食品安全社会共治公众参与：必要性、困境、路径选择

陈莹莹

（岭南师范学院基础教育学院 广东 湛江 524048）

食品安全社会共治公众参与：必要性、困境、路径选择

陈莹莹

（岭南师范学院基础教育学院 广东 湛江 524048）

风险社会食品安全治理难度增大。公众参与食品安全治理是建立科学食品安全风险决策机制的关键。现阶段我国公众参与食品安全共治仍存在立法、执法、司法和组织化程度上的困境，可通过完善法律保障体系，完善食品安全和监管信息公开制度，扩大群众监管通道，构建多元、安全、激励的食品安全监督举报机制和完善司法救济制度等措施改进。

食品安全；公众参与；现实困境；路径选择

食品安全是人类最基本安全生存的基础。全球社会迎来了“风险社会”。近年来我国食品安全问题频发，如“毒奶粉”、“地沟油”“廋肉精”等事件，成为公共卫生的核心问题。食品安全问题不仅仅需要政府监管、教育及辅导、工商业者的自主管理，也需要公众参与。食品安全社会共治概念得到普遍认可，如何加强公众参与提升我国食品安全社会共治的水平成为众多学者普遍关注之问题。

1.食品安全社会共治中公众参与的必要性

1.1 公众参与为食品安全监管困境的突破提供了广阔的途径

转型期中国食品问题频发，道德失范、不完善的市场经济体制所引发监管难题，国内小作坊食品生产、加工企业数量众多，其生产、加工及储存的过程隐蔽性较高，增加食品安全监管困难。同时，监管本身产生寻租行为会导致监管失灵。公众参与食品安全治理，帮助政府解决监管失灵困境，降低监管成本，符合与食品安全息息相关的消费者权益。

1.2 公众参与是优化风险社会食品安全政策制度的重要途径

随着风险社会的到来，科学技术进步使食品安全风险变得更为“高端”，不仅已有风险（如沙门氏菌和大肠杆菌），还包括全新潜在的风险（如转基因食品）。正因食品安全风险的复杂性，科学技术创新本身包含着科技冒险，如不对科学技术创新本身进行规范化管理与控制，科学在创造巨大财富的同时也可能为整个人类带来重大的灾难。[1]故强调风险作为食品安全治理的中心须将风险问题在公共领域进行广泛的讨论、沟通、参与、反馈，将更清楚掌握问题的风险本质，将政策基础扩散至社会共识，将公众参与度和接受度作为制订风险政策的依据，优化风险社会食品安全政策制定，防止科学技术的滥用。

1.3 公众参与食品安全治理是知情权、监督权、参与权、表达权的表现

我国宪法第二条第三款赋予人民群众具有参与国家、社会、经济、文化等事业管理的权利，充分体现了国内公众在食品安全监督、治理过程中所具有的权利。食品安全工作的开展需要每一位社会公民积极参与监督食品安全监管机关的执法效率及食品生产销售的企业的经营，这也是消费者参与政治、管理国家事务、管理社会事务、管理经济和文化事业的“两事务、两事业”具体权利体现。

1.4 公众参与食品安全治理是政府从“权治政府”向“法治政府”转变的体现

公众参与食品安全治理，有利于转变政府职能，有利于创新政府行政管理方式，有利于增强政府公信力和执行力，逐步实现“权治政府”到“法治政府”执政模式的转变，切实分清政府与市场、政府与社会以及政府与企业之间的关系，建立法制文明、市场活跃、社会和谐的新时代。

2.公众参与食品安全社会共治内容

2.1 公众食品安全信息知情公开

食品安全信息公开的内容主要有两个方面。第一，标签广告的规范公开。标签简洁明了，消费者能基于公开信息做出正确的购买选择。误导消费者的广告如夸大某些功效等广告及时修正，特定产品用途如转基因产品也需标明，并正确告知公众食品的营养价值。[2]第二，食品安全相关知识的公开，标准或政策、监管过程等，还有如新技术（转基因），政府部门需要积极构建电视、热线、报纸、网络等媒体平台进行推广和普及，使公众充分了解转基因技术知识，提升参与食品安全共治的意识和能力。

2.2 公众参与风险交流与立法决策

公众参与是以风险为核心理念的食品安全治理手段实施的关键。政府需定时在公众媒体上披露食品生产安全相关产销状况的检查、整治情况，如欧洲食品安全局通过圆桌会议、工作坊等形式将各成员国与科学议题有关的公众情况进行反馈。公众对风险认识有不同的偏差，通过各种公共视听平台，将重要食品安全会议内容现场直播，建立专业的食品安全治理网络及时交流与沟通，诸如新闻发布会、食品安全问题研讨会、交流会等诸多公众沟通形式。通过全方位参与，普及风险知识、传播风险意识，提升公众参与能力，使公众参与结果转化为政府监管决策。

