社会组织在农村公共服务中的作用及实现路径

沈海燕

(闽江学院马克思主义学院，福州 350108)

社会组织在农村公共服务中的作用及实现路径

沈海燕

(闽江学院马克思主义学院，福州 350108)

中国农村公共服务事业目前存在与农民需求有较大差距、财政紧张、人才缺乏、有效监督不足等问题。这些问题的解决既需要政府的努力，也应当充分发挥农村社会组织的积极作用。社会组织在农村公共服务中具有独特的优势：社会组织来自基层，可以有效反映农民需求；可以提供专业的服务；可以缓解资金不足的压力；可以促进监督考核机制的完善。为了更好地发挥社会组织在农村公共服务中的作用，应当支持社会组织建设，提高社会组织自身能力，健全相关法律法规，完善社会组织的监督、评价制度。

农村；社会组织；公共服务

一、当前中国农村公共服务的现状及存在的主要问题

改革开放尤其是十六大以来，党和政府对农村公共服务事业越来越重视。党的十六届六中全会指出要逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。党的十八届三中全会进一步指出要统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。在党和政府的领导下，我国农村公共服务取得了长足的进展。在义务教育方面，2006年到2007年，我国全面免除了西部、中部和东部地区农村义务教育阶段的全部学杂费。在农村合作医疗方面，2002年，我国提出各级政府要引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。2009年，新农合作为我国农村基本医疗保障制度的地位开始确立。2014年、2015年各级政府对新农合的补助在不断提高，农民看病难、看病贵的问题正逐步解决。在文化服务领域，各级政府不断加大对农村文化事业的投入，大部分农村成立了文化活动中心、老年活动中心、图书馆等。当然，在看到农村公共服务发展进步的同时，还应清醒地认识到农村公共服务仍存在不少问题。

(一)农村公共服务与农民的需求间仍有较大差距

总体来讲，农民对政府的公共服务是基本满意的，但农村公共服务与农民的需求间仍存在一定差距。首先，政府公共服务存在短期化现象。我国各级政府是交通和基础设施等公共服务的主要提供者，对于政府来讲，交通和基础设施建成后，服务工作就已经完成。实际上，经过一段时间的使用，道路和一些设施常常出现部分损坏的情况，而政府往往不能及时予以维护，使得服务的效果打了折扣。其次，农村公共服务是由政府“自上而下”提供。一些地方政府在为农民提供公共服务的同时，也为自己的政绩和利益考虑，更多地供给了见效快、显政绩的公共服务项目。而公共卫生、科技推广、教育等与农民切身利益相关、需要大量付出但见效慢的公共服务项目常常被束之高阁。此外，农村不同地区对公共服务既有共同需求，也有自身的特殊要求，这就需要政府提供异质化的公共服务。而政府一般只提供平均化的基本公共服务，不能照顾到特殊情况和特殊群体，从而出现了某些公共服务缺位的情况。

(二)农村公共服务财政紧张

农村公共服务资金缺乏、财政紧张的原因主要有两个方面。一方面中央政府投入不足。近几年我国对农村建设的资金投入在不断增加，但仍明显低于城市平均水平。2014年全社会固定资产投资512 761亿元，其中，固定资产投资(不含农户)502 005亿元，比2013年增长15.7%，农户投资10 756亿元，比2013年仅增长2.0%[1]。2015年，全社会固定资产投资562 000亿元，其中，固定资产投资(不含农户)551 590亿元，农户投资10 410亿元。[2]可见中央政府在农村公共服务投入上普遍偏低，远低于城市水平，这是农村公共服务资金缺乏的主要原因。另一方面，基层政府财力有限。我国2001年起进行农村税费改革，2006年取消了农业税，从而极大减轻了农民负担。但是税费改革后，基层政府的财政能力有限，农村公共服务的资金主要依靠上级拨款，资金不足直接导致各项公共服务水平较低。由于地方经济发展缓慢，财政紧张，加上地方政府监督不到位，管理混乱，多年来，兴修水利、道路养护等成了某些村庄的巨额债务。

