帮扶的大企业、大集团，政府可搭建“村企共建”政策平台，并制定社会责任投入机制，确定捐助比例和时间，减少企业捐助随意性，形成大企业“联乡结村”长期效应；对中小企业，政府可出台政策，协助其联合同类企业进行捆绑式帮扶，并为企业建立社会责任档案，作为日后扶持企业发展的依据之一。

第二，社企协作。目前企业和社会组织协作在农村开展慈善救助已在一些农村地区发展起来。政府应帮助其创新协助方式，实现企业和社会组织共生式慈善救助，形成持续性协作。如企业可将一部分股权作为捐赠款，捐赠给慈善组织从事农村孤寡老人扶助、儿童助学等活动。慈善组织作为该企业股权的持有机构，进入董事会共同协商由该股份产生的收益创立慈善资金，并确定最低收益捐助范围。

第三，多元协作。多元协作方式达成的关键在于各主体在农村公共物品供给中功能优势的互补。政府创新多元协作方式的着力点首先在于自身经济、信息等资源优势的主动发挥。如各级工商联、开发区管委会等部门掌握着大量投资开发信息，可为农村公共物品需求方和企业提供咨询、牵线搭桥，促成多元协作供给的实现；科教部门可利用自身人才管理优势，鼓励科研院所将最新的相关科技成果在农村推广，并对农民进行技术培训；新闻宣传部门掌握着大量宣传资源，要充分发挥媒体宣传作用，消除多元主体在农村公共物品协作供给中的不信任，形成供给合力。

(三)树立协作意识，彰显整合力

供给侧改革必然强调政府与市场和社会的协作治理。农村公共物品协同供给要实现协同能量增加、各主体共生度的提高，首要的是离不开政府协作意识的树立。在农村物品协同供给中，政府协作意识包括两个层面：一是政府主导作用的发挥并不意味着凌驾于其他主体之上，政府需将一部分职能和权力让渡给其他主体；二是政府必须在制度规范和运行机制上努力消除各主体协作供给中的混乱，彰显整合力，实现制度化、良性化协作，达到整体效应的最大化。因此它需要平等协作的制度保障。多元主体在农村公共物品协同供给中的平等竞争和协作，不能仅仅依靠意识层面的自觉，必须置于制度规范的框架之下。用制度规范明晰各主体在农村公共物品供给中的职责范围以及权利、义务，以此对各主体的供给行为进行规范和约束，尤其要合理界定政府权力边界，保障各参与主体的平等权益，消除多元主体协同供给的制度藩篱，提高多元主体协同供给效率。同时也需要科学有效的机制支撑。畅通的利益协商机制是保障各供给主体平等参与、消解矛盾，达成利益共享协作的基础。在农村公共物品协同供给中，各主体都有自身利益诉求，且各主体力量并不均等。如果协商机制缺失，较弱势主体(如农民个体、农村社会组织)会在多元协作互动中丧失话语权，从而难以达到各主体利益格局的平衡。利益协商机制的构建同时需要简洁高效的行政机制提供支撑，行政机制也应从层级、部门功能和公私职能三个方面进行整合。

(四)凝聚责任意识，强化监督力

政府职能的正确发挥是供给侧改革的应有之义。强调农村公共物品协同供给中政府树立协作意识，并不意味着“去政府化”。若监督缺失，无法规避非政府主体从自身利益出发导致的负面效应。因此，政府必须高度凝聚责任意识，以强有力的监督促使农村公共物品多元协同供给走向公平有序、可持续发展的轨道。第一，严格界定市场准入。企业参与农村公共物品供给除慈善捐助外，主要还是基于利益驱动。因此，政府要从法律制度上对市场准入进行严格限制，提高准入门槛、明确准入条件，并进行严格审批，在合同签订中必须对双方权利、义务等进行明确规定。第二，完善质量评估体系。多元协同是为了最大限度增进农村公共物品供给效益，因此对各供给主体的供给质量、诚信度、供给效率等进行评估是强化监督的必然举措。质量评估体系包括三个方面：明确的评估指标、独立的评估机构以及有效的评估宣传。评估指标的设立需根据农村公共物品供给实际情况设定，不能理想化地生搬硬套。评估机构必须保障其独立行使职能，可成立民间评估中心，充分发挥第三方公正作用。除此之外，政府还可探索评估和奖励相结合的制度，以强化评估效用。

供给侧改革下政府是否拥有以及拥有何种意识和能力，是推动农村公共物品协同供给实现的重要议题。本文基于供给侧改革视角，围绕主体意识、主动意识、协作意识、责任意识以及激励力、创新力、整合力、监督力，提出了农村公共物品协同供给中政府内驱力的建构。需要注意的是，这四种意识和能力并不存在先后上下之分，它们相互作用、相互协调，共同构成政府的内驱力，成为推动农村公共物品多元供给系统中自组织生成的关键。除去普遍意义上的建构外，还应顺应供给侧改革发展的趋势，结合不同农村地区的特点，继续探索具有实践特色的农村公共物品协同供给中政府内驱力的建构模型以及配套措施。

[1] 习近平主持召开中央财经领导小组第十一次会议[EB/OL].[2016-12-10].http:∥news.xinhuanet.com/politics/2015-11/10/c_1117099263.htm.

[2] 潘开灵，白烈湖．管理协同理论及其应用[M].北京：经济管理出版社，2006:23-28.

[3] 武玉英.变革社会中的公共行政：前瞻性行政研究[M].北京:北京大学出版社，2005:82-101.

[4] 胡鞍钢，周绍杰，任皓.供给侧结构性改革：适应和引领中国经济新常态[J].清华大学学报(哲学社会科学版),2016(2)：2-7.

[5] 孙磊.协同治理:农村公共产品供给机制创新的可行路径[J].江西师范大学学报(哲学社会科学版)，2008(5):51-55.

[6] 邓崧，罗强强.多中心治理下的云南省农村公共产品供给模式研究[J].云南行政学院学报，2015(6):119-122.

The Study of Governmental Internal Drive in Multiple Collaborative Supply of Public Goods in Countryside——FromtheangleofSupply-sideReform

CUI Xiaofang

(CollegeofPublicManagement,ShanxiAgriculturalUniversity,Taigu030801,China)

In view of multiple collaborative supply, which is regarded as the feasible way to solve the problem of rural public goods, the key lies in the government playing the guiding role, which depends on its own internal driving force. Supply-side structural reform provides the logic of the time and focus for the construction of this internal drive both in content and in method. In the multiple collaborative supply of public goods in countryside, the governmental internal driving force should focus on strengthening subject awareness to enhance incentive capability, heightening active awareness to release innovation capability, projecting collaboration awareness to bring forth integration capability,and awakening responsibility awareness to intensify supervision capability.

supply of rural public goods; multiple collaboration; governmental internal drive; supply-side structural reform

*山西省高等学校哲学社会科学研究项目“山西省农村公共物品供给主体多元化研究”(2014227)；山西农业大学哲学社会科学项目“新型农民培育机制创新研究”(20132-24)之成果。

2017-02-15 [作者简介] 崔晓芳(1983-)，女，山西晋城人，山西农业大学讲师，硕士。研究方向：农村资源配置与管理创新。

10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2017.06.006

D035；F30

A

1008-6285(2017)06-0024-04