论我国主体功能区规划实施中利益补偿机制的构建

朱小龙，吕中国

(1.合肥工业大学管理学院，安徽 合肥 230009；2.安徽工商职业学院旅游管理系，安徽 合肥 231131；3.安徽交通职业技术学院土木工程系，安徽 合肥230051)

论我国主体功能区规划实施中利益补偿机制的构建

朱小龙1,2，吕中国3

(1.合肥工业大学管理学院，安徽 合肥 230009；2.安徽工商职业学院旅游管理系，安徽 合肥 231131；3.安徽交通职业技术学院土木工程系，安徽 合肥230051)

我国主体功能区规划已进入全面实施阶段，作为平衡机制，利益补偿机制的构建非常必要。我们可以借鉴国外相关经验，在现有利益补偿实践的基础上，沿“政策－法律－政策法律互补”的进路构建主体功能区规划利益补偿机制，政策方面主要是财税政策和市场机制政策，法律方面主要是财税相关法律法规和生态补偿相关法律法规。唯此，我国主体功能区规划才能“落地”，我国各区域才能实现协调发展。

主体功能区规划；益补偿；机制构建

2010年国务院印发 《全国主体功能区规划》，基于我国国土空间不同的环境承载能力、现有开发强度以及未来的发展潜力将我国国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，此规划作为全国各地各类规划的根本性、指导性规划，全力保障我国国土开发的有序、协调、高效。随后，各省、自治区、直辖市及所辖区域结合地方实际相继发布各地的主体功能区规划，主体功能区规划已由宣传、创制转入规划具体实施阶段。

相关研究者建构了以规划指标确立机制为基础、民主协调机制为保障、利益补偿机制为平衡、绩效考核机制为动力的“四位一体”的实施机制。[1]其中，利益补偿机制作为主体功能区规划实施的平衡机制是必要的，同时在借鉴国际先进经验的基础上，从政策、法律以及政策法律互补层面构建相对完备的利益补偿机制是可行的。

一、主体功能区规划实施中利益补偿机制的必要性分析

马克思曾指出：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”[2]。其实，早在主体功能区规划创制之初，不同区域的各利益主体根据围绕自身利益诉求展开漫长激烈的“博弈”，此类“博弈”的长期存在，势必不利于主体功能区建设。因此，要平衡各利益主体的利益，增强利益补偿机制的制度层面供给,构建完备利益补偿机制体系，由“帕累托最优”进而实现“帕累托改进”①。

（一）利益主体的有限理性

主体功能区规划所涉及的不同的利益主体，如政府机关，尽管都具有理性，但毋庸讳言，就政府机关而言，政府（的统治者、代理人）“既不会比常人更坏，也不会比常人更好。”[3]因此，我们不必抱怨相关利益主体在“僧多粥少”的情况下的竭力争取；在资源节约与环境保护责任主体不清的情况下“趋利避害”，甚至“以邻为壑”，转嫁环境污染。这涉及到经济学上所谓的“外部性”问题②。比如，当某地方政府（下称“该政府”）致力于环境保护与治理时，其他地区会同时无偿受益，“外部经济”情形出现；当共同受益的地区政府不愿承担该政府环境治理与保护所支出的合理费用，该政府将失去积极性，放任环境污染、灾害次生影响的存在，“外部不经济”情形出现。“得之不应得”，“失之不应失”的结果在一定程度上会导致“公共地悲剧”的出现，从而彰显了利益主体权利义务在“各扫门前雪”初次分配的基础上进行基于“谁受益，谁补偿”重新分配的必要性。

（二）利益主体话语权强弱之客观存在

我国幅员辽阔，受资源分布、环境现状、历史传统、地方经济以及国家阶段性区域发展战略等因素的影响，我国东、中、西部经济分野业已形成，体现出明显的区域特色，所谓“经济发达地区”与“经济落后地区”客观存在，两类地区话语权权重有明显差异；江河流域上游，水源涵养区、生态林地、草地、农田保护区等限制、禁止开发区域和优先、重点开发区域，会要求服务于国家整体地理空间布局、产业结构战略等，集中发展某一项或几项 “主体功能”，在经济发展话语权存在主动与被动之分。由于话语权差异的实际存在，传统意义上的区域合作“利益分享”实际操作性与约束性都不强，由此产生“利益补偿机制”的必要。

（三）各主体功能区之间的“合作博弈”

