新型城镇化背景下的农村土地流转问题研究——以江西省南昌县为例

袁久红，毕鸿昌

(东南大学马克思主义学院，江苏 南京 210096)

新型城镇化背景下的农村土地流转问题研究
——以江西省南昌县为例

袁久红，毕鸿昌

(东南大学马克思主义学院，江苏 南京 210096)

近些年来，快速城镇化对土地的需求呈现出快速增长的趋势，导致农村土地流转问题日益凸显。以江西省南昌县的土地流转为例，从保障农民权益的角度出发，梳理新型城镇化与土地流转的概念与关系，探究当前我国新型城镇化发展过程中农村土地流转面临的实际问题，分析问题背后的深层次原因，并且针对问题提出了打破城乡二元格局的传统壁垒，促进二者协调发展的理论设想，以期为解决我国全面建成小康社会过程中的三农问题提供参考。

新型城镇化；农村土地流转；问题分析；协调发展

新型城镇化旨在促进城乡和区域协调发展，不仅是解决三农问题的重要举措，也是实现农村经济结构转型、促进土地集约利用的重要抓手，对于全面建成小康社会、加快我国社会主义现代化建设具有重大的影响。习近平总书记对深入推进新型城镇化建设做出重要指示：“要坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，以人的城镇化为核心，更加注重提高户籍人口城镇化率，更加注重城乡基本公共服务均等化，更加注重环境宜居和历史文脉传承，更加注重提升人民群众获得感和幸福感。”[1]新型城镇化建设的核心目标是以人为本，然而在这一过程中农民的利益并没有得到充分的维护，我国农村土地流转在现实运作中依然存在诸多问题，当下农村土地流转基本上采用的是国家高垄断和政府全面管制相结合的模式，对农民的征地补偿标准普遍偏低，落后于社会发展的需要。农地流转问题不仅关系到广大农民的切身利益，更关系到新型城镇化的发展大局。以江西省南昌县为例，理性地分析当前农村土地流转存在的现实问题，提出相应的解决措施，对于保障农民权益，加快新型城镇化建设，统筹城乡协调发展具有重大意义。

一、新型城镇化视角下农村土地流转的认识与发展

城镇化水平是衡量一个国家或地区现代化程度的重要标志，也是反映一个国家或地区经济发展水平的重要指标。随着我国改革开放的不断深入，城镇化水平也随之逐渐提高。以往对城镇化发展的认识还停留在单纯追求城镇化数量增长的层面上，这种发展理念虽然带来了经济上的快速发展，但这种发展是不可持续的，是以牺牲环境和人民长远利益为代价的。近年来，我国在总结了国内外建设的经验教训的基础之上，提出了新型城镇化的发展理念。“新型城镇化的核心是在不牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的前提下，重点提高农民生活质量、加强农村公共服务和基础设施建设，推进农业现代化进程，最终实现共同富裕。”[2]新型城镇化不仅涵盖传统城镇化注重农村人口和土地转变为城市人口和建设用地的内容，而且更加注重转换过程中人口素质、价值观念等的提升以及土地利用类型和农村产业的转型升级，在确保量的增长的同时也越发关注质的改善。从形式上来来看城镇化是农村人口不断向城镇集聚、农村土地不断转化为城市建设用地的过程，而新型城镇化的实质则是以经济和产业结构发展和优化为基础，农村人口转移到城镇，在生活方式、行为习惯、价值观念等不断转变的环境下，最终成为城镇人口的过程。

土地流转是指土地权利的变动，而非资源的形态变化。“从法律的角度来分析，所有权、使用权、收益和处分权利等是完整的土地物权体系的主要组成部分。从土地的用途来看，农业用地、建设用地和未利用土地是一般的分类，因此农用地流转、农用地向建设用地流转、建设用地流转成为土地流转的主要三种类型。”[3]由于我国法律规定，农用地流转只限于使用权，而非所有权。而农用地流转成为建设用地主要是集体和国有建设两个方向，其中前者是因为农村发展而将农用地流转到集体建设用地，仍然局限在农村范围内，土地的性质并未发生改变。而后者出于修建公共交通、水利枢纽等国家公益事业的目的，农用地的所有权转为国有，土地性质和用途都发生了改变。本文在论述过程中侧重于阐述农村土地非农化的过程，即由农用地或者集体建设用地转向国有建设用地这一土地流转类型。

