地方高校内部控制存在的问题及其对策

周小婷,黄书民

(1.商洛学院经济管理学院，陕西商洛726000；2.商洛学院马克思主义学院，陕西商洛726000)

地方高校内部控制存在的问题及其对策

周小婷1,黄书民2

(1.商洛学院经济管理学院，陕西商洛726000；2.商洛学院马克思主义学院，陕西商洛726000)

地方高校存在着内部控制环境差、内部控制制度不够健全、控制监督体系和评价体系不够科学合理、内部控制的信息化水平低等主要问题。因此，必须完善地方高校内部控制环境，建立健全地方高校内部控制制度，建立科学合理的内部控制监督和评价体系，提升地方高校内部控制信息化水平，加强地方高校业务活动内部控制管理的全覆盖。

地方高校；内部控制；监督；评价

随着高等教育体制改革的深化，地方高校转型发展已成为国家战略。这对地方高校发展来说，既面临着前所未有的机遇，又带来巨大的挑战。在大数据背景下，全球高等教育竞争更加激烈，所有的地方高校都面临如何发展的问题。就我国而言，地方高校面临的发展问题更为严峻，甚至关系到地方高校的生存问题。地方高校如何抓住国家深化教育改革，创建“双一流”大学的历史机遇，适应新形势，充分利用学校各种资源，促进地方学校快速发展，是摆在地方高校各级领导面前的重大课题。地方高校内部控制作为高校运营活动的自我调节和自我制约的内在动力机制，是学校提高管理水平、维持良性运行、可持续发展的关键,对促进地方高校“外延拓展”与“内涵提升”都具有重要意义。目前理论工作者关于高校内部控制制度研究主要集中在：对高校内部控制制度的缺陷及完善和内部控制制度的构建与评价等方面进行探讨：如张晓红[1]认为高校内控制制度建设不科学，针对性不强；吕少钦[2]指出高校内部控制制度建设缺乏国家法律依据，高校内部工作人员内部控制意识淡漠；肇丽颖[3]强调高校内部流程管理；孙慧玲[4]从发达国家高校内部控制制度的经验启示来论述我国高校内部控制体系建设；张凤丽[5]高校内部控制制度及框架构建的思考；方芸，李建元[6]高校内部控制评价研究等。而就地方高校内部控制环境及其全面实施的研究还很少。本文着重强调要加强地方高校内部控制环境建设，强化地方高校业务活动内部控制管理的全覆盖，提升学校财务管理与业务融合的系统思维理念，强化管理效率和效益。

一、地方高校推行内部控制制度的重要性

内部控制制度是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。它是一个能实现自我检查、自我调整和自我制约的系统[7]。内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用效益、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高经济活动的效率和效果，促进发展战略目标的实现。而地方高校内部控制则是按照行政事业单位内部控制规范的要求，根据地方高校实际现状和办学特色，加强师资队伍建设、合理配置各类要素、优化财务资源、提高有限资金使用效率、保障学校正常有序运转、防范各种风险，提高地方高校管理水平，为实现地方高校发展战略目标而制定并实施的一系列控制方法、措施和程序的总称，是提高地方高校办学质量，加快转型发展的重要保障。

（一）促进地方高校治理结构的完善

学校治理结构是学校制度的核心，良好的学校治理结构是提高学校综合实力的关键要素。科学、有效的内部控制制度，是现代大学实现其发展战略的有力保证。内部控制作为由学校管理层为履行管理目标而建立的一系列规则、政策和程序，与学校治理与管理密不可分。内部控制架构与学校治理机制的关系是内部管理监督系统与制度环境的关系，是学校管理中不可缺少的部分，内部控制体系的健全可以促进地方高校治理结构的不断完善。

（二）确保地方高校会计信息的真实性和准确性

加强地方高校内部控制是贯彻《会计法》的一项基本要求。科学规范、系统完整的地方高校内部控制制度，对高校会计信息的采集、分类、记录和汇总过程进行有效控制，能够真实、准确、全面地反映高校各类经济活动的实际运行状况，并及时发现、反馈和纠正各种错误，从而保证会计信息的真实性和准确性，为地方高校领导科学决策提供有价值的信息。对地方高校科学制定年度学校和院（系）预算与决算提供完整真实的会计信息。