作为各利益主体的各主体功能区的合作是以“合作博弈”的方式存在的，合作之中隐含“博弈”，“博弈”之中包含合作；只要有利益，就会有利益相关方的博弈，而博弈的存在，各利益主体之间的合作才能持续与长久。然而，利益主体之间的“合作博弈”不仅是“利益补偿主体与客体”方面质的界定，“补偿量”的核定以及“补偿方式”、“补偿周期”等方面量的明晰更为重要。因此，各主体功能区之间的“合作博弈”是以各利益补偿机制的实施与完善为基础，增强利益补偿方面的制度供给迫在眉睫。

二、国外区域发展利益补偿简介及借鉴意义

国外没有明确的 “主体功能区”这一说法，但德、日、美、欧盟等国家与地区有区域发展的经验可供借鉴，特别是这些国家为实现国内各区域的均衡发展，专门对于“区域发展欠发达地区”或“特殊功能区域”利益补偿实践对我国有一定的借鉴意义。

（一）国外经验简介

国外对于所谓“特殊区域”开展利益补偿的方式方法首先集中于财税补贴与设立基金等，即中央财政利用自身的强大财力，有针对性地对欠发达地区给予补贴。譬如，曾制定过六次国土综合开放规划的日本曾给予（发展落后的）北海道专门的开发补贴。[4]美国也曾通过财政支出的方式，集中财税支援相对落后的美国西部与南部。[5]

德国也曾综合运用上述方式，值得注意的是，德国特别注意相关法律法规的创制与执行。德国1969年颁布 《联邦改善区域结构公共任务法》，明确联邦和州对于相对落后地区的援助责任，并以国家法律的形式规定援助的比例。1970年德国颁布了《联邦财政平衡法》，通过州际及州与州内的税收再分配，保证各州税收的“平衡”。[6]而在1990年两德统一以后，创设“统一基金”，用来援助原民主德国。

欧盟也主要是运用各类基金的手段来缩小地区差距的。但值得注意的是欧盟对于受援国与地区的援助不是长期“输血”式的“一补了之”，而是强调“造血”，强调受援地区受援领域的自主、内在、长期、可持续发展，同时还把受援助国政府和地区的有效管理作为接受援助的前提，把基金使用效果的好坏作为下一步援助的考察依据，以促使政府改进管理制度、提升管理能力。[7]

值得注意的是，市场机制在利益补偿方面发挥了重要的作用。诸如泰晤士河、莱茵河、田纳西河等流域的区域治理，就引入了市场的重要作用。以泰晤士河百年治污历程为例，泰晤士水务管理局机构的成立便是引入市场机制的产物。其大胆进行体制改革，加强科学管理，效益显著。1987～1988年泰晤士水务管理局总收入5.97亿英镑，总支出3.86亿英镑，上交政府的盈利2.11亿英镑。产业化既解决了城市河流污染治理资金不足的难题又促进了城市的社会经济发展。[8]

（二）国外相关经验的借鉴意义

尽管国外没有“主体功能区”这一说法，但综览国外的区域发展利益补偿相关经验，在以下方面有借鉴意义：中央财税部门可以利用财政、基金、税收等方式筹措资金，在利益补偿方面发挥主导作用，但不能 “一补了之”，要注意增进接受补偿区域的“造血功能”，以求长期、可持续发展。此外，国外对于市场机制的探索以及相关规划法律法规的编制与实施同样值得借鉴。

三、主体功能区规划实施中利益补偿机制的构建

利益补偿机制要解决种类、主体、客体、方式、资金来源、标准、年限等方面的问题。生态补偿是利益补偿的重点。一般可构建双重生态补偿机制，包括生态修复补偿机制和生态贡献补偿机制。[9]利益补偿的方式方法是补偿机制构建的难点与重点。

我们认为，主体功能区规划实施中利益补偿机制应遵循“政策——法制化”的进路来构建，在现有情况下可先在财政转移支付和市场机制等方面构建政策层面并确保实施，进而在此基础上制定法律法规，构建“政策+法制”的完备利益补偿机制。

（一）主体功能区规划实施中利益补偿机制构建——政策层面

利益补偿遵循“少取、多予、放活”的原则，可采取财政转移支付、市场驱动、生态税收减免、生态补偿基金设立、项目支持等。其中前两者最常用，也最重要。

1.财政转移支付政策

党的“十七大”即提出“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。可见，公共财政体系的完善与构建对主体功能区规划的实施至关重要，而其体现在：整合现有生态环境保护的支出，向为生态环境保护做出贡献的功能区采取“少取、多予”倾斜手段，增加功能区实际收入，确保“受益区”与“受损区”之间利益的相对平衡，此称之为财政转移支付。按照财政资金转移方向的不同，财政转移支付可分为纵向与横向转移支付两类：

