地方法规政策性别平等评估机制的建构研究

郭翠芬,王文静,吴玉霞,李桂燕

(山东女子学院，山东 济南 250300)

·女性与法律研究·

地方法规政策性别平等评估机制的建构研究

郭翠芬,王文静,吴玉霞,李桂燕

(山东女子学院，山东 济南 250300)

成立地方法规政策性别平等评估机构是落实男女平等基本国策的重要措施之一。在查阅了文献资料和实地调研基础上，对山东省地方法规政策性别平等评估机制的建立和运行提出相关建议，具有重要的理论和实践价值。

性别平等;评估机制;评估机构;评估指标

地方法规政策性别平等评估是指通过一套具体、可执行的评估机制对地方法规政策进行性别平等评估，确认其中涉及性别不平等的条款，提出具体修改意见，并督促相关部门作出回应或行动，以促进社会性别平等的过程。推进政府建立地方法规政策性别平等评估机制，将性别平等理念纳入法规政策的制定与执行，是实现社会性别主流化的重要举措，能提高法规政策制定和执行的科学化，从源头上保障女性合法权益，确保性别平等和性别公正，从而更好地落实男女平等基本国策。

一、当前国内外法规政策性别平等评估机制建设情况

随着女权主义运动的发展，20世纪60年代以后法律界开始关注社会性别问题，主要代表作为凯瑟琳·麦金农1983年出版的《女权主义、马克思主义、方法和国家：论女性主义法学》。20世纪80年代以后，对法律的社会性别分析主要是揭示具体法律规定中暗含的性别假设，揭示其中隐含的性别关系或者性别观念。社会性别分析揭示出，以往的法律法规的基本原则和理念是以男性为主体被定义的，这使得妇女在争取权利的过程中总是处于两难的境地。

在实务工作领域，2004年联合国妇女基金会依据《消除对妇女一切形式歧视公约》(以下简称CEDAW)，着力推动泰国、菲律宾等东南亚国家的法规政策性别平等评估项目，主要通过政府、非政府组织、学术机构和妇女团体等来评估各个国家法规政策。2011年5月，中国台湾“立法院”通过《消除对妇女一切形式歧视公约施行法》，规定CEDAW中关于保障性别人权及促进性别平等的规定具有法律效力；并要求各级政府机关“检讨所主管的法规及行政措施，有不符公约规定者，应于本法施行后三年内，完成法规的制定、修正或废止及行政措施改进。”东南亚国家以及中国台湾的作法值得借鉴，但是单纯依据CEDAW作为法规政策性别平等评估标准的作法不符合中国国情。

在全国妇女联合会的大力推动下，中国大陆12个省市在地方性法规政策性别平等评估工作中进行了有益的探索。江苏省于2012年第一个建立了地方法规政策性别平等咨询评估机制。浙江省于2013年建立了法规政策性别平等咨询评估机制，成立了法规政策性别平等咨询评估工作联席会议和专家组。广东省深圳市也于2013年初通过了《深圳经济特区性别平等促进条例》，以地方立法的形式建立了公共政策性别分析评估制度，设立了性别平等促进机构[1]。北京市2014年建立了法规政策性别平等评估机制，出台了《关于加强法规政策性别平等评估工作的意见(试行)》。此外，上海、安徽、福建、陕西、甘肃等地也通过多种形式在推动法规政策性别平等咨询评估机制的建设方面作出了各自的努力。

由于这项工作的开拓性和创新性，各省市在实践过程中出现一些问题，主要有：首先，个别省市法规政策性别平等咨询评估机制建立工作进展缓慢，处于搁置状态。其次，部分省市虽建立了评估机制，但空有评估之“名”，未行评估之“实”。再次，已经开展评估工作的省市，在评估过程中也遇到了各种困难，如评估委员会主要发挥咨询职能，缺乏强制性，工作力度不够；工作人员属于兼职，评估工作缺乏专项资金支持，不利于评估工作的持续性和全面性开展；评估缺乏统一的评估指标，导致评估意见主观性较强、科学性不足等。

