新时代进一步推进党内监督科学化的思考

梅辉和，章临婧

（中共抚州市委党校，江西 抚州344000）

【政 法 研 究】

新时代进一步推进党内监督科学化的思考

梅辉和，章临婧

（中共抚州市委党校，江西 抚州344000）

十一届三中全会以来，我们党汲取历史教训，摒弃过去用阶级斗争、政治运动解决党内矛盾的方式，通过制度建设加强党内监督，引导党内监督逐步走上科学化的轨道，并构建起相对成熟的党内监督体系。总结我党党内监督科学化，其基本经验是：以思想建设为基础，注重增强党员监督意识；以制度建设为关键，注重扎紧监督制度篱笆；以“一把手”监督为重点，注重破解监督难点盲区；以党外监督为补充，注重发挥监督合力作用。当前进一步推进党内监督科学化，必须注重加强党性教育，进一步提升党内监督主体参与党内监督的主动性；注重完善顶层设计，进一步提高党内监督制度的系统性和可操作性；注重抓住“关键少数”，进一步增强党内监督的针对性和实效性；注重拓宽党外监督，进一步强化异体监督的协同性和功能性。

党内监督科学化；党内监督制度；党内监督体系

办好中国的事情关键在党，关键的关键在党要管党，从严治党。因此，如何管党、怎样治党，就成为影响党的执政地位的决定性因素。新时期以来，我们党对管党治党进行了积极探索，在坚持思想建党的基础上，更加注重加强党的制度建设，推动党的建设不断走向制度化、科学化。在党内监督方面，通过完善党内监督制度、恢复建立党内监督机构等多种方式，不断推进党内监督科学化进程,党内监督体系已基本形成。

一、中国共产党党内监督科学化的探索历程

（一）党内监督科学化的初探期（十一届三中全会至十三届四中全会）

十一届三中全会后，以邓小平为核心的第二代中央领导集体开始了对党内监督科学化的积极探索。一是拨乱反正，为党内监督创造条件。1978年12月，邓小平明确指出“解放思想是当前一个重大的政治问题”[1](p141)。“在党内和人民内部的政治生活中，只能采取民主手段，不能采取压制、打击的手段。宪法和党章规定的公民权利、党员权利、党委委员的权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯。”[1](p144)及时拨乱反正，解放思想，为党内监督的正常开展创造了必要条件。二是重建各级纪律检查委员会。十一届三中全会后，邓小平提出“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”[1](p332)的论断，在这一原则的指引下，我们党逐步恢复和建立党的各级纪律检查委员会，并规定每个支部都必须设立纪检委员，形成党内专门监督系统。三是制定《关于党内政治生活的若干准则》。党的十一届五中全会制定通过的《关于党内政治生活的若干准则》，就坚持党的思想路线、发扬党内民主、坚持集体领导、维护党的集中统一、严守党的纪律等十二个方面作出了具体规定，为党内监督有法可依提供了遵循。

（二）党内监督科学化的形成期（十三届四中全会至十六大）

江泽民明确指出：“党内监督要有效，监督工作水平要提高，有赖于党内制度建设的加强。”[2]一是制定颁布有关规定，规范民主生活会。1990年5月制定颁布的《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》，要求领导干部要参加双重组织生活会，并明确了“团结—批评—团结”的民主生活会方针。二是制定颁布纪律处分条例，为党内监督提供党规依据。1997年4月制定颁布的《中国共产党纪律处分条例（试行）》，标志着党的纪律建设更加规范化、科学化，为开展反腐败斗争、维护党的纪律提供了有力武器，是党的各级组织处理违纪问题的党规依据。三是制定党风廉政建设责任制，明确党内监督责任。1998年11月制定颁布的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，明确了党委（党组）政府及领导班子、领导干部个人在党风廉政建设过程中该承担的责任，并对责任追究进行了明确。

（三）党内监督科学化的成熟期（十六大至十八大）

党的十六大以来，形成了以党内监督为主的惩治和预防腐败体系，党内监督科学化走向成熟。一是构建起以党内监督条例、纪律处分条例、党员保障条例为核心的监督制度体系。2003年颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》与后来颁布的《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党党员保障条例》，共同构成了党内监督制度体系。二是形成党内监督制度和机制的基本框架。党的十六大以来，党内监督主体职权进一步明确，专门监督机构职权更加健全，问责工作机制逐步形成，党内监督制度和机制的基本框架基本形成。