(三)农村公共服务人才缺乏

有效的农村公共服务必须立足于农村的具体情况，满足广大农民的实际需要。由于农村公共服务涵盖多个领域，同时不同领域的服务内容又有较大差异性，因此需要由各行业的专门人才来实施才会达到最好的效果。而当前我国农村公共服务基本上是由各级地方政府来统筹安排，由于人力资源的限制，使得一些领域的公共服务无法满足农民的需求。比如在经济技术服务方面，农民个体对市场的把握存在诸多局限，对产品、技术、销售等不能完全了解。这就需要政府给农民以各方面的资料和帮助，而地方政府缺乏长期从事这方面工作的人才，不能满足农民的需要。在文化服务方面，农民自身的休闲方式比较单一，仅扭秧歌、跳广场舞等简单的文化活动。农村文化娱乐方面有特长的人才十分缺乏，懂乐器、通曲艺的文艺人才太少，这离实现农民丰富多彩文化生活的愿望还有一定差距。

(四)农村公共服务缺乏有效监督

有效监督是农村公共服务得到民众认可的重要环节。目前对农村公共服务的监督主要以政府内部监督为主，尚没有独立的机构进行专门监督，监督机制和评估机制都有待健全。这样，各级政府部门既是农村公共服务项目的制定者，又是执行者，还是监督者。由于政府部门包揽过多，权力较大，常常影响农村公共服务的实效性。在某些地区，出现了公共服务政策相互矛盾、公共服务项目执行时一些部门互相推诿等问题。当上级来检查时，就突击应付，缺少服务的常规性和持续性，效率不高。而且由于监督机制的不健全，农村公共服务人员态度较差，甚至出现向农民拿、要等侵犯农民权益的现象。

二、农村社会组织在公共服务中的作用

解决农村公共服务中存在的问题，既需要政府的努力，也应当发挥农村社会组织的积极作用。正如十八届三中全会所指出的，“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。农村社会组织，简单地说，就是在农村活动的社会组织，是指为了更好地维护、实现和发展农民的政治、经济和文化等利益，由农民自发组织成立，或者是在政府推动、支持下组建，但参与主体主要是农民的社会团体(由于村民自治组织目前在我国还基本属于政府职能的延伸，因此这部分组织不属于本文所论述的农村社会组织范畴)。[3]农村社会组织在公共服务中具有独特的优势。

(一)农村社会组织来自基层，能够反映农民对公共服务的真实需求

一方面，农村社会组织更了解农民对公共服务的需要。农村社会组织来源于基层，熟悉农民的生活和工作。社会组织还具有志愿性、公益性等特点，既没有政府的强制力，也不会像市场一样只关注利益，容易获得农民信任。因此社会组织能够更多地了解农民的实际需要。另一方面，农村社会组织可以将农民的需要反馈给政府。由于受长期封建思想的影响以及体制机制的原因，农民个人或群体一般不愿或不便将自己的诉求直接反映给政府。而社会组织是连接政府和农民的纽带，能将农民个人或群体的所思所想集中起来，反映给相关政府部门，让政府了解农民的需要。这对于政府来讲，是提高农村公共服务水平的基本前提。农村社会组织的中介作用，为农民发声，也为政府部门减轻了负担，提高了服务效率。

(二)农村社会组织可以提供更专业的公共服务

我国农村公共服务由政府自上而下统一安排，全国各地的服务产品具有同质性，这些符合农民的需求。但与此同时，还应看到不同村庄有自身的特点，人们对公共服务的需求也随着时代的发展日益多样化，这就需要异质化的服务。农村社会组织分布于不同地区，涉及多个领域，能够提供不同的服务。农村社会组织成员大多是来自本乡本土各领域的行家里手，能够增强公共服务的专业性。农村社会组织有不少专业人才，在提供服务方面可以比政府更专业。比如各地农村种植的农作物不同，本地的社会组织能够根据农民的需要统购统销，及时地帮助农民销售各种蔬菜水果，规避风险，提高收入。此外，农村社会组织还具有志愿性、公益性等特点，不易受到政府“政绩观”的影响，可以提供特定的服务，能够最大化地弥补政府在公共服务供给方面的不足。