（三）有效防范地方高校的运营风险

地方高校绝大多数是本世纪初相关的高等专科学校（以高等师范专科学校为主）升格为普通本科院校，这类学校在升本过程中已经投入了大量资金，并且多数有一定的贷款债务及隐性债务。因此，在地方高校的运行过程中，就必须对持续发展中可能面临的各类风险进行科学预测和有效的防范。内部控制作为高校管理的重要组成部分，是防范学校各类风险最关键的制度保障。它通过对地方高校运行整体风险的有效评估，及时对高校发展过程中各个薄弱环节进行有效控制，降低高校风险运行成本，增强风险防范意识，提高风险防范控制能力。

（四）提高地方高校各类资产和资源的使用效率，促进地方高校的可持续发展

健全完善的内部控制制度，能够科学有效地监督和制约地方高校在财产物资的项目申报、招标、采购、计量、验收、入库以及报废等各个环节；能够盘活地方高校有限资源，从而确保财产物资的安全完整，充分利用有限资源，实现资源共享，提高资产和资源使用效率；能够有效地遏制各种资产损失浪费现象，实现地方高校有限资源的合理配置。整合优化现有资源，将财务、审计、基建、教务、招生、人事等各部门的有关资产管理制度进行重新修订，统一规范资产管理、使用办法。同时，建立严密的监督与考核体系，能真实地反映大家的工作实绩，再配合合理的奖惩制度，便能有效地激发教职员工的工作热情及潜能，从而促进地方高校可持续发展，提升地方高校的办学实力。

二、目前地方高校内部控制建设存在的主要问题

由于我国内部控制实施较晚，企业于2009年开始实施《企业内部控制基本规范》，事业单位2014年才开始实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称内部控制），因此，高校的内部控制建设还处在初始阶段，而地方高校推行内部控制制度管理才刚刚开始。学校不管是管理层还是教职员工普遍缺乏对内部控制的认识，更没有内部控制的理念与意识，大家都认为学校实行内部控制管理，那是学校财务部门的事，这与学校的发展和自己关系不大。因此，目前地方高校内部控制管理的环境、制度建设、信息化程度、监督体系和评价体系等方面都存在较大问题。

（一）地方推行高校内部控制制度环境亟待改善

国外发达国家高校，他们都比较重视内部控制制度管理，都有比较完善的内部控制体系，并且非常注重实施、评价和信息反馈环节[8]。他们的内部控制体系一般都有专门的管理部门制定，并要求全员参与遵守和监督。他们有专门的风险部门，内部审计部门专门负责内部控制的评价，并通过畅通的信息渠道及时进行信息沟通，解决问题与修正原有内部控制体系不完善的地方。我国高校尤其地方高校根本没有内控控制管理意识，校内各职能部门和教学单位普遍认为内部控制那就是财务部门的事情，与其他部门毫无关系。因此，在地方高校内部控制制度的制定就成了财务部门的工作，内部控制成了财务控制，这显然不符合内部控制的全面性原则，而且财务部门自己制定内部控制体系，由于财务人员的专业素养以及财务部门的职责性质难免在执行过程中会大打折扣，直接影响内部控制的执行效果。

（二）地方高校内部控制制度建设滞后

建立科学完善的内部控制制度是解决地方高校内部控制所有问题的关键。制度带有根本性，制度是一个单位发展的灵魂，它以最高的准则，约束单位的管理者和指引员工为了单位的发展战略目标共同去努力奋斗。目前，我国还没有公开颁布实施一套完整的高校内部控制制度，无法为各类高校结合自身特点制定内部控制制度提供参考依据[9]。地方高校由于受传统管理思维的影响，缺乏内部控制的理念，对内部控制认识不足。他们认为，各个部门都有自己的规章制度，这就是内控制度。因此，导致内部控制制度不够完善，制度之间相互打架，难以执行，或者各自为政，各执行各的，缺乏协同性，导致单位整体没有制度约束力，从而影响工作效率和教职工的积极性和创造性。比如：人事部门有自己的人事管理制度、财务部门有自己的财务管理规章制度、资产部门有自己的资产管理制度、招生部门有自己的招生制度。看似一个学校制度体系非常健全，但缺乏一个有效的联结机制，都是从本部门的业务出发（甚至部门利益出发），没有共同的战略目标，而且没有监督制约机制，制度合理与否一个样，执行好坏一个样。这样的制度是无效的制度，背离了现代大学制度的管理理念和精神，显然挫伤教职工的工作积极性和育人主动性。