（四）党内监督科学化的新发展期（十八大至今）

党的十八大以来，党中央高度重视加强党的自身建设，推动全面从严治党不断走向深入。一是注重党内监督的顶层设计。党中央围绕权力、责任、担当设计制度，建立起党中央集中统一领导，党委（党组）、纪检、党的工作部门、党的基层组织、党员等各司其职的党内监督体系。同时，积极探索推进国家监察体制改革，组建国家、省、市、县监察委员会，对所有行使公权力的公职人员依法实行监察，并在北京、浙江、山西试点的基础上，十九大后全面推开。二是严格落实党内民主集中制。党中央通过开展群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育活动、“两学一做”学习教育活动，使坚持民主集中制成为思想自觉和行动自觉。三是党内监督走向常态化、多样化。党中央极力摒弃过去“运动式”整党治党方式，通过运用监督执纪“四种形态”，使党内监督逐步走向常态化、多样化。四是充分发挥巡视制度作用，发现问题，形成震慑。十八大以来，巡视越来越成为加强党内监督和维护党规党纪的重要抓手，十九大新修订的《中国共产党党章》明确党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，在一届任期内，对所管理的地方、部门、企事业单位党组织全部进行巡视，实现了党内监督全覆盖。五是落实监督责任，加强对“一把手”监督。十八大后，新修订的《中国共产党党内监督条例》对监督责任分工进一步明确，监督责任追究力度进一步加大，党内监督责任得到落实。同时，着力加强对“一把手”的监督，破解“一把手”监督难题。

二、中国共产党党内监督科学化的基本经验探析

（一）以思想建设为基础，注重增强党员监督意识

长期以来，我们党都把思想建设放在党的建设的首位。邓小平在继承毛泽东思想建党的理论基础上，进一步提出了在改革开放条件下如何坚持思想建党的问题，切实把思想建设放在党的建设的首位。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以作风问题为切入点，先后开展群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育活动、“两学一做”教育活动，通过持之以恒的思想建设，解决党内长期存在的管党治党“宽松软”问题，赢得党心民心。党的十九大对加强思想建设的重要性做了进一步强调，指出思想建设是党的基础性建设，共产党人要牢记党的宗旨，挺起共产党人的精神脊梁，解决好世界观、人生观、价值观这个“总开关”问题，自觉做共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想的坚定信仰者和忠实实践者。

（二）以制度建设为关键，注重扎紧监督制度篱笆

“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[1](p333)新时期，我们党在坚持思想建党的同时，更加注重制度治党，抓住制度建设这个“牛鼻子”。江泽民明确指出：“党内监督要有效，监督工作水平要提高，有赖于党内制度建设的加强。”[3]党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视制度治党，强调要把党内法规制度建设作为事关党长期执政和国家长治久安的重大战略任务来抓。党的十九大再一次强调加强党内监督制度建设，指出要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。

（三）以“一把手”监督为重点，注重破解监督难点盲区

“党内存在的一些消极腐败现象之所以屡禁不止，有的情况还日趋严重，一个重要原因，就是相当一些地方和单位的党组织和领导者治党不严，对党员干部特别是领导干部疏于教育、疏于管理、疏于监督。”[4]江泽民强调加强对领导者的监督，是工作中的“重中之重”，着力破解“一把手”监督难题。十八大以来，习近平反复强调“要加强对一把手的监督，认真执行民主集中制，健全施政行为公开制度，保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私”[5]。同时，党的十九大强调要健全依法决策机制，通过构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制来破解党内监督盲点。

（四）以党外监督为补充，注重发挥监督合力作用

改革开放以来，中国共产党在发展过程中不断面临“四大考验”和“四大风险”，对党的执政能力和水平提出了更高要求，迫切需要把党内监督和党外监督结合起来。邓小平曾指出：“我们需要实行党的内部的监督，也需要来自人民群众和党外人士对我们党的组织和党员的监督。”[6]《中国共产党党内监督条例（试行）》强调除了党内监督，还要接受人民群众、组织机构、专门机关及舆论监督等多种形式的监督，形成监督合力。可以说，正是有了改革开放后一以贯之强调把党内监督与党外监督相结合，充分发挥民主党派、人民群众、舆论和专门机构等监督作用，才基本形成了当前“权力在阳光下运行”的良好局面。

三、新时代进一步推进党内监督科学化的途径

党的十九大在继承新时期党内监督科学化发展经验的基础上，提出增强党的自我净化能力，根本上要依靠强化党的自我监督，通过加强对权力的制约和监督，把权力关进制度的笼子，让权力在阳光下运行，进一步明确了党内监督在监督体系中的根本地位，凸显了提高党内监督科学化水平的极端重要性，为新时期继续推进党内监督科学化提供了理论指引。

（一）注重加强党性教育，进一步提升党内监督主体参与党内监督的主动性

从某种程度上说，党员参与党内政治生活的程度，党员、党内监督专门机构等主体监督能力的高低，代表了党内监督科学化水平，要求我们要围绕党内监督主体的监督主动性开展经常性教育。

