我国高校法律援助机构改革探析

汤自军，王小春

（吉首大学 法学与公共管理学院，湖南 吉首 416000）

我国高校法律援助机构改革探析

汤自军，王小春

（吉首大学 法学与公共管理学院，湖南 吉首 416000）

我国高校法律援助机构作为政府等其他法律援助机构的有益补充，在我国法律援助事业中扮演着重要的角色，不仅成为我国社会弱势群体寻求法律援助的一条有效途径，而且也成为高校法学专业教育中培养应用型法律人才开展实践教学活动的重要手段。我国现行的有关法律援助的法律法规未对高校法律援助机构的法律性质与地位等进行明确，导致其在发展过程中面临资金缺乏、服务风险大以及人员不稳定三大困境。应尽快制定相关法律法规，将其定位为：由高校设立并在地方司法行政部门登记备案的高校正式组成机构，并实行业务由高校与地方司法行政部门共同管理与指导的体制。同时，要通过拓展筹资渠道，加强指导师资力量，来保障高校法律援助机构的健康快速发展。

高校法律援助机构；法律性质；法律地位

我国高校法律援助机构源起于上世纪90年代。目前，作为政府等其他法律援助机构的有益补充，由于其所具有的专业性、自律性及因为依托高校而拥有的丰富的法律资源和实践资源，不仅已成为我国社会弱势群体寻求法律援助的一条有效途径，而且也成为高校法学专业教育中培养应用型法律人才开展实践教学活动的主要手段，在我国法律援助事业中扮演着越来越重要的角色。但我国现行的有关法律援助的法律法规并未对高校法律援助机构的法律性质与地位等进行明确，这导致其在实践发展过程中面临着资金缺乏、服务风险大以及人员不稳定等困境，迫切需要我们采取有效措施加以解决。

一、高校法律援助机构的法律定位

近年来，随着我国“依法治国”步伐的进一步加快，人们的法治意识逐步提高，社会对法律服务的需求也日趋旺盛。为了满足社会对法律服务的多元化需求，同时给社会中的弱势群体提供基本的法律帮助以保障其合法权益，国内各大高校纷纷设立了各类法律援助机构。我国高校法律援助机构的发端最早可追溯到上世纪90年代武汉大学成立的“社会弱者权利保护中心”，该中心的成立标志着我国第一所依托高校为社会提供法律公益服务的法律援助机构初具雏形[1]。与社会中其他法律援助机构相比较，高校法律援助机构具有法律专业性突出和自律性强的特点。据司法部法律援助中心2015年的统计数据显示，近年来我国社会实践中需要法律援助的案件年均超过70万件，而实际得到援助的却不到四分之一[2]。由此可见，我国当前法律援助服务面临着巨大的缺口。而高校法律援助机构所具有的专业性、自律性及因为依托高校而拥有的丰富的法律资源和实践资源，则正好弥补了我国法律援助服务的空缺。目前，高校法律援助机构作为政府等其他法律援助机构的有益补充，不仅已成为我国社会弱势群体寻求法律援助的一条有效途径，也已成为高校法学专业教育中培养应用型法律人才开展实践教学活动的重要手段。

虽然高校法律援助机构在我国法律援助事业中扮演着越来越重要的角色，但目前我国的相关法律法规对其法律定位却并未明确。我国现行有关法律援助工作的主要法律依据是2003年国务院颁布的《法律援助条例》。该条例在我国首次从国家层面确立了对由于经济困难和其他原因而难以保障其自身基本权益的社会弱势群体提供法律帮助的制度。但该条例却并没有给高校法律援助机构的法律性质及法律地位进行明确的定位，只是在第一章第八条中规定：“国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助。”[3]在此背景下，实践中高校法律援助机构通常作为一个普通的学生社团成立，归口高校学生工作部门或校团委管理，其成员一般由高校法学院具有专业知识的教师和学生志愿者组成。但由于目前高校教师普遍面临较重的教学与科研压力，因此当前高校法律援助机构已逐渐形成了以教师为指导、学生为主要成员的运行模式，其服务内容也主要限于接受法律咨询或代写法律文书等非诉讼法律服务。这与高校法律援助机构在我国法律援助事业中应扮演的角色与发挥的作用并不相称。