一是财政纵向转移支付。即上级对下级的财政资金转移。纵向转移支付的主体为中央、省级政府，客体为 “受损区”。中央财政往往涉及省际利益补偿，而省一级往往针对省内区际利益补偿。通过财政转移支付，将“受损区”转化为“受援区”，保护其进一步加强生态产品供给的积极性。

譬如：2009之后的三年间，中央财政通过财政转移支付向处于“受损区”的每个县投入3-4千万，提高其基本公共服务水平和基础设施建设，成效显著，“不开发的发展”、“不开发的繁荣”成为现实。

二是财政横向转移支付。财政横向转移支付，本着“谁受益、谁补偿”的原则，以定向补助、对口支援等方式，“受益区”对“受损区”政府给予利益补偿，帮助“受损区”实现基本公共服务均等化，实现经济社会同步发展。

譬如：为实现“共饮一江清水”。2012年，浙江、安徽两省参与的新安江流域生态补偿机制正式实施首轮试点，“首吃螃蟹”为类似实践提供了有意义的借鉴；2015年6月，安徽省启动二轮试点工作。2016年5月，国务院办公厅发文，“继续推进新安江水环境生态补偿试点”工作[10]。目前，新安江水质持续稳定。

此外，要注意以下几个问题：首先是财政转移支付资金的来源。除征税、发行债券之外，更可以尝试设立生态环境保护基金，将后期罚改为先期收缴，根据生态保护的成效决定拿回基金的有无与多寡。其次是补偿水平与标准的确定。一般认为要根据受益关系明确程度确定补偿标准，目标是实现“受损区”与“受益区”公共服务均等化、公共物品和社会保障水平基本相同，“受损区”与“受益区”居民收入保持动态平衡，达到明显缩小直至消除收入差距。最后是如何实现又治标又治本。显而易见，单凭“补”的方式来提高居民生活水平，促进经济不太现实，“受损区”一味被动不利于长期发展。因此，自身“造血”胜于外在“输血”，“受损区”可以着重发展低碳经济、绿色经济以及循环经济等生态经济，而“受益区”可以生态经济援助的方式支援“受损区”，实现协同发展。

2.市场驱动机制

财政包揽利益补偿不大可行，一是财政总量有限，二是不利于发挥相关区域的主观能动性，其实，上述转移支付政策的具体过程中支付数额、支付系数、支付标准的确定均须充分发挥市场机制的作用。因为，上述纵向财政转移支付的实质是政府代表生态产品、农产品的消费者购买。而市场机制利用可得利益诱导生态产品和农产品生产者与购买者自发做出符合市场规律的行为，实现生产与购买双向有序流动。

因此，要充分发挥市场机制的灵活、高效特点，政府要积极探索，考虑通过排污权交易、碳排放量、土地权交易与生态服务的商品化，借助市场的力量完善利益补偿机制，引导社会各方参与环境保护和生态建设。③

在水资源使用方面可采用水资源使用权、排污权交易等市场化的补偿模式。水资源使用权交易方面，要完善水资源合理配置和有偿使用制度，加快建立水资源取用权出让、转让和租赁的交易机制；排污权交易方面，要探索建立区域内污染物排放指标有偿分配机制，逐步推行政府管制下的排污权交易，运用市场机制降低治污成本，提高治污效率。鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商实现合理的生态补偿。[11]上世纪80年代，美国纽约市为保证引用水质，以每年4000万美元的价格购买上游河流的生态产品。[12]浙江省等地也在省内以及省际之间摸索类似的生态补偿形式。国务院办公厅发布《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（国办发〔2014〕38号），在全国范围内推动建立排污权有偿使用和交易制度。此外，若产权关系明确，可尝试实行碳排放权交易以及许可证等生态补偿类型。

同样值得注意的是，充分发挥市场机制的驱动作用，要充分意识到市场机制的两面性。一方面，市场灵活高效的优势非常明显，可用利益诱导的方式引导市场主体做出符合利益补偿各方的行为。另一方面，也有学者断言，单纯的市场力量一般会扩大而不是缩小地区差距。[13]市场机制在我国未能起到决定性作用，要充分发挥市场机制功能，在很多情况下，还应由政府出面，制定游戏规则，合理配置资源。