(三)农村社会组织的发展能够缓解公共服务资金不足的压力

要解决农村公共服务资金不足的难题，除了中央政府加大投资、地方政府开源节流外，还要鼓励其他机构或个人投资于农村公共服务。社会组织可以动员机构或个人向农村公共服务投资，还可以组织农民自己依法集资，满足环境、休闲娱乐等需求。农村社会组织专业性更强，可提高资金的利用率，从而缓解资金不足压力。比如山西永济蒲州镇寨子村靠农村社会组织解决了垃圾问题。原来寨子村垃圾成堆，环境污染严重，政府拨款处理垃圾问题。拨款停止后，垃圾处理问题便重新浮现，环境依然糟糕。村里的积极分子成立了生态家园理事会，动员并组织村民修理自家门前的道路。修理后的巷道，还设置了垃圾箱，实行垃圾分类，解决了乱倒垃圾的问题。[4]正是由于农村社会组织贴近群众，能够动员群众解决实际问题，才能够把钱花到农民最需要的地方，还能花小钱办大事。这对于政府投入来讲是极有益的补充，能够缓解我国目前对农村公共服务投资相对不足的矛盾。

(四)农村社会组织的发展能够促进公共服务监督考核机制的完善

目前由于监督乏力，一些惠及农民的公共服务政策在执行中走样，从而违背政府开展公共服务工作的初衷。农村社会组织作为相对独立、自治的社会群体，可以通过多种方式促进监督的不断完善。首先，农村社会组织作为联系政府和农民的桥梁，对于政府公共服务项目比较熟悉，可以向农民宣传、介绍公共服务项目及相关的法律、政策。在此基础上，作为公共服务的直接对象的农民，可以对公共服务中存在的问题进行反映，从而加大监督力度。其次，如果农民个人不愿主动向政府部门反映问题，社会组织可以将农民普遍的意见集中起来向相关部门统一汇报，这能够更加引起重视。最后，社会组织鼓励农民在合法的前提下，积极参与各种公共服务的评价和监督，能使公共服务符合农民愿望，得到农民满意。

三、加强农村社会组织建设，提高公共服务水平

农村社会组织在提高公共服务水平方面具有独特优势，因此应当充分发挥农村社会组织的这种积极作用。但是，目前我国农村社会组织还存在数量偏少、相关立法滞后、运行不规范等问题。对此，政府应当积极支持、规范管理，而农村社会组织应完善内部管理，提高社会公信力，这样才能推动农村社会组织加快发展，从而使我国农村公共服务再上一个新台阶。

(一)重视、支持农村社会组织建设

农村社会组织的建立、发展需要政府部门的扶持。各地应该把社会组织建设工作纳入党委和政府的工作日程，要把社会组织建设、人才培训同其他社会经济工作共同部署。一方面政府要精准社会组织服务范围。当前农村公共服务的主体多样化，有村委会、农村社会组织、企业、农民个人等。由于性质不同，适合提供不同的服务项目，政府应该从全局角度统一筹划。村委会有“准政府”性质，起协助政府的作用，应当承担一些政府委托的行政事务、水利服务、公共文化体育服务等；中小企业、个体经营者等组织可参加一些农村有一定收益的活动；农民个人既是农村公共服务的受惠者，又可以是提供者，还可以是监督者；社会组织具有非营利性、公益性的特点，可以提供比如公共卫生、文化娱乐、助残养老等活动。

