试析现代农村社区社会保障制度的现状和完善——以农村最低生活保障制度为例

陈翠英

（安徽审计职业学院 安徽 合肥 230601）

试析现代农村社区社会保障制度的现状和完善
——以农村最低生活保障制度为例

陈翠英

（安徽审计职业学院 安徽 合肥 230601）

全面建成覆盖城乡的社会保障体系的关键点在于农村社区社会保障制度的建设，农村社保制度在当前虽然取得了长足的发展，但仍有法制不健全、管理不规范等问题存在，要想进一步完善，必须从农村低保等具体保障制度入手进行改革。

农村；社会保障；低保

2012年的政府工作报告中，温家宝总理指出“加快完善社会保障体系，2012年底前实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖”。十八大报告进一步指出：“要统筹推进城乡社会保障体系建设。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡的社会保障体系”。2015年11月公布的“十三五”规划更是提出：“实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖”。而刚刚过去的十年是我国社保体系建设迅速推进的十年，已经基本形成一个具有中国特色、覆盖城乡居民的新型社会保障体系，尤其是农村基本做到了社保全覆盖。但是中国人民大学教授郑功成认为，目前我国的社会保障制度在不同地区之间、不同群体之间还存在很大的差距，尤其在城乡二元结构下，城乡之间社会保障不公平情况长期存在，成为阻碍全民共享发展成果的一个因素。

农村社会保障是相对于城市社会保障而言的一个概念，其出现的根源在于我国城乡二元结构的格局引起了我国城乡之间在政策制度、经济生活等方面产生了重大差异，而在社会保障制度上表现的更为突出，农村中作为占中国公民60%以上的农民在社会保障水平方面和城市中的城镇居民有较大落差，不能平等享有医疗、养老等方面的社会保障。但其作为社会保障制度体系的重要组成部分，完善与否又直接关系到社会稳定、经济健康发展、人民安居乐业的大局。本文尝试从当前农村社区社会保障制度的一个方面，即农村最低生活保障制度的现状着手，探索其完善的途径，从而达到了解整个农村社区社会保障制度的目的。

1.农村最低生活保障制度的现状和问题

农村最低生活保障制度是一项规范化的社会救助制度,简称"低保",属于最低层次的社会保障体系内容。针对家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民。农村最低生活保障制度是农村低收入村民的“保命钱”，更是社会救助的最后一道“安全网”，该制度在整个农村社会保障制度中起到了“兜底”的作用。是解决农村贫困人口温饱问题的重要举措，更是建立覆盖城乡的社会保障体系的重要内容。对于维护农村社会稳定的意义极其重大。国务院于2007年下发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》标志着我国农村居民最低生活保障制度的全面建立。据民政部公布的统计数据，到2015年末全国县以上农村低报覆盖2843.1农户、保障对象4903.2万人。表明随着我国农村低报的全面建立，全国农村贫困人口“应保尽保”的目标初步实现，社会效益较好。但同时我们也必须看到其中存在的一些问题。

1.1 法律体系不健全，法律规范较为缺乏

中国已经进行了很多年的低保试点工作了，但是目前却没有一部针对最低生活保障而设立的基本法。这对于建设健全、完备的最低生活保障制度是明显的先天不足。目前相关的全国性文件只有两个：一个是《关于加快农村社会宝座体系建设的意见》，此为1996年民政部为推进农村社保体系建设而印发的；另一个是前面提到的国务院于2007年下发的 《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，而且还仅仅是“通知”的形式，如果严格追究的话，称不上法规，执行力更是大打折扣。因此，没有关于农村最低生活保障的全国统一的立法，没有一部完整的法律来规范低保对象、低报标准、经费来源等内容，农村最低生活保障法律制度尚仍处于立法的空白的尴尬境地，只能依赖各地的有关管理办法。这极不利于农村最低生活保障制度在全国统一建制。法律规范的缺乏、法律体系的不健全已经不能满足新形势下农村最低生好保障制度建设的需要。导致低保对象、低保标准不公等管理不规范事件频繁发生。

1.2 低保对象认定不规范

农村最低生活保障制度实施的基础性环节就是确定低保对象，但当前根据国务院2007年的 《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》确定的农村最低生活保障标准，对低保对象和农村居民的收入虽然作出了明确规定，但是由于农村居民收入的特殊性，农民收入难以准确统计，低保对象的收入核算存在较大难度，甚至是存在较大随意性。主要表现在首先农民的收入难以货币化，这是由农民收入的独特性决定的，农民主要以粮食等实物作为收入的主要来源，而由于市场、价格的变化，实物价值转化为货币时存在较大的波动性，无法准确统计。其次因为农民收入受气候、季节等影响较大，收入不够稳定；同时农副产品的收入也难以统计；特别是农民外出务工的隐性收入更是无法如实统计；还有农村家庭中的成员患病或上学等致贫原因更是难以准确把握。最终造成在核定家庭收入时难以精准核算，从而导致低保对象认定的不规范。

1.3 组织管理工作不到位

首先农村基层低保的管理人员和工作人员负担较重，人员少、任务重。农村低保涉及面广，程序复杂，人口众多，而且低保对象每年还要进行年度审核、管理等，各地基层低保工作人员工作量极大。其次基层的管理人员和工作人员素质普遍不高，由于农村低保制度本身处于起步和探索阶段，相关的经验和知识准备不够充分，有实践经验的人员相对较为缺乏。而工作人员每天又忙于纷繁复杂的基层低保工作，难以有时间接受业务学习和工作能力培训，对制度的精神也难以准确把握。从而导致在宣传上误导村民，更有甚者，在执行中都产生偏差。另外还存在工作透明度不高，容易让村民误会其执行的公平性，导致民怨，影响农村稳定等问题。