我国历史上的土地制度经历了四次改革，相应的土地流转政策也经历了四个阶段。建国初期实行土地私有制，但由于生产力水平低下，农村土地流转现象基本不存在；五十年代到七十年代，人民公社化制度的推行将土地变为集体所有，不存在土地流转情况；改革开放后开始实行家庭联产承包责任制，土地所有权与经营权逐步分离，土地流转逐渐开始活跃起来；本世纪开始，随着一系列法律法规和国家政策的出台，农村土地流转进入快速发展阶段。我国的城镇化发展水平与农村土地流转的发展阶段内在相关，土地流转加快时，城镇化率也增加，而当土地流转陷于停滞时，城镇化率基本保持不变。由此可见，农村土地流转与城镇化建设存在着一定程度的耦合关系，农村土地流转的活跃和有序展开，有助于推动城镇化的发展。同样，新型城镇化进程的加快，也将对农村土地流转产生深远影响，带动城乡一体化发展。总之，新型城镇化的发展规划为我国农地流转提供了广阔的发展市场和外部环境，二者的发展互为因果，发展质量相互促进，有着十分紧密的联系。

二、以江西省南昌县为例探究我国目前农村土地流转的现状与问题

1、南昌县农村土地流转现状

南昌县作为我国首批商品粮基地，其位于江西省北部，靠近赣江和鄱阳湖，灌溉条件优越。南昌县全县国土面积1683.62km2，下辖255个村委会，总人口90.45万人,其中农业人口62.68万人，其中青壮年32.51万人，实有耕地面积6.73万hm2，其中水田面积达到93%。随着外出务工农民数量激增，南昌县农村土地流转逐渐加速，土地流转面积和户数规模扩大，农村规模经营得到了迅速发展。据《南昌县农经年报》统计显示，1998～2008年10年间，全县土地流转面积为4.34万hm2，其中转包面积2.22万hm2，占流转总面积的51.26%，租赁面积1.05万hm2，占24.27%，转让面积0.49万hm2，占11.30%，互换面积0.43万hm2，占9.94%；其他形式流转面积0.14万hm2，占3.23%。[4]

2、南昌县土地流转呈现的新特点

随着南昌县外出务工人员数量不断增加，土地流转呈现出速度加快、规模扩大的特点。农业政策的逐步落实保证了稳定的承包权和经营权，广大农民的生产经营积极性被极大调动起来。规模经营和产业化经营的兴起，以及劳动力资源流动和城镇化对土地的大量需求等因素造成的人地矛盾，都促进了农村土地承包经营权流转。2004年之后一系列惠农政策的出台增加了种田的经济效益，农民土地流转收益也随之逐年上升。另一方面，土地流转形式不再局限于传统的形式，呈现出多元化和代理化的特点。从1998～2008年10年间土地流转总面积大致分为：转包面积22227.7m2，占流转总面积的51.26%；租赁面积10526.3hm2，占流转总面积的24.27%，转包和租赁成为土地流转的主要形式，并且主要以农户之间的自发流转、委托亲友流转、村组集体组织代理流转等形式为主。[5]

3、南昌县土地流转的问题

虽然土地流转在南昌县的农业发展中发挥了重要的作用，但是也产生了一些问题。具体表现在以下几个方面。一是土地流转形式随意性强，形式不符合法律规范。通过调查走访得知，南昌县部分青壮年外出务工，仅仅通过打电话等口头通知的方式告知自己的亲属或者村支书进行土地流转。在土地流转契约签订时，由于外出务工人员并不在场，大都由政府工作人员一手包办。同时，具有法律效力的文书的缺失也导致了近期频发的土地纠纷。二是在土地流转推进过程中，出现了强制流转的现象。为了推动南昌县平衡合理发展，县土地局和招商办强迫西部农民将土地以出租和转包的形式变为商场和停车场等商业用地，盲目推进城镇化进程。三是土地流转服务不健全，难以满足土地流转的需要。由于农村土地流转服务缺失，导致土地流转市场秩序混乱，农村土地资源配置效率不高。此外，受限于历史因素，大多数地方在实行家庭联产承包制度初期，承包土地是按照田地的产能划分后平均分配给农户，导致土地面积小，且地段分散，不利于整治耕作，影响了土地的流转效益最大化。