（二）主体功能区规划实施中利益补偿机制构建——法律层面

诚然，政策的优势在于灵活、制定周期较短，易于执行；但政策的缺点是缺乏必要的稳定性与强制性，对于政策被执行者而言可期待利益往往会受到破坏，同时刚性相对不足引发政策被执行者违反政策的机会成本较低。而生态补偿制度是对既有利益格局的再分配，如果没有强制性的法律规范提供保障，则会陷入“只说不做”的困境。[14]当前，我国尚未财政转移支付与生态补偿方面的法律法规，生态补偿方面的立法远远落后于实践。

因此，若条件成熟，要尽可能将政策层面的规定升格为法律法规的规定，以取得更高的公信力、更强的约束力。此外，现有的法律法规对于利益补偿的规定过于抽象化与原则性，同时，现有法律法规条款相互交织，互相碰撞“打架”的情况时有发生，亟待从立法层面加以梳理与完善。

当前，主体功能区实施中利益补偿机制法律层面主要涉及财税相关法律法规、生态补偿相关法律法规的制定与实施。

1.财税相关法律法规

由上文可知，财政转移支付在国家整个宏观调控体系以及财政体系的重要地位不言而喻，在主体功能区规划实施中，财政转移支付是政府主体实现地区协调发展的重要手段。

然而，与财政转移支付制度的重要性不相匹配的是：地方事权、财权不匹配，事权大于财权；规模偏大、项目欠合理、分配方法不完善等。究其原因，一是1994实施的分税制财政管理体制改革，划分税种不尽合理；二是当前财政支付主要依据仍然是1995年财政部颁布的 《过渡期财政转移支付办法》，不但法律位阶相对较低，仅属于部门规章，内容上也大大落后于当前实践。而其他相关法律法规，如2015年修改实施的 《中华人民共和国预算法》第16条明确“国家实施转移支付制度”，但仍过于宽泛，连“横向转移支付”的条款都未出现。因此，制定位阶更高、内容更全面、更能适应经济社会发展的《财政转移支付法》就显得尤为重要。可在局部地区（包括主体功能区）试点，及时总结、充分论证基础上，在合适的时候出台《财政转移支付法》④

税收方面，要加快环境保护税的立法，可赋予地方以税收立法权，可针对不同主体功能区的不同特征开征特定税种，等税收政策成熟，税收征管方面，要对税基、税种、税收征管的程序和管理办法等及时提升到法律层面，以及时增加强制力。

2.生态补偿相关法律法规

各主体功能区之间的利益补偿主体部分是生态补偿，特别是“受益区”与“受损区”之间的横向生态补偿，单单依赖区域之间的民主协商往往缺少强制力，执行力度严重不足，因此，要考虑将生态补偿以法律法规的形式表现出来。

目前，关于生态补偿方面的法律规定仅散见于其他法律法规中，诸如《环境保护法》⑤、《森林法实施条例》、《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》等。

可以看出，我国当前对于生态补偿方面的立法明显滞后于主体功能区建设实践，在吸取以上立法实践的经验基础上，要加快制定《生态补偿法》，至少要研究制定生态保护补偿条例，以行政法规的形式明确管理机构、方式方法、法律责任、纠纷解决机制等，鼓励地方结合地方特点出台地方性法规或规范性文件；注意《生态补偿法（条例）》与同样应当创制的《财政转移法》、《环境税收法》等相协调，同时修订《自然保护区条例》等，全面构建生态补偿法律法规。

（三）主体功能区规划实施中利益补偿机制构建——政策与法律互补层面

综上所述，主体功能区规划实施中利益补偿机制构建，政策与法律两个方面均不可或缺。理想状态下当以政策构建奠定基础，法律构建动态跟进，实现政策与法律互补的模式。此种模式以主体功能区之间利益补偿实践为基础，借鉴国外先进经验，结合地方试点，及时总结财税政策执行、市场机制驱动方面的经验教训，加强理论研究，等条件成熟、稳定时，再创制相关法律法规，动态跟进，构建完备的利益补偿法律法规体系。

以生态补偿为例，以国内外主体功能区规划实施中利益补偿丰富实践为基础，及时研究与总结，调整政策实施，等条件成熟稳定时，动态跟进法律法规。当前，国务院发布了《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发 〔2016〕31号）政策性文件，下一步研究制定《生态补偿条例》，直至《生态补偿法》的出台十分紧要。

注释：

①帕累托改进(Pareto improvement)又称帕累托改善，是微观经济学范畴，其以意大利经济学家帕累托（Vil-fredo-Pareto）命名的，并基于帕累托最优(Pare-Toefficiency)基础之上。帕累托最优是指在不减少一方福利的情况下，就不可能增加另外一方的福利；而帕累托改进是指在不减少一方的福利时，通过改变现有的资源配置而提高另一方的福利。