二、地方法规政策性别平等评估机构的建立

(一)评估机构的设置

评估机构的设置直接关系到评估工作能否顺利开展。从全国各地已建评估机构运行状况看，将评估机构设在省人大，从程序上看，可能会错过地方性法规出台之前的审查、修改时机而导致评估工作滞后。从职权范围看，地方政府规章、部门规章及一些政策的出台无需经过省人大，这些规章、政策的评估工作难以开展；设在省妇女联合会或省妇女儿童工作委员会，也不利于评估工作的推进，运行效果欠佳。在综合分析的基础上，本研究建议评估机构设在省政府法制办。

落实男女平等基本国策是政府义不容辞的责任。法制办作为政府职能部门，代表政府履行职责，综合协调能力强，能够统揽全局，将评估机构设在法制办，能将该项评估工作较好地落到实处，有助于体现政府责任。同时，这样设置能够很好地契合法制办的工作职责。法制办即省级人民政府法制办公室，主要负责地方性法规、规章草案的规划、组织、指导、督促、协调和审查工作。此外，将评估机构设置在法制办有助于法规政策性别平等评估工作的切入与开展。在地方法规政策性别平等评估工作中，需要评估的对象主要包括地方性法规、地方政府规章、规范性文件以及政府的行政决策等。在这些评估对象制定和出台的过程中，省法制办对相关草案的审核工作是必不可少的重要环节，发挥着举足轻重的作用。将法规政策性别平等评估机构设在省法制办，具体是由省法制办牵头，省人大、省妇女儿童工作委员会和省妇女联合会全力配合，专人专岗，并由财政拨付专项资金保证运转，符合当前中国政府工作运行的实际情况。从国际社会的实践情况看，在政府职责进一步明晰以及评估机制不断完善的基础上，将评估机构独立设置是长期发展的趋势。

评估机构的主要职责包括积极参与涉及妇女权益的法规政策的调研、论证、起草等工作，关注并促进将社会性别平等纳入决策主流，切实保障妇女合法权益和特殊权益在法规政策中的充分体现；积极参与相关法规政策执行情况的督促和监测评估，监督地方政策法规中违背男女平等的方面，评估现行的法规和政策的执行过程中有无损害女性权益的情况，审查各部门提交通过的规章中有无显性和隐性侵犯性别权益的情况；对地方性政策、法规和规章进行调研论证、跟踪调查、舆情收集，建立评估指标，运用评估指标分析评价政策法规文本，及时给出评估意见，督促修改；积极参与有关性别平等主流化的宣传、培训、研讨和交流等活动，不断增强全社会的性别平等意识①。

(二)评估专家队伍的组建

结合各地实际情况，可以考虑从省内各高校、科研院所、人民法院、人民检察院、律师事务所、政府相关部门等领域，选拔一批长期从事法学、社会学、女性学、妇女理论研究和相关实务工作的专业人员，组建一支地方法规政策性别平等评估审查专家团队，建立评估审查专家资源库。根据省内基层调研的结果，建议在人员组成中加大基层妇联组织、社区工作人员、公检法等一线基层工作者的比例。同时，也可以考虑与周边一些省份共享专家资源，联合建立专家平台，跨省互动，提高工作成效。在条件成熟的时候，可以搭建全国各地共享的评估专家平台，让各地的法规政策性别平等评估审查工作更加规范有序地开展。

当然，法规政策性别平等评估审查是一项全新的富有挑战性的工作，所有的评估专家无论专业背景、工作经历如何，在实际开展评估审查工作之前都需要经过严格规范的统一学习培训，了解评估审查工作的意义和目的，明白工作内容，熟练掌握评估指标和评估方法，理解评估程序，成为真正的法规政策性别平等评估审查专家。

评估专家的工作任务除了对筛选出来的地方法规政策进行性别平等评估审查外，另外一个重要工作是对相关群体进行培训，通过研讨、学习、交流，传播性别平等理念，纠正错误认识，增强相关人员的性别平等主流化的领导决策意识，从而推动全社会性别平等意识的增强，为促进男女平等和赋权妇女营造良好的法治环境和社会氛围。

三、地方法规政策性别平等的评估流程及评估指标

(一)评估流程

通过对国内外关于法规政策性别平等评估实践经验的考察发现，评估工作可以按照“确定评估的目标法规政策——收集研判信息——建立评估指标——论证评估——提交评估报告”的流程进行。