（三）地方高校内部控制监督体系和评价体系不够科学合理

由于地方高校内部控制体系的不健全，缺乏对内部控制监督和评价等方面的具体操作措施，也没有赋予相应人员足够的权限和权力，使其独立性和权威性不够，无法真正发挥应有的监督和评价作用。例如，部分地方高校设立监察机构（如监察处）负责内部控制工作，但人员往往只有一人，这显然无法有效地实施监督和评价。大多数高校的监察职能则由审计部门（如审计处）完成。但同样的审计处要么也是一至二人，多则二至三人，他们既要履行本职审计业务，又要承担内部控制的监督和评价，往往力不从心，导致内部控制流于形式。在现行高校管理体制下，监察和审计部门在学校党政的领导之下开展工作，其独立性和权威性也很难发挥。在实际工作中难免受到各种因素的干扰，导致监督和评价无法有效进行。同时，面对地方高校快速发展所承担的各类社会活动，内部控制的内容和范围不断扩大，这就需要一定数量的“内审”专业人才。而目前地方高校内部审计人员大多数非专业出身，专业能力不强，国家也未明确制定高校内部控制标准化的、统一格式的内部控制评价指标体系与评价方法。因此，校内内审工作人员往往凭主观判断，无法认定内部控制缺陷，难免会导致对内部控制监督不力，评价不够科学合理。

（四）地方高校内部控制的信息化水平不高

地方高校内部各个部门的业务虽然都采用信息化处理，但是基本还都停留在业务操作层面上，所收集的都是基本的业务数据信息，缺乏系统的论证和科学的分析。面向管理层的管理信息系统建设比较落后，不能辅助工作人员对相关业务信息做出准确的分析和综合把握，缺乏管理层所需要的决策信息。各个部门数据信息相互独立，缺乏数据共享机制，结果往往会造成同一个事项各个部门会出来不同的数据，而且是各有各的理，这样最终导致对外报送的结果是一个事情，外界看到的是多种结果，难免会引起外界对学校报送数据的质疑，影响学校的信息质量，不利于学校的发展。作为内部控制核心的财务部门，使用财务软件进行财务核算的中枢系统没有形成，使用的财务软件没有与财政国库集中支付信息平台系统对接[10]，不利于内部控制与外部有效监督。

（五）地方高校内部控制活动存在薄弱环节

由于地方高校管理层对内部控制的认识不够，导致地方高校没有统一的内部控制整体框架，也不了解《内控规范》的实施业务流程，没有按照“明确各个业务环节，查找业务风险，制定防范策略，完善规范流程，形成控制手册，强化信息管理，固化制衡机制”的工作流程开展内控建设工作，内部控制仅集中在财务部门和资产部门，而缺乏对其他部门，比如人事、招生、基建、后勤等部门的业务控制，这势必会造成管理的不规范及资源配置的不合理，给地方高校的发展带来巨大的隐患。