二、高校法律援助机构发展面临的困境

由于法律定位的模糊，我国高校法律援助机构在实践中面临如下三大困境：

(一)缺乏资金保障

由于缺乏明确的法律法规，目前我国高校法律服务机构只能暂时归类为公民个人自发组成的社会民间公益组织。对于自发的民间公益组织，政府无法律依据进行专项拨款。由于其具有公益性和无偿性，也不得向服务对象收取任何费用。并且《法律援助条例》第五章第二十六条还明确规定对收取财物的法律援助人员要依法给予纪律处分。这就造成目前我国高校法律援助机构的运转经费，主要来源于学校少量的学生社团活动资金和学生自筹。实践中，部分高校的法律援助机构也曾尝试向政府或国际基金会申请资助，例如武汉大学、北京大学的法律援助机构向美国福特基金会寻求帮助[4]。但这类基金资助标准一般要求申请者在行业内或相关领域已具有一定影响力，而很多高校的法律援助机构作为刚成立不久的年轻组织则远远达不到这样的标准。并且这类资助通常也只是一次性资助，并非长期的、可持续资助。这就造成实践中我国大多数高校的法律援助机构并没有稳定的外部资金来源。而如果通过开展法律服务内部自筹运转经费，例如诉讼代理，抛开因此耗费的时间成本不计，开展诉讼活动所必需的交通费、伙食费、通讯费、法律文书制作费用等将是一笔不小的开支，并且这些费用还不能得到及时给付。按照实践中的惯常作法，这些费用一般要等结案后才会由当事人支付，这就意味着服务人员必须要先自行垫资。而在校学生的经济来源一般都由其父母提供，根本无力进行垫资。这种需要服务人员预先垫资的服务方式，使得在实践中要保持高校法律援助机构的正常运转都成问题，更别提保障其专业性和高效性了。高校法律援助机构作为一个非营利性组织又没有稳定的经费来源，很难在当前的市场经济环境下获得长足发展。

（二）服务风险大

由于现有的法律法规并未对高校法律援助机构的法律地位进行明确，因此实践中高校在成立法律援助机构时并不会到相关行政管理部门进行备案登记，因此现有的大多数高校法律援助机构实际上连一个正式组织都算不上。从社会角度衡量，其与高校内众多的普通学生社团无异。由此造成实践中高校法律援助机构在参加法律诉讼时，很多人对它的权威性和专业性不信任。目前，我国法律援助机构的受理案件来源主要有三种方式：一是司法部门指派，二是由政府法律援助机构指派，三是当事人自行寻求援助。无论是通过哪一种方式，从实际情况来看，当事人很难对没有明确法律定位的高校法律援助机构产生信任。另外，高校的法学专业本科学生一般还没有取得法律从业资格证书，不能代理诉讼案件，只能从事简单的法律咨询和代写法律文书服务，这就造成其提供的服务质量不高，服务范围太窄，没有起到应有的作用。并且学生作为非律师辩护人没有调查取证和取保候审的权利，受理案件、调查取证、会见当事人和代理出庭等的权利义务都不明确，给学生办理法律援助案件造成一定困难，从案件受理之时就造成控辩双方权利关系不对等，无形中增加了被援助人的败诉风险。调查显示，高校法律援助机构代理诉讼案件的成功率较低。这种尴尬的身份导致的“先天不足”，十分不利于高校法律援助机构事业的发展。