依据法规政策性别平等评估流程，由省政府法制办在每年年初提供当年法规政策制定(修订)计划，共同研究商定需要评估审查的法规政策的范围，确定需要评估的目标法规政策。一般情况下，可以评估的政策法规类型主要包括由行政部门颁布的针对某群体、某行业或某系统的相关法规或政策，以及各地方立法机关颁布的针对本地区或区域的法规或条例。

工作人员从评估专家资源库中选择相应的专家成立评估小组，采取问卷调查、访谈、理论研讨、实证研究等方式，收集相关信息，了解性别平等的现实状况。了解内容主要包括：性别不平等的形式和表现；性别歧视的受害者；性别不平等的影响；不利于两性和谐发展的因素，主要指导致或促成针对女性歧视的相关因素；政府以及非政府组织或人士对于性别歧视的干预及其效果。

随后，评估小组根据目标法规政策建立评估指标，运用该指标，结合调研收集的信息，对即将制定的或正在实施中的法规政策进行性别平等评估。具体作法是评估小组从待评估法规政策中筛选需要评估的法规政策文本，并将筛选出来的法规政策文本以全文的形式或摘要的形式进行呈现，然后运用建立的评估指标进行法规政策性别平等评估。

评估专家通过评估对目标法规政策进行论证，形成书面的评估报告，阐明所评估法规政策是否遵守性别平等原则。评估结果不同，会导致下一步的工作内容有所不同。如果评估结果是“完全不符合”，就需要对法规政策违反或不符合规定的理由进行充分说明。如果评估结果是“部分符合”，就需要说明认为该法规政策不完善的原因和理由。如果评估结果是“完全符合”，就只需要说明该法规政策与相关指标完全符合，不需要作进一步修改。另外，评估报告中还应该涉及其他有用信息，具体包括：评估所使用的具体数据或相关信息；该法规政策对妇女实际状况的积极和消极影响等。

对于评估报告，评估机构需要将其通报给地方法规政策制定或者实施的相关单位、部门，相关单位、部门予以回应答复，对最终采纳或不采纳有关建议给出充分的说明。

值得注意的是，法规政策性别平等评估除了这种自上而下的评估流程外，还可以采用自下而上的评估流程。自下而上的评估需要收集民众的意见，通过民间团体、组织或个人提出实务案例，然后由评估专家进行相关的评估，并发布评估结果及修改意见，有关部门对评估结果和修改意见进行回应。自下而上的法规政策性别评估可以以主题的形式开展，如针对“家庭暴力”为主题的评估，可以对可能涉及该主题的法规政策进行汇总，开展讨论。评估机构针对评估主题，就实践中出现的问题列出讨论事项由专家逐条进行讨论、评估，并依据评估结果提出修改意见或措施。

(二)评估指标设计

法规政策性别平等评估的指标设计是评估工作的重点内容之一。准确、有效的评估指标才能保证评估的准确性和有效性。联合国妇女基金会在推动东南亚国家的法规政策性别平等评估项目过程中，依据《消歧公约》设计了涉及性别暴力、政治与公共生活、教育、健康等12个方面共计230个指标，作为各国进行本国评估指标设计的参考②。在调研中发现，目前中国各省的法规政策性别平等评估工作缺乏科学的评估指标，评估意见主观性强。全国范围内还没有形成一套科学可行的法规政策性别平等评估指标，评估专家们在对地方性的法规政策进行评估时，多是依据自己的专业背景和工作岗位，结合对性别平等的认识对所评估的法规政策给出自己的评估意见，主观性强，个体差异大，客观性和科学性不足，导致评估意见在一定程度上遭到质疑。

为避免法规政策评估过程中出现的评估意见主观性较强、科学性不足的问题，法规政策性别平等评估机制的建构应该考虑评估指标问题，将法规政策性别平等评估指标设计作为评估工作的环节之一。由于地方法规政策涉及的行业、领域和内容十分广泛，设立唯一的评估指标体系可行性不大。可以在评估过程中，根据每次的具体评估内容和评估主题，由评估审查小组有针对性地设计具体评估指标体系，作为本次评估的评估标准，依此开展评估工作，确保法规政策评估的客观性和科学性。在法规政策性别平等评估过程中，可以将《宪法》和《妇女权益保障法》等国内相关法律以及《消歧公约》等相关国际公约，作为具体法规政策性别平等评估指标的设计依据。