2.3 公众参与食品安全执法

食品消费群体的公众，对食品生产经营者侵犯消费者合法权益的行为进行揭露，向食品安全行政执法机关举报，对食品安全行政执法部门监管不到位行为进行监督，在第三方的角度上对食品生产、经营者以及行政机关的监管执法方式进行监督。

2.4 公众参与食品安全司法

公众参与重大食品安全犯罪事件的维权，参与公益诉讼，通过规模化参与，维护自身合法权益。制止和惩罚生产经营者违法行为。

3.公众参与食品安全社会共治的现实困境

3.1 公众参与食品安全社会共治的立法困境

3.1.1 信息公开立法不完善

信息的公开食品安全立法，2007年颁布 《政府信息公开条例》位阶太低，没有相关的问责条款，在政府信息公开内容、方式上，对公示者约束不足，抽象性条款居多，可执行性不强。2015年新修订《食品安全法》，将食品安全信息共享及统一公布制度正式确立起来，但实践中，食品安全信息公布各项机制仍不完善，如存在以下问题，一是食品全国完整的安全信息平台还没建成，监管部门之间的信息出现打架的情形，造成公众无所适从。二是食品安全信息存在滞后甚至长期不更新的现象，与风险社会食品安全公众健康要求不符。三是食品安全信息公布信息价值偏低，多以事后通报总结为主，风险评估信息、食品安全风险警示信息较为缺乏。[3]

3.1.2 风险交流和立法决策参与的立法有待细化

2015年新修订的《食品安全法》第23条从原则上确立了公众参与食品安全风险交流沟通评价，然而如何从公众的角度对食品安全的监督、管理，并在政策执行过程中取得主导地位等缺乏法律细化。新食品安全法实施条例也没有涉及。纵观地方食品安全法实施条例，如广东省食品安全法实施条例第九条第二款“建立组织专业机构、社会组织、公众参与到食品安全监管评议、考核等工作中”。也只是对公众参与一般要求、组织方式进行原则性规定，并没有政府义务的细化且没有对公众参与食品监管权力规定进行细化。湖北省食品安全条例第68条第二款，除依法需要保密外，与食品安全有关的检测方案、地方标准制定、规划编制、环境影响评价以及其他事项应当公开，并通过听证会、论证会、座谈会等形式，向公众说明情况，征求意见。湖北省食品安全实施条例有信息公开和公众参与的专门章节列入，这是大进步，但立法规定仍须再细化。

3.1.3 公众监督举报立法不完善

《食品安全法》第12条赋予个人举报食品安全违法行为，并拥有向食品安全监管部门了解信息、提出建议和意见权力。第9条第2款赋予消费者协会对违反食品安全损害消费者合法权益行为进行社会监督。从个人和行业协会角度确保了公众参与和社会监督。《食品安全法实施条例》第4条要求食品安全监督部门公布食品安全信息，为公众咨询、投诉、举报提供方便。但在具体实施中还存在公众监督主体角色道德化、功能边缘化、权力行使附从化不足。[4]

3.2 公众参与食品安全社会共治的执法困境

在食品安全监管执法过程中，广大公众投诉与举报是直接参与的最主要途径。各地食品安全监督管理机构对公众的举报行为均采取鼓励和奖励的态度，但收效甚微。

食品安全举报存在以下问题：一是举报途径不为公众知悉，举报电话存在不通畅情况。如海南食品安全热线知名度低，每年举报奖金仅发千元。[5]举报电话存在不通畅局面，拨打电话后出现无法接通或者长时间无人接听，或接听后对举报食品安全问题不处理的现象。

二是举报人保护制度不足。公民对食品安全违法行为举报心存疑虑，担心遭遇打击报复。具体体现在举报人不敢领奖，贵州设立了300万元食品安全举报资金，公民举报获得奖励资金只有28万元。[6]

三是举报奖励条件严苛，奖励条件是“未被食品安全监管部门掌握”，但从法律角度“未被食品安全监管部门掌握”的概念界定非常困难，具体实践中出现一些监管部门将举报人信息据为己有的现象常常出现。

四是举报信息或案件的处理过于简单。大部分地区对违反食品安全事件的举报信息的处理程序没有统一要求，监管部门内部权责不清，导致举报信息被长期压制，公众通过举报程序反应信息常石沉大海，削弱公众对监管部门的信任度。[7]