4、全国范围内农村土地流转问题概述

从现实情况来看，农村土地流转表现为农村土地的农业用途流转和非农业用途的流转两个方面。前者指的是农村土地在不改变其农耕、畜牧、水产、水利建设等农业用途的前提下在农民手中流转，后者则指农村土地改变了其农用地的属性，变为建设用地。事实上，农村土地的两种流转模式都普遍存在。城镇化进程的加快，对土地形成了刚性需求，城市规模不断扩大，需要征收城市周边的土地用于城市的基础设施、城镇住宅、商业服务仓储等建设，从而使得农村土地不断地转变为城市建设用地，改变了其原本用途。而伴随着城镇化进程的，还有大量的农村劳动力进城务工、经商、上学等，其中有相当一部分人通过自身努力改变了其户籍属性，他们原本所拥有的农村土地就要通过转让、出租等形式流转到集体经济组织中的其他农民手中，这就是农村土地的农业用途的流转。无论是哪一种农地流转，在实际流转的过程中都存在着许多问题，尤其是农用地的非农业用途的流转，在实际生活中表现为地方政府以强制征收的方式，在支付给农民微薄的拆迁补偿款之后很自然地将其纳入到城市建设用地中，进而出售到房地产商手中，从中赚取了相当高比例的差价，而农民的权益不仅没有得到切实维护，甚至受到很大损害，造成了利益分配不公平的恶劣影响。

以南昌县的农村土地流转现状为基点，对全国范围内存在的土地流转难题进行一般性的概括，有利于我们更清楚地认识问题。总体来说，我国农村土地在流转过程中存在着两方面的主要问题。首先是土地流转的非市场化远远落后于市场经济的发展。目前我国的农村土地流转还处于政府的管制之下，农村土地流转程序依然受到计划经济体制影响。农村建设用地需要纳入国家规划，并经过有关部门审批。城镇建设用地的流转又有两种情况，国有土地由政府直接划拨，农村集体建设用地先由代表国家的地方政府征用，然后有偿出让给建设单位。无论是哪一种形式的流转，政府都只按照农用地的补偿标准对土地原使用主体进行补偿，有偿出让的土地款全部归政府所有。原土地使用主体获得的征地补偿款与政府有偿出让给建设单位的定价相差巨大，致使原土地使用主体无法按照城市建设用地的价格在城乡统一的土地市场出让土地，利益损害巨大，很多农民在征地补偿后由于获得的补偿款太少，无力在城区购房，从而流离失所，最后不得不通过非法的极端途径表达自己的利益诉求，造成了尖锐的社会矛盾。其次是农民在土地流转的过程中参与权被剥夺，而政府作为仲裁者却获得了本该属于农民的土地权益。我国法律规定国家出于公益目的可以征收土地，然而，现实中国家征收的土地并非全部用于公益目的，事实上，土地财政在我国地方发展过程中愈演愈烈，地方政府征用农村土地之后，转手出售给房地产商是普遍现象。农民失去了土地的同时失去了劳动的物质基础，所以现实中的征地补偿行为不仅违背法律规定，而且违背了公平正义的原则。农民在面对远少于市场价格的征地补偿款时，却没有表达自身权利的机制与渠道。最高人民法院出台的司法解释中明确规定：“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”[6]这样一来农民只有通过上访等渠道表达自己的利益诉求。长此以往，失地农民获得的征地补偿款用尽，成为频繁流动人口，极易造成社会动荡。