②外部性是指生产与消费会给不直接参与这种活动的企业或公民个体带来有害或有益的影响，其中有益的影响称为“外部经济”，反之就是“外部不经济”。

③国家发展改革委 《贯彻落实主体功能区战略推进主体功能区建设若干政策的意见》（发改规划 [2013]1154号）明确规定：健全生态补偿机制。着力推进国家重点生态功能区、禁止开发区域开展生态补偿，引导生态受益地区与生态保护地区、下游地区与上游地区开展横向补偿。探索建立主要污染物排放权交易、生态产品标志等市场化生态补偿模式。开展碳排放权交易试点，逐步建立全国碳交易市场。优先将重点生态功能区的林业碳汇、可再生能源开发利用纳入碳排放权交易试点。

④ 有学者在理论的基础上加以制度构建，已经提出《中华人民共和国财政转移支付法（草案专家稿）》参见：徐阳光.财政转移支付制度的法学解析.北京：北京大学出版社，2009：242.

⑤2014年4月24日修订通过、2015年1月1日起施行《中华人民共和国环境保护法》第三十一条规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿”。

[1]吕中国.中国主体功能区规划之法律问题研究[D].合肥：安徽大学，2014.

[2]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集（第1卷）[M],北京：人民出版社，1956：82.

[3][美]詹姆斯[M]布坎南．平新乔，莫扶民译．自由、市场和国家——80年代的政治经济学 [M]．三联书店．1989:29-41.

[4]依保中，任莉.论日本的区域经济政策及其特色[J].现代日本经济，2003，(5)：18-23.

[5]石风光.李宗植.美国、日本区域协调发展政策实践及启示[J].国际问题研究.2008，(5)：28-33.

[6]司俊，孙德才.借鉴德国区域援助政策积极实施西部开发战略[J].内蒙古财会，2001，(8)：6-8.

[7]李艳.欧盟基金支持欠发达地区发展的经验与启示[J].经济问题探索，2009,(1):173-177.

[8]由文辉，顾笑迎.国外城市典型河道的治理方式及其启示[J]，城市公用事业，2008，22（4）：16-19.

[9]危旭芳，郑志国.在主体功能区之间构建双重生态补偿机制[J].中国人口资源环境，2008，18（6）：467-469.

[10]国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见（国办发 〔2016〕31号）[EB/OL]（2016-05-13）.http://www. gov.cn/zhengce/content/2016-05/13/content_5073049.htm.

[11]李鹏.推进主体功能区建设的政策建议[J].经济研究参考，2008，（54）：12-14.

[12]杨海霞.解读全国主体功能区规划——专访国家发展改革委秘书长杨伟民[J].中国投资，2011,（4）：16-21.

[13]Gunnar Myrdal.Economic Theory and Underdeveloped Regions[M].London；Duckworth,1957.

[14]王社坤.“生态补偿”亟须法律护航[N].人民日报，2012-03-02(009).

编辑：林军

A Study on the Establishment of the Benefit Compensation Mechanism in the Implementation of the Main Functional Area Planning in China

ZHU Xiaolong1,2，LV Zhongguo3
(1．School of Management，Hefei University of Technology，Hefei Anhui 230009；2．Department of Tourism Management，Anhui Business Vocational College，Hefei Anhui 231131；3.Anhui Communication Vocational&.Technical college，Hefei Anhui 230051)

The main functional area planning in our country has entered the stage of full implementation.As a balancing mechanism,the establishment of the compensation mechanism is very necessary.We can draw lessons from experiences abroad and the existing compensation practices at home.Along the road of“Policy-Law-Policy＆Law”,we establish benefit compensation mechanism in the main functional area planning.“Policy”includes the fiscal and taxation policy and the market mechanism.“Law”mainly covers taxation and ecological compensation laws and regulations and related laws.Only in this way,the main body functional area planning land"on the ground”,our country can achieve the coordinated development of various regions.

the main functional area planning;benefit compensation;mechanism establishment

F015

A

2095-7327（2017）-01-0050-06

朱小龙（1976-），男，安徽合肥人，合肥工业大学博士研究生，安徽工商职业学院副教授，研究方向：经济管理等。

吕中国（1973-），男，安徽肥西人，安徽交通职业技术学院副教授，法学博士，研究方向：经济法学等。

安徽省哲学社会科学规划青年项目（AHSKQ2014D46）；安徽省教育厅自然科学重点项目（KJ2015A366）；安徽省高校振兴计划重大教科研项目（2015zdjy190）。