三、完善地方高校内部控制建设的对策

实行高校内部控制制度是建立现代大学的必然要求，是深化高等教育改革、提高教育质量、加快地方高校转型发展的基本保障。

（一）完善地方高校内部控制环境

把内部控制实施融入学校发展战略目标、学校日常管理和校园文化建设同步推进。一是要营造良好的学校内部控制人文环境。学校要加强对内部控制的宣传，要求从学校决策层到教职员工，了解内部控制、学习内部控制，形成全员自觉遵守内部控制的基本规范共识；二是要将内部控制与学校的发展战略目标和校园文化相融合。内部控制体系的完善与否，决定着学校战略目标的顺利完成，关系到学校的发展，牵扯到全校师生的切身利益。内部控制既包括对管理成本的控制，又包括对组织文化的控制，两者相辅相成，互相促进[11]。良好的内控文化是高校内部控制发展的思想基础和重要途径。学校通过加强宣传，舆论导向，将内控文化融入到学校的组织文化建设之中，以此激发全员参与内控建设的热情、执行内控制度的自觉性。三是增强教职工全员参与的内控意识。加强内控建设是学校加强内部管理，民主决策、实现教授学术委员会治校、依法治校、依法监管的重要手段。客观上要求学校必须全员遵守，形成领导带头、全员参与的良好局面，杜绝例外与特权，把权力关在制度的笼子里。四是加强内部控制制度的学习、培训。内部控制是一项全面性的管理活动，并非只是针对财务部门、资产部门，它是对学校既有管理方式、管理流程的重新梳理与再造，需要学校根据组织机构和人员特点，有针对性地进行教育培训，让大家意识到内部控制与每一个部门、每一位师生员工都密切相关，形成学校人人关心、学习、遵守内部控制制度，提升学校管理水平和教学质量的良好氛围。

（二）建立健全地方高校内部控制制度

各高校要在审计部门、财务部门和资产部门的统一指导和协调下制定各部门的具体内部控制制度。地方高校内控制度建设的核心是成本控制。强化地方高校成本核算，逐步建立学校内部机构成本信息库。要加强地方高校各类活动风险的防范和管控，关键在于地方高校内部控制制度的健全与完善。学校重大经济决策的制定和实施过程，财经委员会要严格把好成本管理风险关。学校决策层要用成本管理和风险管理制度规范决策动机和决策行为。各职能部门和各二级院（系）依据学校财务和资产相关具体内控制度要求制订本部门的具体内控制度。只有全面、准确、科学、合理的梳理地方高校运行过程中各个经济活动的风险点，通过科学评估，提出应对各类风险的策略，并不断建立健全学校各个层级的各项管理制度，做好各个职能部门和二级院（系）各类制度的有效衔接。根据地方各高校的实际和发展特点，建立一套适应地方高校发展的内部控制制度，最大限度地发挥制度引领发展的联动效应。把内部控制贯穿到地方高校各个业务环节，把权力关进制度的笼子。努力做到用制度管权，按制度管事，靠制度管人，形成人人自我约束、自我管理、自我监督的良性机制，地方高校才能可持续地发展。

（三）建立科学合理的内部控制监督和评价体系

建立地方高校合理的内部控制监督和评价体系，将学校所有经济运行活动的费用控制工作纳入学校领导和各二级单位负责人目标管理责任制和绩效考核范围，形成内部控制绩效约束和奖励机制。完善学校相关经济信息公开制度，全面落实“三公经费”公示、违规使用经费投诉处理等制度，提高预算执行透明度，接受师生监督。注重发挥学校审计、纪检、监察等部门在内控建设方面的作用。建立科学合理的日常监督评价及反馈机制，将内部控制建设和实施情况纳入日常监管范围，并切实开展内部控制测试评价[12]。将内部控制的实施与部门的工作目标结合起来进行目标责任考核，并定期通过审计建议书、监察建议书等方式，将测评结果向单位负责人汇报，促进内控规范的有效执行，切实提高地方高校的办学实力。

（四）加强地方高校内部控制信息化系统建设，提高精细化管理水平

在大数据时代，信息化平台和信息化系统建设至关重要，它是一个单位发展的中枢系统。加强学校内部控制信息化系统平台建设，充分运用信息技术手段，提高学校项目招标、实物采购路径、实验耗材、费用审核、财务和预算等方面的精细化管理水平。运用学校内控信息平台数据实时规避风险和降低运行成本。地方高校内部控制制度管理是业务管理和财务管理的有机统一，二者的有机结合需要依靠完善的信息化系统来实现。各部门要不断加强信息化建设，通过信息化的同步集成，实现财务系统及各个系统的有效衔接，充分实现数据共享，及时发现和堵塞业务管理中的漏洞，确保对外报送信息的质量，提高地方高校的精细化管理水平。