仔细分析造成土地流转非市场化运行和农民权益受损的深层次原因，在于土地所有权的国家垄断与复杂的利益博弈所带来的法律政策、保障措施、城乡土地市场二元化格局等无法满足市场经济下民众的实际需要。我国社会主义的国家性质要求坚持土地公有制，但问题在于地方政府为了追求自身利益的最大化而忽略了农民的利益，没有建立起保障失业和失地农民劳动权和财产权的机制，也未建立起城乡一体的土地流转程序和标准。

三、推动农村土地流转与新型城镇化协调发展的展望

中国的新型城镇化实质上是人的城镇化。针对我国现行农村土地流转出现的问题，应该将农民利益放在首位，要使农民在城镇化的进程中获得满足感。与此同时，新型城镇化过程是在经济全球化和市场化的背景下进行的，新型城镇化过程中的农村土地流转，离不开完善的市场机制，如果人为地设置农村土地流转门槛，则违背了市场经济运行的原则，在理论和实践层面上都会损害农民权益，不利于城乡协调发展。基于以上的观点，本文对新型城镇化发展背景下农村土地流转的改革提出了四点建议。

第一，坚持以人为本的新型城镇化理念，走出盲目扩大城市规模的误区。党的十八届三中全会对新型城镇化的内涵和特征指出：“城镇化建设要坚持以人为本，城市的发展归根结底取决于人的发展；城镇化的水平在于基础设施和公共服务的完善，在于产业和城镇融合；城镇化建设对于有效解决三农问题的意义在于，推进农村人口的城市化和城乡一体化的进程，实现城乡协调同步发展。”[7]由此可见，新型城镇化的落脚点在于提升城市发展的品质，着重加强农民和农村对于城镇化进程的参与感和获得感，而非城市规模与数量上的盲目扩大。事实上，我国的城镇化进程中出现了许多一味追求城镇规模扩张，而强制征收农民土地的情况。虽然城镇的面积增加了，但基础设施建设与相关配套服务滞后，极大地降低了城市生活的质量。此外，盲目扩张城镇建设用地面积违背了城市发展规律，导致新建成的住宅和商业场所等使用率低,出现了大量“鬼城”。因此，新型城镇化发展要更加注重发展的内涵与本质，要加强城市的基础设施建设和配套服务设施建设，注重城市内涵的提升，打造满足人民幸福生活要求的和谐城市。

第二，合理分配城镇化过程中农地流转的经济利益，制定适当的征收补偿标准。随着社会主义市场经济的发展，人民生活质量逐渐提高，物价水平也逐渐上涨，然而我国土地流转的补偿费用仍旧沿用多年前的标准，因此农地流转的征地补偿标准中土地补偿费必须改革“单纯补偿平均年产值的倍数的旧标准，重视并发挥市场的杠杆作用，将目前的市场价格、人均收入和物价水平等多项指标同时纳入补偿标准，确保农村土地和城镇土地同权同价。”[8]同时，政府需要打破对农村土地流转的传统管理理念，将农民的切实利益放在决策首位。根据该区域土地的地理区位因素，流转后用途及征收后用地用途带来的增值效应，灵活制定补偿标准，允许合理的扩充和调整，着重解决农民的就业和社会保障等问题。此外，还应当重视农村集体经济组织在土地征收补偿中的主体地位，降低政府的干预力度，从根本上扭转农民在征地补偿中所处的弱势地位，保证农村土地流转交易的主体地位是农民和农村集体经济组织，切实保障农民获得合理的征地补偿款的权益。

第三，完善土地管理相关法律法规和公共政策，实现城乡土地政策一体化。当前土地立法和土地管理机构形式和内容差异明显，城市建设用地和农村土地管理分散的现实状况不仅违背了市场经济的发展原则，也不利于保障农民的合法权益。因此，整合城市和农村的土地立法和土地政策管理机构势在必行。首先，根据我国农地流转中出现的新情况，针对原先的法律漏洞进行补充，完善相关法律法规和政府条例，保证农地流转行为做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。当面临政策规定与地方实际情况有出入的情况，地方应及时补充合理有效的条例，规范当地的农地流转市场；其次，提高农地流转纠纷的司法救助工作的覆盖率和效率，为农村土地流转双方提供法律保护，明文规定流转双方必须签订合约或者采取公证的方法，规范土地流转行为；再次，成立专门政府组织机构，制定规范、高效的流水式办理流转程序，完善城乡一体化农村土地流转市场机制，严格执行只有以正式合同为依据才能进行土地流转交易的标准，加强流转双方的法律意识，规范农地流转的登记工作，提高土地流转的效率。