（三）人员不稳定

目前实践中，各高校法律援助机构面临的普遍问题就是人才队伍的流动性太大，急需打造一支高素质的专业队伍。高校法律援助机构没有一个固定的组织保障，参与的大学生大多依靠的是自身的热情和兴趣来维持，而这种热情与兴趣在现实面前往往难以为继。大一大二的学生虽然热情高涨，但生活经验不足和法律专业理论知识不够扎实，面对稍有难度的法律问题即使想要开展服务也力不从心。高年级的学生虽然具备了一定的理论基础，但这个时间段又要忙于应付司考、考研、就业等，在这样一个短期内没有任何物质回报的志愿服务和谋求自身更好的发展两者间进行选择，大多数人会理性地选择后者，毕业之后与该机构也不会再有联系。有时一个案子还没有结束而学生就已毕业，最后造成受理的案件不了了之。而高校老师多有教学、科研任务在身，并且这些工作直接影响到晋级、考评，因此对于法律援助机构的指导也缺乏积极性，有时指导工作便流于形式。此种现状使高校法律援助机构发展后继乏力。

三、改革和完善高校法律援助机构的路径

针对当前高校法律援助机构存在的问题，特提出改革和完善高校法律援助机构的路径如下：

（一）完善相关立法，改革管理体制

完善立法方面，目前我国法律援助工作的主要法律依据是2003年国务院颁布的《法律援助条例》，该条例颁布十多年来未做任何调整和修改。在经济社会飞速发展的今天，人们对法律援助服务的需求与十多年前比较已发生了巨大的改变，条例中的许多条款已不再适应当下法律援助工作的开展。建议相关部门尽快对该条例进行修改，对高校法律援助机构的设立、运行、职责、功能进行明确的界定，对它的援助主体、援助范围、援助对象、经费来源及管理和使用、援助者与被援助者的权利义务等作出一般性规定。同时为了体现高校法律援助机构的特殊性，可以将法律援助与法学教学相结合的模式写进《高等教育法》中。这既是对高校法律援助机构的规范，也是对它的保护。

管理体制改革方面，笔者认为，作为我国法律援助事业的重要参与者、政府等其他法律援助机构有益补充的高校法律援助机构，其正确定位应当是由高校设立并在地方司法行政部门登记备案的高校正式组织机构，其业务由高校与地方司法行政部门共同管理与指导。在这样的一种机制下，司法部门负责机构的设立、案件分配、监督等工作，而高校则负责机构的日常事务管理。这方面湖南师范大学积累了有益经验，在湖南师范大学法律援助中心，学生经学校推荐，首先向湖南省法律援助中心申请成为志愿者，湖南省法律援助中心按照《湖南省法律援助志愿者管理办法(试行)》的相关规定，审核合格后登记备案颁发《湖南省法律援助志愿者工作证》，学生持证上岗。这样就很好地解决了学生办案身份尴尬的问题。同时，学校法律援助中心也能得到司法行政部门的经费支持和技术指导，高校也就能把精力更多放在提升服务水平上。

（二）拓展筹资渠道

一是从政府层面共同筹集法律援助资金。法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障公民合法权益，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。政府部门应当担负起责任，设立专项资金以保障其运转，也可以设置专项基金，从各类慈善机构收取的各项社会慈善基金中拿出一定比例进行再次分类，在子项目中设立“法律援助专项慈善基金”。高校作为民间法律援助机构也可申请获得该项资助。高校应当积极向地方政府汇报沟通，争取财政支持。

二是积极采取措施向社会寻求资金捐助。既然是公益，就不仅仅是政府、高校和学生的事情，而是全社会义不容辞的责任。因此，应该充分调动全体社会力量，鼓励社会团体、妇联及公司企业建立法律援助机构，或者通过招募社会上的志愿者，尽可能地开展法律服务工作。高校也要运用多种宣传渠道，向社会广泛宣传法律援助对推动社会和谐、促进民生发展的作用，通过募捐、众筹等形式向企业、律师事务所、机关团体以及个人筹集资金，构建全社会共同参与的模式。另外，笔者认为，可以在被援助对象自愿主动的前提下收取适当的法律援助费用，例如必不可少的交通费、通讯费等，这既能缓解政府部门和其他机构的经费压力，也能激发志愿者服务的动力。