（五）加强地方高校业务活动内部控制管理的全覆盖

内部控制涉及学校管理的全过程，主要包括学校人事管理、学科建设、人才管理、预决算管理、财务收支管理、政府采购管理、资产管理、招生管理、建设项目管理、合同管理以及决策管理机制等[13]，对学校来讲，是一项系统工程。内部控制作为促进高校发展的一项重要管理活动，应当贯穿单位各类业务活动的决策、执行和监督全过程，实现对各类业务活动的全面控制，而并非仅针对财务资产的控制。因此，地方高校要牢固树立内部控制建设和内部控制管理的系统思维意识，增强地方高校各类业务活动内部控制管理的全覆盖。地方高校要通过机制约束、流程再造和信息化手段在日常管理中的运用，对学校业务管理活动的市场风险、法律风险、经济风险等进行有效事前防范、事中控制、事后的监督和纠正，降低各类经济活动管理风险成本，提高内部控制管理效率。要树立人人都是内控体系的参与者的理念，积极参与内部控制控体系的建设工作，自觉执行学校各项具体内部控制制度，形成“人人学内控，人人用内控，人人受约束”的良好氛围，促进地方高校学校实现内涵式发展。

四、结语

在面对我国高校优化调整专业布局，提高教育质量，增创“双一流”大学竞争日益激烈的大背景下，地方高校只有不断完善内部控制制度，优化内部控制环节，提高管理水平，抓住高等教育体制改革及转型发展的良好机遇，增强其适应环境变化的能力，有效地防范与控制高校发展可能面临的各类风险，才能确保地方高校的质量和规模双提高。

[1]张晓红.高校内部控制制度建设存在的缺陷与完善建议[J].教育财会研究，2014(4)52-54.

[2]吕少钦.高校内部控制制度建设中存在的问题和对策[J].当代会计,2015(4)36-37.

[3]肇丽颖.高校内部控制制度建设探究[J].沈阳工程学院学报,2015(3)338-340.

[4]孙慧玲.高校内部控制体系建设中的缺陷与完善对策探索[J].产业与科技论坛,2015(17)241-242.

[5]张凤丽.关于构建高校内部控制体系的思考[J].科技经济市场，2015（9）183-184.

[6]方芸,李建元.高校内部控制评价研究[J].财会通讯，2013(12)40-42.

[7]丁新农,雒敏,陆美娟.会计之友[J].2010(12):38.

[8]林成喜.高校内部环境建设的路径探析[J].高职论丛.2011(4):1.

[9]蒋星宏.高校内部控制：重点、难点与突破[J].财会通讯,2014(7):78.

[10]周小婷.商洛市行政事业单位公务卡制度改革的路径思考[J].商洛学院学报,2016(3):82．

[11]邱玉兴.解玮.王卓.高校内部控制评价指标体系的构建[J].会计之友,2013(4):124．

[12]财政部会计司.行政事业单位内部控制规范讲座[M].北京：经济科学出版社.2013：236．

[13]史张宇.省属高校内部控制全覆盖问题及优化路径研究[J].商,2016(33).

（责任编辑：彭治民）

On Problems and Countermeasures Concerning Community College Internal Control

ZHOU Xiao-ting1,HUANG Shu-min2
(1.School of Economics and Management,Shangluo University,Shangluo 726000,Shaanxi;2.School of Marxism,Shangluo University,Shangluo 726000,Shaanxi)

In community colleges,there exist problems such as poor internal control environment,incomplete internal control system,imoproper control and supervision system and evaluation system,low internal control of information.Therefore,community college internal control environment must be improved,scientific internal control and supervision system must be set up,community college internal control of information must be improved.The concept of combining community college assets and finance must be improved and management efficiency must be strengthened.

community college;internal control;supervision;evaluation

J607

：A

：1674-0033（2017）03-0083-05

10.13440/j.slxy.1674-0033.2017.03.019

2017-03-29

陕西省社科界重大理论与现实问题研究项目(2016Z135)

周小婷，女，陕西商州人，高级会计师