第四，加快打破城乡二元对立结构，为农民融入城市提供制度保障。随着城镇化的发展，大量的农村劳动力与土地分离，一部分农民因没有取得城市的户籍，不能完全融入进城市，而原有的农村宅基地又出现了闲置的情况。另一部分农民通过土地流转失去了原有的土地，却无力购买城市住房，城市违章建筑成为他们的庇护所。只有少数农民有能力购置城市住房，但在融入城市生活的过程中因价值观念、生活习惯和人际关系异质性强，且整体素质还停留在较低的层次，难以真正转化为市民。针对这些情况，一方面要营造包容和谐的社会文化氛围，逐渐消灭歧视和不公平的现象，填补新老居民之间的心理鸿沟，让进城的农民感受到城市的包容与友好，打消他们的怀疑与恐惧，从而稳定社会秩序。另一方面要为从农村进入城市定居生活的农民提供就业机会，根据马斯洛的需要层次理论，只有拥有稳定的经济收入来源和适宜的居住环境，才能让进城农民追求更高层面的需求，加强他们的城市主人翁意识。同时，要在这些农民居住较为集中的区域建立学校、医院与广场等公共场所，并严格控制相关收费标准，彻底解决他们的后顾之忧。

新型城镇化发展迅速，农村土地流转也加速发展，二者互为因果，协调互动。但是在新型城镇化发展和农村土地流转的实际过程中，存在一系列不合理的现象，造成了土地资源浪费和农民权益受损等问题。在今后的城镇化进城中，要重视农民的地位，切实保障农民的合法权益，建立健全配套机制，打破以往的城乡二元对立格局，实现城市和农村的协调发展，真正让广大人民共享改革发展的成果。

[1]新华社每日电讯，2016：2，http://news.xinhuanet.com/ mrdx/2016-02/24/c_135124774.htm.

[2]陈江龙，高金龙，卫云龙.工业化、城镇化和农业现代化“三化融合”的内涵与机制—以江苏省为例[J].农业现代化研究，2013（3）：274-278.

[3]张平.城镇化与土地流转互动:机制、问题与调控研究[J].社会科学战线，2014（6）：38-45.

[4]江西省南昌县.南昌县农经年报[N].2009。3-17.

[5]刘美仁，王玉清，温闽贽.浅析农村土地流转现状及发展对策——以江西省南昌县为例 [J].江西农业学报，2009，21：202-204.

[6]最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释（第1条第3款），2005.

[7]习近平十八届三中全会重要讲话[N].北京：人民日报，2016.3：3-5.

[8]曾真，新型城镇化背景下我国农村土地流转问题研究[D].华中师范大学，2014.

编辑：崔月华

Reserach on The Rural Landclrculatlonunderthebackground of New Urbanlzatlon——A study of Nanchang County In Jlangxl Provlnce

YUAN Jiuhong，BI Hongchang
（Southeast University Marxism School，Nanjing Jiangsu 210096）

The process of urbanization in China has a great demand for land,it shows a dramatic increase tendency,and rural land circulation problem reveals gradually in the process of rapid urbanization.Taking the land circulation of Nanchang County in Jiangxi Province as an example,from the standpoint of protecting the interests of farmers,the article distinguishes concepts and relationships between new-type urbanization and land circulation,explores practical issues of rural land circulation in the current development process of new urbanization,analyses reasons behind the problems,and proposes the theoretical assumptions that breaking the traditional barriers between city and countryside to promote the coordinated development in order to provide reference for solving issues concerning agriculture,countryside and farmers during building a moderately prosperous society in an all-around way.

new-type urbanization;rural land circulation;problem analysis；coordinated development

F321

A

2095-7327（2017）-01-0001-05

袁久红（1966-），男，江西兴国人，东南大学马克思主义学院院长，教授，博士生导师。