3.3 公众参与食品安全社会共治的司法困境

公众参与食品安全社会共治的司法最有效的途径是公益诉讼。公益诉讼与传统民事诉讼相比，第一起诉主体范围是普遍多元的，并不限于直接利害关系的人，任何发现对公共利益有损害的食品安全行为或事件均可以提起公益诉讼；第二，公益诉讼以预防为目的，并非要等到损害事件已经发生，只需具潜在威胁即可；第三，公益诉讼判决具有对世效力，也就是说公益诉讼的判决可以使自身利益受到损害的类社会群体的利益受到保护，这与民事诉讼方式具有显著不同的地方；现在只有试点人民检察院能够对食药安全开展公益诉讼，个人、公众群体并不被包含在诉讼主体范围之中。

3.4 公众参与组织化程度不高

现代社会公众参与形式向直接的、主动的、组织化的模式转变。在我国食品安全领域，公众参与更多体现为被动性、间接性的。各国实践表明，组织化参与比个体化参与所发挥效用要大，组织化参与使政策制定过程中发挥有效影响力。个体化、分散化参与，在参与过程和参与影响力上有限。在食品安全领域，风险不确定性决定不同的个人、群体对相同危险因素的主观感知能力不同，个体化公众参与在一定条件下可能会成为决策和行动的障碍。现阶段，国内参与食品安全监管的社会团体组织主要以行业协会的形式出现，行业协会具有一定的民间性、自发性、非盈利目的、会员制的形式，是企业利益、群众利益等多方利益维护形式的延伸，而以其本身名义展开食品安全监管活动很少。德国从事食品安全管理事务的非政府组织机构，如汉堡消费者保护组织，在市场采购到不合格产品或虚假宣传商品，约谈生产厂商并责其改正，其在促进可持续消费，发挥公众参与食品安全上起到很好保护作用。[8]我国行业协会在食品安全事件中并没有发挥相关作用，其自身力量薄弱，自律水平差，政府对行业协会干涉过多，不能自主行使监督权力。

4.完善公众参与食品安全治理的路径选择

4.1 构建食品安全治理公众参与的法律保障体系

（1）以宪法的形式规定公民知情权。通过知情权写入宪法的行动鼓励公众正确行使权力。促使《政府信息公开条例》向《信息公开法》的立法转化。确保政府行政机关切实推行信息公开化，切实保障公众的知情权，以各类社会团体、新闻媒体、公共组织为主要形式，加强民主监督约束公众权力，监管好公用资金和资源。

（2）完善食品安全风险交流和风险决策参与专门立法。进一步明确授权公众主体参与食品风险监管权力而并非仅仅作为监管信息的被动接受者，将公众参与食品安全监管、监管主体地位、监管程序要件以及监管权力受侵害时的救济途径明确罗列细化。

（3）完善食品安全公众监督举报立法。健全有关举报人信息安全及保护制度，建议参照美国经验，将举报人保护的内容写入《劳动法》，举报人通过举报所获得的奖励应予以保护；其次，由于举报人的举报行为而为其自身或家人带来人身安全的威胁时应以法律的形式严厉打击报复行为，并保障当事人及家属的安全。[9]

4.2 完善食品安全治理信息公开制度，健全食品安全快速预警系统和传导机制

完善食品安全治理信息由三个方面组成：首先是政府监管机构公布的信息，包括食品安全监管部门发布的法律、政策、公告等信息；其次，来自食品生产行业的信息，如行业协会的评价等；再次，来源于社会公众群体组织的信息如社会公众媒体舆论监督、权威食品安全认证机构的认证信息、消费者投诉相关信息等。[10]信息的发布与管理应在卫生部门的主导之下，促使食品安全相关信息的正规化、统一化发行。

食品安全预警及传导机制的建立，对食品市场中存在的问题及时追踪、报到，对食品安全问题严重程度以科学的手段进行量化、评估，建立信息警示、通报、预报、总结等完备的信息传导体制。消费者能充分了解食品安全真实情况，增强消费者自我保护意识和能力。同时在公众与食品安全监管部门之间构建顺畅沟通反馈平台，促使公众与监管者之间良性互动，监管者、生产经营者应重视公众对食品安全的动态反馈，根据食品安全快速预警和安全信息传导做出说明、反思或实质性调整。

4.3 扩大公众参与食品安全监管的渠道

公众参与决策的实践方法可通过共识会议、市民评审团、街区议事会、城镇电子会议、听证会、评议委员会多渠道方式实现。公众参与食品安全监管应是完整过程，既包括食品安全决策（如转基因技术、食品安全技术标准）前期社会反馈信息分析、问题咨询、应对措施听证等内容；另外，更表现在相关政策制定之后的实施前评估、实施后社会反映、问题解决等方面，均要求公众以积极地姿态参与其中。通过全社会多方面、多层次、多角度的公众参与，切实征询各方面的意见和建议不断完善监督渠道与监督措施，确保食品安全与人体健康。[11]