1.持续抓好党性教育。当前，党的发展面临着“四大考验”和“四大风险”，党员干部党性的强弱直接关乎着党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设，影响党的执政地位和基础。党的十九大报告指出，理想信念是共产党人的精神支柱和政治灵魂，是保持党的团结统一的思想基础，要把坚定理想信念作为党的思想建设的首要任务。因此，必须要“抓好党性教育这个核心”，进一步坚定党员的理想信念和共产党人的精神追求。一是把理想信念教育放在首位。理想信念是共产党人的精神之“钙”，党员理想信念坚定，方能行稳致远。要通过多种形式和渠道，增强党员的“四个意识”，确保党员始终在大是大非面前坚守正确的政治立场。二是加强党史国史教育。中国共产党有着优秀的革命文化和传统，是党始终能带领中华民族从胜利走向胜利的“传家宝”。要深入挖掘党史国史资源，找出共产党人党性“闪光点”，用革命传统的正能量塑造党员的党性。三是加强民主集中制培训。党员对民主集中制的不清楚、不熟悉，部分程度造成决策过程的不科学和“一言堂”现象。要对党员加强民主集中制内涵、原理、程序等方面内容的培训，增强党员的民主集中制意识，提升党员参政议政能力，确保各项决策更加合理科学。

2.着重党内监督规章制度教育。党员对党内监督规章制度了解掌握得清楚明白，才能使党内监督意识真正强起来，为党内监督科学化提供坚强的思想基础和舆论基础。一是要加强对党章的学习。党的十九大指出必须以党章为根本遵循，统筹推进党的各项建设。党章是党的总章程和根本大法，对党员的权利和责任作了具体的规定，每一位党员都要牢固树立党章意识，自觉遵守党章、维护党章，该请示的请示，该汇报的汇报，以程序的规范和履责的自觉维护党章的权威。二要加强对《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》的学习。十八届六中全会新修订的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》是新形势下党内政治生活的总纲，是党员的行为指南，为推进党内监督科学化提供了具体遵循，必须切实加强学习，认真贯彻落实。

（二）注重完善顶层设计，进一步提高党内监督制度的系统性和可操作性

十八大以来，我党先后修订颁布的《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》，与《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》形成相对完整的党内监督制度体系，推动了党内监督科学化水平进一步提高。要持续推进全面从严治党继续向纵深发展，必须继续毫不动摇地加强党内监督制度建设，始终用制度管人管事。

1.注重党内监督制度的顶层设计。党内监督工作是一项浩大的系统工程，要实现党内监督各项工作的有“规”可依，必须在制度的顶层设计上下功夫，构筑自上而下监督与自下而上监督相结合、同体监督与异体监督相协同的制度体系，使党内逐步形成发现问题、纠正偏差的制度机制，不断增强党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。

2.以问题为导向构建党内监督制度。构建党内监督制度必须以问题为导向，突出制度的系统性和可操作性。十八大以来，围绕思想建设、组织建设、作风建设等方面存在的问题，我党构建起了相对完整的党内监督制度体系，很好地解决了一些“老大难”问题，充分说明只要以问题为导向，抓好制度的细化、具体化，全面从严治党就能取得实效，党内监督科学化水平就会进一步提高。党的十九大指出当前党的建设还存在不少薄弱环节，就党内监督来说，还不同程度地存在党员监督主体意识不强、民主集中制发挥不充分、党内监督制度执行不严等问题，严重影响了党内监督效果，迫切需要围绕这些突出问题进一步完善党内监督制度。

3.树立制度建设只有“进行时”的理念。“四大考验”“四种风险”的长期性和艰巨性，决定了全面从严治党只有进行时，没有完成时，充分表明要重塑党内政治生态，提升党的执政能力和水平，就必须持续不断加强制度建设，实现制度的衔接得当，废立有序。党的十九大指出要把制度建设贯穿于党的建设各个方面，全面提高党的建设科学化水平，是当前加强党的建设的行动指南。要树立用制度管人管权管事的理念，引导党内监督制度立足当前、立行立改，遵循正确方向一步步完善，推动党员干部个人行为、党内政治生活、党的纪律规矩等的进一步规范。

（三）注重抓住“关键少数”，进一步增强党内监督的针对性和实效性

领导干部由于其身份特征，掌握了大量的权力资源，承担了重大的政治责任，对推动实施“四个全面”战略布局和实现中华民族伟大复兴的中国梦具有举足轻重的作用。党的十九大指出，坚持全面从严治党管党，必须抓住“关键少数”。这就要求领导干部特别是主要领导要正确对待权力、运用权力，通过自身才智领导、推动实际工作。