三是高校要高度重视和支持，尽量加大经费投入。我国近年来的法学教育改革大力提倡应用型法律职业人才培养，而学生在法律援助中心的实践就是很好的培养途径。高校法律援助机构具有得天独厚的各种优势，其核心就在于它的“高校性”，应当充分发挥出来，对学生的培养本身就是对社会的回馈。高校可以设立奖励机制，对在法律援助中有突出表现的个人予以表彰，给予一定物质或精神奖励。学生在法律援助机构的工作经历和成绩可以增加他们参与社会竞争的能力，提高高校毕业生的就业率，进而提高高校的影响力。

（三）加强指导师资力量建设

要加强指导师资力量建设首先要有一个稳固的组织。法律援助机构作为高校正式组成机构，可以挂靠在法学院作为一个类似于模拟法庭的实践教学中心而存在，设置专门的办公机构，平时可以多开展诸如公益讲座、高校之间沟通交流的活动吸引学生参加。在指导师资上,可以安排专职教师担任,也可以外聘公、检、法及律师事务所等事务部门的专家进行实践教学。对于专任教师而言，法律援助作为一门实践教学课程，与法学其他理论课程具有同样的重要性。并且还可以将教师指导法律援助案件的数量作为工作量，从而激发教师的积极性。在学生参与上，可将法律援助服务纳入学生的成绩考核，制定量化标准，规定必须达到一定服务时长并与学分挂钩。考虑到学生毕业时间、从事法律援助需要耗费大量的时间和精力等因素，要在教学与法律实践中掌握平衡，可以用服务时长抵减学生实习时间，从而激发学生参与其中的积极性。同时，研究生的作用在高校法律援助工作中不容忽视。研究生较之本科生具有更多的社会阅历和社会资源，实践能力较强，并且许多研究生还通过了司法考试，理论水平也更加深厚，有的研究生还在司法实务部门兼职，具有丰富的社会资源，能够独立处理较为复杂的案件，同时也降低了办案风险。因此，必须切实发挥研究生在高校法律援助机构工作中的作用。

总之，为保障我国法律援助事业健康可持续发展，应尽快改革相关法律法规，对高校法律援助机构的法律性质及法律定位进行明确，其正确的法律定位应当是由高校设立并在地方司法行政部门登记备案的高校正式组织机构，并实行业务由高校与地方司法行政部门共同管理与指导的体制。同时，应通过拓展筹资渠道，为高校法律援助机构开展业务提供必要的经费支持。改革指导教师考核机制，加强指导师资力量，提高高校法律援助机构的法律援助水平。通过各方的共同努力，使我国高校法律援助事业走上健康可持续的发展道路。

[1]陈广华，芮志文．必然、实然与应然: 高校法律援助机构服务社会研究［J］.江南大学学报(人文社会科学版)，2010,（8）:18.

[2]叶竹梅．我国高校法律援助工作的困境与对策探讨［J］．兰州教育学院学报，2015，(8):28.

[3]张雪瀛.高校法律援助事业的历史使命及进路探析[J].东南大学学报（哲学社会科学版），2013，(12):56.

[4]张耕．法律援助制度比较研究［M］.北京: 法律出版社，2010 .196.

（责任编辑：陈俊洁）

本文为国家社科基金“体育产业反垄断法规制研究”（项目编号：14BTY038）、湖南省研究生教改项目“依法治研——研究生教育管理法律问题研究”（项目编号：JG2015B096）、吉首大学教改项目“基于Coursera数字资源的法经济学课程双语教学改革与实践”（项目编号：2016SYJG020）的阶段性研究成果。

D926.5

A

2095-7416(2017)02-0087-04

2017-03-13

汤自军(1974-)，男，湖南桑植人，管理学博士，吉首大学科技处副处长,法学与公共管理学院副教授、硕士导师，研究方向为法经济学、教育法。王小春（1990-），女，湖南吉首人，吉首大学法学与公共管理学院2016级法学理论专业硕士研究生。