4.4 采取方便多元、安全、激励性的食品安全监管举报机制

方便多元、安全的、激励性举报机制，对公众参与食品安全治理起到明显促进作用。“互联网+”时代拓宽实现公众参与途径。参与方式上，可依托多元的先进技术如手机短信、微博微信、在线访谈、论坛回帖等。政府应做好上述措施技术支持，保持公众参与畅通。

同时，畅通举报渠道，做好举报人信息安全保密工作；简化奖励审批程序，建立高效便捷奖励程序，放宽举报人委托他人代为申请领取条件；建立举报受理案件处理社会监督机制。

4.5 完善公众参与食品安全治理的司法救济机制

公众参与食品安全治理的司法救济机制，即赋予一般公众提起食品安全公益诉讼的起诉权。司法救济是维护食品安全事件当事人合法权利的重要救济方式。它具有权威性、强制性，也是社会救济中最后一道防线。故将有关食品安全公益诉讼主体范围扩至公众有利于全方位、多角度食品安全监管机制的形成，极大提高了法律对食品生产、经营领域中不法分子的威慑力。另外，促进更为积极地激励约束机制的形成，如可借鉴美国在公益诉讼上对提起人给予20%的物质奖励，在举证责任也向公益诉讼提起人进行倾斜，进行举证责任倒置。同时，建立食品安全惩罚性赔偿制度。通过完善司法救济途径，激发公众参与监管食品安全热情，保障公众参与的司法救济权力。[12]

4.6 提升公众参与监管治理的组织化

组织化公众参与可快速对食品突发问题做出反应，可即时汇聚各方意见结论，且组织化、规模化能影响食品风险决策制定。组织化社团充当政府与公众沟通的桥梁，发挥政府、企业、公众交流平台作用。在我国《食品安全法》第7条规定，确定了行业协会在我国食品安全监管中的作用。现阶段，组织化的公众参与重点放在行业组织。因此，要加强行业协会制度建设和功能构建，规范行业协会组织内部治理结构。食品行业协会内部转变监管理念，注意结合食品质量安全监测体系不完善、检测专业人员不足、食品安全信息交流不足等问题，增设专门职能部门或委员会，强化行业协会食品安全自律，辅助政府加强行业监管。[13]政府在法律政策层面对行业协会参与食品安全社会监督进行细化，权责明确化，如赋予食品行业协会惩罚违反行业质量标准企业，加强行业协会自身监管。发挥协会普及行业安全知识、进行食品安全监督、参与政府决策等过程中的重要作用。

［1］刘亚平，李欣颐.《基于风险的多层治理体系—以欧盟食品安全监管为例》[J].《中山大学学报（社会科学版）》，2015(4).

［2］徐大慰.《欧盟食品安全监管中消费者参与及启示-以〈欧盟食品安全白皮书〉为鉴》[J].《上海政法学院学报》，2013(3).

［3］张志勋.《系统论视角下的食品安全法律治理研究》[J].《法学研究》，2015(1).

［4］肖锋，王怡.《我国食品安全公众监督机制的检讨与完善》[J].《华南农业大学学报（社会科学版），2015(2).

［5］《海南食品安全热线知名度低，每年举报奖金仅发千元》[J].《广西质量监督导报》，2014(1).

［6］李唯睿.《“12311”期待公民参与食品安全举报》[J].《当代贵州》，2015(16).

［7］林莺秋.《食品安全举报奖励法律制度研究》，2013年苏州大学硕士学位论文.

［8］钟宝龙.《欧盟食品安全监管的几点启示》[J].《上海农村经济》，2012(11).

［9］陈永法，覃红艺.《我国公众参与食品和药品安全治理的不足及对策》[J].《中国药房》，2016，(16).

［10］莫于川.《健康中国视野下的公众参与食品安全治理》[J].《行政管理改革》，2016(2).

［11］王宇红，周音，冶刚，徐品.《我国转基因食品安全监管公众参与机制研究》[J].《陕西行政学院学报》，2016(2).

［12］谭志哲.《我国食品安全监管之公众参与:借鉴与创新》[J].《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》，2012(5).

［13］郭琛.《食品安全监管：行业自律下的维度分析》[J].《西北农林科技大学学报（社会科学版）》，2010(9).

C913.4

A

2095-7327（2017）-08-0109-03

陈莹莹（1987.2—），女，广东湛江人，汉族，研究生，岭南师范学院基础教育学院讲师，研究方向为食品安全、行政法等。