1.抓好“少数中的少数”做表率。“欲影正者端其表，欲下廉者先之身”，“正人先正己，己不正，焉能正人”。中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会的组成人员是党内“少数中的少数”，这部分人的行为规范了，形成表率了，党内的很多事情就能顺利开展。为此，习近平总书记多次强调，加强和规范党内政治生活，“高级干部”是关键，要求从中央政治局做起，要别人做到的，自己首先做到，要别人不做的，自己绝对不做，在坚定正确的政治方向、落实党中央决策部署、从严要求自己等方面做表率。

2．抓党政主要负责人的主体责任。习近平在十八届中央纪委七次全会上强调，党的高级干部要做严肃党内生活的表率，经常与党中央对标，各级党政主要负责人要主动担起主体责任，把全面从严治党作为分内事，自觉种好“责任田”。这就要求各级党政主要负责人要在领导部署、组织宣传、监督监管、党风廉政建设和反腐败斗争方面积极履责，切实担起政治责任，做推进作风建设的排头兵，以“第一责任人”落实党要管党、从严治党的要求，增强监督的实效性。

3.建立健全党委内部民主议事和决策制度。党委内部民主议事和决策制度是否健全是党内民主生活是否正常的重要标志。这是因为，一方面党委内部民主议事和决策制度是民主集中制的具体化、制度化体现；另一方面，党的领导、大政方针的贯彻落实，都要有科学、有效的议事决策机制作为保证。要建立健全党委内部民主议事和决策制度，就是要严格执行集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的基本制度，“三重一大”问题必须遵照程序规定，集体议定，会议表决，以少数服从多数的原则形成会议决议。

（四）注重拓宽党外监督，进一步强化异体监督的协同性和功能性

实践证明，中国共产党要长期执政，既要有党员、专门机构等内部的同体监督，又要有民主党派、人民群众等党外的异体监督，两者缺一不可。十九大报告提出，要构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力，为新时期进一步发挥异体监督作用提供了行动指南。

1.推进党务政务进一步公开，为异体监督创造条件。公开是一把利刃，能把任何“腐肉”剔除干净，要充分发挥党外监督的功能，必须推进党务政务进一步公开。近些年，在农村试行的村民自治、村民直选，初步实现了村民参政议政，直接参与监督，对规范领导干部从政行为起到了积极影响。这充分表明，国家机关在提供公共服务的过程中，公开办事制度和办事程序，告知人民群众公务处理的结果以及申诉的方式和途径，是拓宽党外监督的重要方式。要完善权力清单制度，公开权力运行流程，推行承诺公开、述职公开、评议公开、听证质询等制度，通过电视问政、网络直播等方式，让群众、媒体等参与评判，充分发挥异体监督的积极作用。

2.运用现代科学技术，为异体监督提供技术支撑。公共选择学派指出，无论是从事政治活动还是从事经济活动，在理性自利原则的支配下，人们都会追求效用最大化，因此，如何避免公共权力沦为私人谋利的工具就显得异常重要。中国共产党一直在探索如何加强对权力的制约监督，并取得显著成效，但由于技术障碍和条件限制，异体监督的功能还有待进一步发挥。当前，第四次技术革命正在席卷全球，互联网、物联网、云计算、大数据、人工智能为监督工作的进一步深入提供了新途径、新手段，为异体监督更好发挥功能创造了条件。要融合现代科技和监督创新，整合党员干部数据资源，实现党员干部数据信息共享，彻底改变过去党内专门监督机构“孤军奋战”状况，实现党内监督与党外监督协同发力，切实增强监督效力。

3.完善异体监督的保障机制。要建立健全相关制度，从立法上保护异体监督参与监督，为他们解除后顾之忧。2016年3月，最高人民检察院、公安部、财政部联合印发的《关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》，对于维护举报人合法权益、鼓励异体监督举报公职人员违规违法行为，具有重要意义。同时，要不断完善监督保障制度，保障监督者的安全，对保障监督者权益不得力者依法依规处理，充分发挥异体监督的协同效应和作用。

[1]邓小平.邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[2]江泽民.论党的建设[M].北京：中央文献出版社，2001.207.

[3]江泽民.江泽民论有中国特色社会主义(专题摘编)[M].北京：中央文献出版社，2002.612.

[4]江泽民.江泽民文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，2006.497.

[5]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.388.

[6]邓小平.邓小平文选（第1卷）[M].北京：人民出版社，1994.215.

本文系2016年抚州市社会科学规划项目课题“加强党的建设若干问题研究——新时期党内监督科学化的探索实践与经验分析”(项目编号：16sk64)的阶段性研究成果。

D262.6

A

2095-7416(2017)06-0074-05

2017-11-13

梅辉和（1986-），男，江西宜黄人，硕士，中共抚州市委党校讲师。章临婧（1985-），女，江西临川人，硕士，中共抚州市委党校讲师。

王友才）