另一方面，政府要在资金、场所等方面支持社会组织。农村社会组织主要从事公益性、非营利性的工作，这些是推进农村现代化和承接政府公共服务职能的基础，任务十分繁重，需要大量投入。政府要在公共财政投入方面增加支持，同时要把政策优惠作为长期措施，以减轻农村社会组织的运行负担。政府还可以在公共资源配置方面对公益性社会组织适当倾斜，解决社会组织的办公场所等问题。同时，政府要积极鼓励社会资源和各类人才进入农村社会组织，加强对农村各专业干部、骨干的免费培训辅导，不断发展专、兼职结合的人才队伍。

(二)健全完善相关法律法规

目前我国与社会组织相关的法律只有《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等法规。与购买公共服务相关的法律有《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《政府采购法》以及《政府采购法实施条例》。总体来说，相关法律法规尚不完善，制度建设将是一个长期而艰巨的过程。尤其是有关农村社会组织的法律法规更加匮乏，普遍存在立法层级较低、法规内容滞后等问题，这严重制约着农村社会组织的发展。各地政府应依照宪法和相关法律法规规定，积极推进社会组织法律法规建设，将社会组织的登记范围、人员构成、领导产生、需求表达与管理运行等活动纳入法制化轨道。在提供公共服务方面，各地要以《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》和《政府采购法》为最高准则，对政府向农村社会组织购买公共服务的一系列具体问题提出指导。具体来说，从项目设定、申报、评审到对社会组织资质的审核、合同签订，再到监管、评估等环节都要明确基本要求，以保证公开、公平、公正的原则。

(三)规范管理农村社会组织

首先，政府要完善农村社会组织的登记制度，并对其实施管理，加强指导。政府要建立农村社会组织动态信息数据平台。此平台包括农村社会组织的基本情况，并及时更新，掌握农村社会组织的发展态势。其次，加强对农村社会组织的监督。政府应适当公开农村社会组织的信息，推进农村社会组织信用信息的共享。充分依靠媒体和民众，倾听农户意见，做到对农村社会组织参与公共服务的项目申请、立项、实施等过程依法全程监督。最后，政府应引入科学评价机制。具体细化评价指标和测量方法，将农民满意度纳入其中，政府也可直接请第三方评价机构评估农村社会组织。通过多方面的规范管理，农村社会组织服务农户个体的能力将得到增强。

(四)提高农村社会组织自身能力

目前，我国越来越多的农村社会组织参与到公共服务事业中来，但由于多种原因，总体服务水平不高，个别农村社会组织公信力不足。对此，农村社会组织要增强责任意识，加强自身能力建设。农村社会组织与城市社会组织相比，要有更多的特色，更加本土化。农村各村镇的自然条件、人文条件各有不同，社会组织要真正贴近农民，就一定要因地制宜。各种经济类协会要根据当地特点开展特色种植、养殖。各种文化协会要对农民文化状况进行摸底，然后有针对性地开展工作，有的地方农民文化素质较高，可以进行更专业的辅导。同时社会组织要以“权责分明、依法自治”为目标，进一步完善内部管理机制，包括人事制度、岗位设置、组织制度、经费筹集和经费使用等，逐步提高组织管理水平。

[1]2014年中国固定资产投资51.3万亿元 同比增长15.3%[EB/OL].(2015-02-26)[2016-09-09].http://www.askci.com/news/finance/2015/02/26/1119340a4 j.shtml.

[2]国家统计局：2015年全社会固定资产投资562000亿元 同比增长9.8%[EB/OL].(2016-02-29)[2016-09-08].http://money.163.com/16/0229/11/BH056SPJ00 253B0H.html.

[3]沈海燕.试论我国农村社会组织政治参与的民主意义[J].山西农业大学学报(社会科学版),2011,10(1):25.

[4]乔运鸿,杜倩.农村民间组织参与农村公共服务供给的新路径——以山西永济蒲韩乡村社区的实践为例[J].理论探索,2015(3)：81.

2017-03-13

福建省社会科学规划项目(FJ2016B023)

沈海燕(1979-)，女，副教授；E-mail:sundew124421@163.com

1671-7031(2017)03-0072-04

C912.21

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