1.评估指标设计的原则

首先，指标必须是合法的。合法的指标才有可能得到直接的答案，模糊的或不合法的指标可能会导致误解或不客观的分析和建议。因此，在进行评估指标设计时，首先确保所设计指标是合法的，其答案具有唯一性。否则，评估工作很难进行。

其次，指标必须是可衡量的。将评估指标细化会更有助于对法规政策的评估。因此，法规政策性别平等指标最好设计成答案为“是”或“否”的形式，而不是观点的论述。指标的可衡量性要求与指标的具体性要求具有内在一致性，因为一般情况下指标设计得越具体，就越容易衡量。

再次，指标必须具有全过程性和全覆盖性。设计指标的目的是最终促成相关法规政策的改革，因此所设计的评估指标除了考察现有法规政策是否会导致歧视或是否存在规定的遗漏以外，还要评估即将通过的政策法规，并在评估以后有一个反馈和整改的过程。

最后，指标必须具有本土性和开放性。不同国家或地区的经济与社会发展状况不同，所涉及的性别问题也有所差别。因此，性别平等评估指标的设计必须综合考虑本国、本地区的实际情况，有针对性地进行指标设计，直接“拿来主义”是不可取的。同时因为评估专家是开放性的，开放性的专家队伍会有不同的学科背景，所以指标必须兼具本土性和开放性。

2.指标设计的步骤

(1)明确所评估法规政策的目标及主要内容。针对某一部法规政策实施性别评估，首先要熟悉并了解该法规政策的主要目标和内容，并进行概述。通常情况下，该法规政策的主要目标和内容会出现在文本的第一条或第二条中。

(2)确认所依据的国内法律以及国际公约中涉及的相关规定。评估机构开展关于某项法规政策性别评估时，需要认真阅读所依据的《宪法》和《妇女权益保障法》以及《消歧公约》等相关的国内法和国际公约中涉及所评估领域的有关规定。在充分领会的基础上，采用引文索引或者专题汇总的方式，将涉及的条文进行总结整理。注意，这里通常不直接采用全文整理的形式，因为可能会导致罗列的资料太长而且内容重复、无条理。

(3)确定相关领域内的主要问题及次序。接下来需要审视该领域内涉及性别平等的情况和问题，主要包括以下几方面：研究当前该领域内性别平等的实际情况。评估机构可以通过问卷调查法、访谈法以及文献法收集数据资料，了解该领域内性别平等的实施状况、问题与困境，重点了解歧视的对象，歧视的形式和表现，歧视的影响、导致性别歧视的原因或相关因素，政府以及其他组织或人士对歧视的干预等；评估机构专家组通过集体讨论，在所列国内法律以及国际公约中相关条文的框架下进一步明确该领域内涉及的违背性别平等原则的一般性问题和具体问题，并用关键词或简单语句将大家一致认同并最终确定的问题概括出来；依据问题涉及范围的广度、影响的强度以及时间的紧迫性等条件对所列问题进行排序，以确定法规政策评估和干预的先后次序。

(4)确定与问题相对应的法规政策必备要点。针对所列问题，依据所整理的国内法律以及国际公约中的相关条款，明确所涉及的相关法规政策规定必须具备的法规政策要点，一个问题可以对应多个法规政策要点。

(5)确定评估指标。性别平等法规政策评估指标的设计主要是通过将必备法规政策要点细化发展而来，要确保所涉及的每一个法规政策要点都设计了相应的指标。在有些情况下，一个要点可能会对应若干个指标。将要点设置成可以用“是”或“否”来回答的问句。如果答案为“是”，则意味着所评估法规政策在该要点上符合国内法律以及国际公约中的相关规定，满足性别平等的法规政策要求；如果答案为“否”，则意味着所评估法规政策在该要点上不符合国内法律以及国际公约中的相关规定，不能满足性别平等的法规政策要求。为了使指标更具体、更具可衡量性，可以在指标设计时增加次级指标。次级指标会把一个初级指标分解为多个反映该指标主旨的具体指标。评估过程中，可以通过对多个次级指标的考核来综合反映初级指标的实际情况。