1.4 保障资金来源渠道较单一

目前农村最低生活保障制度的资金主要来源于中央下拨的救灾资金和地方本级财政自然灾害救济事业费。地方各级人民政府民政部门要根据保障对象人数等提出资金需求，经同级财政部门审核后列入预算。中央财政对财政困难地区给与适当补助，因此资金来源渠道比较单一。实际执行中中央财政投入数量极少，主要靠地方自筹。各地的经济发展不均衡就成为制约因素了，其中一些地方存在保障资金水平较低，甚至保障资金不到位的情况，严重制约了农村低保工作的发展。目前广大地区，尤其是中西部等欠发达地区因财政收支紧张，而陷入单一低保资金来源的尴尬中难以施展拳脚，不敢有所作为。尤其是在这些地区由于收到资金短缺的影响，低保政策只覆盖了绝对贫困人员，而相对贫困人员的人数相当多，却难以享受到低保政策的照顾。从而影响到农村最低生活保障制度效应的最大发挥。

所以，农村最低生活保障制度当前无论在法制、管理等方面都面临着重重问题，影响其对农村社会的稳定发挥应有的作用。

2.完善农村最低生活保障制度的建议

针对列举问题作出如下建议：

（1）加快构建中国特色的社会保障法律体系，尤其是应尽快建立统筹城乡的最低生活保障法律制度，从而对农民平等的最低生活保障权进行实现。而在当前没有出台最低生活保障法之前，应该对现有的最低生活保障方面的行政法规和政府规章进行完善。从而能以法律的名义保证农民享有最低保障的权利，并且进一步对保障的对象、标准进行明确的规定。

（2）正确界定最低生活保障对象。完善农村低保制度的重要一环是合理地界定农村低保对象，应该从多角度综合考查来确保低保对象的公平性：一是确定精准的收入核算标准，最大限度避免收入核算的随意性。目前国际上使用最为广泛的是恩格尔系数。目前很多学者建议在发达地区收入以货币化计算，在落后地区以实物作为标准来计算。二是入户调查，详细了解该户除农作物收入外的其他收入，诸如农副产品收入、家庭成员外出务工收入，包括该户成员的患病、入学等特殊情况。同时建立家庭日常账簿，形成文字记录，并且简单明了，作为界定的直接依据。在低保对象的确定过程中，还应充分发挥群众评议的作用，确保低保对象的公平性，建立社会监督体系，例如村务墙上公式和网上公式。同时突破简单的结果公式，要做到详尽的过程公式。让村民监督，让申请低保的村民运行在阳光下故而不能、也不敢弄虚作假。

（3）提高基层低保工作人员素质，完善组织管理。增加基层低保工作人员的业务培训和能力素质培训，切实提高其对低保制度的准确掌握，从而给确定低保对象加了一道安全锁。同时加强低保工作中的组织管理工作：完善制度、明确程序、规范操作，保证低报申请直至最后确定过程中的公开、公平、公正。更要加大宣传力度和工作透明度，把低报政策通过广泛宣传做到家喻户晓，还要切实保证低保公示，通过设立举报电话、举报箱等方式及时的接受村民的监督，如此才能保证农村低保工作过程中的透明度，获取村民信任，维护农村稳定。

（4）农村低保资金的筹集在政府主导的情况下进一步多元化。农村社会最低保障制度的核心问题就是资金的筹集。由于低保对象的贫困特点，自筹是绝无可能，只能依靠政府和社会。资金主要来源于县以上各级人民政府，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，合理安排低保资金，专款专用，提高资金利用效率。对较为困难的地区，中央财政可以适当的增加拨付比例，以缓解地方资金困难。当然在今天的经济发展水平下，仅仅依靠中央和地方财政还是难以保证低保资金的充足，这就需要进一步拓展低保资金筹建的多元化，动员社会力量来增加低保资金：可以通过发行福利彩票、说服个人和企业捐赠慈善资金等来支持农村低保资金；也可以在农村建立互助合作的组织来筹集资金。最终达到尽可能增加低保资金的目的。

总之，在千方百计增加资金源头的基础上通过科学的管理、严明的法律来确保低保对象的尽可能公平，最终实现农村低保制度的真正保证贫困农民的基本生活作用。

3.现代农村社区的社会保障制度的完善

农村社区社会保障制度是一个由各项具体制度组成的完整体系。各项制度功能不同，除了低保制度外，还有农村养老保险制度、新型农村合作医疗制度、社会救济制度、农村保险制度、农村助学制度等。

但是农村最低生活保障制度的建立和完善则是重中之重，因为只有“生存”问题得以解决，才有条件谈进一步“发展”的问题。所以本文重点阐述农村最低生活保障制度的现状和完善。

但现代农村社区的社会保障制度是一个系统的内容，对其进一步完善，还应该包括大力发展新型农村合作医疗保险制度，解决农民因病致贫、因病返贫的问题；还需要建立新型农村养老保险制度，解决中高老龄化问题等等。

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C913.7

A

2095-7327（2017）-04-0136-02

项目来源于安徽省人文社科重点项目“基于群际利益差异的社会保障长效机制化解群体性事件研究”（项目编号SK2014A250)。

陈翠英（1981—），女，安徽无为人，硕士，讲师，主要研究方向为马克思主义发展史。