在实际的评估指标设计过程中，所设计指标的数量应该合理，不宜过多，也不宜太少。在设计时可以综合考虑以下两个方面来决定指标的数量。首先，需要考虑审查范围的大小。如果是要对法规政策的性别歧视问题进行全面的评估，那需要的指标数量就应该相对较多。因为全面评估可能会涉及多个主题，如果总的指标数量不多，可能导致每个主题下的指标数量更少，难以准确评估具体事项。如果法规政策评估的重点仅仅是某个具体主题或方面，那指标的总数量可以相应减少。例如，一个全面评估如果设计100个指标，对于每个具体方面如卫生、教育、婚姻和家庭等，可能只有10个左右的指标；但如果评估只针对于教育方面的问题，那设计出50个左右的指标就非常充足了。其次，需要考虑所评估问题或子问题的重要性或紧迫性。如果所评估的问题非常重要或具有紧迫性，那指标的设计需要更具体、更细化，反之，则指标可以少一些。

四、法规政策性别平等评估中应注意解决的问题

性别平等评估重点关注的应该是涉及女性或性别主题的法规政策，因为一般性法规政策往往容易忽视女性的实际情况。但是，这并不意味着在法规政策评估中可以不考虑一般性法规政策。事实上，有些内容在涉及女性或性别的专项法规政策中可能没有作出相关规定，但在其他一般性法规政策中已经有了相关规定及保护条款。

此外，在开展地方法规政策性别平等评估工作中，应积极争取省委、省政府对评估工作的重视和支持。有必要将建立地方法规政策性别平等评估机制写入各地区以及各级政府经济社会发展五年规划，做好顶层设计，将评估工作自上而下推动；应该从机构设置、人员编制、工作经费等方面给予明确的规定，确保评估工作的开展具有可行性、有效性以及持续性。还应该积极争取各相关部门的支持与合作，尤其需要发挥妇女儿童工作委员会的作用，将法规政策性别平等评估工作纳入妇女儿童工作委员会各成员单位的职责之中。

开展地方法规政策性别平等评估，还应该在本地积极推动性别平等能力建设培训工作。在政府部门以及社会中进行充分的动员和宣传，让政府部门相关领导、工作人员以及社会大众了解评估的重要性，并对涉及的部门和人员进行必要的《宪法》《妇女权益保障法》《消歧公约》知识培训，加强其性别平等意识，明确评估的目的是为了给各部门法律法规的修订提供意见和建议，以促进其工作的更好开展。

总之，地方法规政策性别平等评估机制是一个新生事物，在它的建立和推动运行过程中有很多值得探讨和商榷的问题，由于研究时间、研究能力等多方面的原因，本课题组的研究还存在诸多不足，需要我们继续探讨，继续努力。

注释:

① 参见《全力推进性别平等咨询评估机制 建设高标准落实纲要规划目标任务》，载于《中国妇运》2013年第1期。

② 参见United Nations Entity for Gender Equality and the Empowerment of Women的DoOurLawsPromoteGenderEqualityAHandbookforCEDAW-BasedLegalReviews，2007年。

[1] 全国妇联权益部.合力推动法律政策性别平等评估机制建设[J]，中国妇运，2014,(6)：24-26.

(责任编辑 王 灵)

Research on the Establishment of Local Laws and Policies Evaluation Mechanism Related to Gender Equity

GUO Cui-fen, WANG Wen-jing, WU Yu-xia, LI Gui-yan

(Shandong Women’s University, Jinan 250300, China)

One of the important measures of implementing the basic national policy of gender equality is to establish evaluation agency on local laws and policies related to gender equality. Based on a large quantity of documents and wide investigation, this study puts forth some suggestions about how to establish and operate evaluation mechanism on local laws and policies in Shandong Province.

gender equity；evaluation mechanism；evaluation agency；evaluation index

2017-01-06

山东省软科学研究计划项目“山东省地方政策法规性别平等评估机制的构建”(项目编号：2014RKB01743) 作者简介：郭翠芬(1962—)，女，山东女子学院党委书记，主要从事女性高等教育管理、性别平等和妇女发展研究；王文静(1981—)，女，山东女子学院社会与法学院副教授，主要从事社会工作和社会保障研究；吴玉霞(1979—)，女，山东女子学院社会与法学院副教授，主要从事婚姻家庭法和知识产权研究；李桂燕(1977—)，女，山东女子学院社会与法学院副教授，主要从事性别与女性教育研究。

D923.92

A

1008-6838(2017)02-0073-06