农村治理法治化的实现路径

钱晓龙

淮北师范大学政法学院,淮北,235000



农村治理法治化的实现路径

钱晓龙

淮北师范大学政法学院,淮北,235000

以依法治国背景下实现农村治理的法治化为切入点，阐述了农村治理法治化过程中存在的人治色彩浓厚、法治意识欠缺、国家重视程度不够等问题，提出了农村治理法治化实现的“三个阶段，三种模式”：第一阶段——家族治理模式，即当前法治欠缺阶段，以家族治理模式占主导地位；第二阶段——外来人引导模式，即农村治理由人治向法治转变阶段；第三阶段——法治模式，即农村治理法治化的成熟阶段。“三个阶段，三种模式”循序渐进，最终确保农村治理法治化的实现。

农村；治理模式；法治化

当前，我国正处于全面建设法治国家的进程中，全面推进法治国家建设必然包含着农村地区法治化的实现，实现农村治理的法治化是法治国家建设的重要组成部分。农村法治建设的矛盾将是农民日益增长的法治需求与当前落后的法治水平之间的矛盾[1]。对于实现农村治理法治化的对策，学者们进行了广泛而深入的探讨，提出了许多切实可行的对策。赵媛媛等指出，“法治中国”建设不仅是城市的法治，也包含着农村的法治，从空间维度和法治建设实践角度论述了农村法治化建设[2]。马宝成从“三项制度，四个民主”的角度出发，提出实现乡村治理法治化、保障农民合法权益的观点[3]。还有学者从农村法律人才队伍体系建设、乡村法规体系的整理以及完善乡村治理机制方面为农村法治化建设出谋划策[4]。以上观点对加快我国农村地区治理的法治化具有重要的意义。不过，农村法治化的实现不可能一蹴而就，需要一个渐进的过程。本文在前人研究的基础上，立足农村法治建设在当下的现实情况，提出农村治理法治化的“三个阶段，三种模式”，以期稳步推进农村治理法治化的实现。

1 家族治理模式

1.1 农村家族治理模式

长期以来，我国农村地区的村务管理处于某一特定家族的支配之下，形成了颇具人治色彩的家族治理模式。家族治理模式长期存在的原因有以下几个方面：首先是家族自身的原因，把持村务的家族是本村具有重要影响力的大家族，家族内具有数量众多的人口、大量的财富以及团结和睦的家风。同时，该家族还具有广泛的人脉资源和巨大的关系网络，在商界可获得财富支撑，在政界可以获得政治扶持，具备本村其他家族无可匹敌的资本和实力，在村干部人选方面形成了家族内部“父退子继、兄退弟及”的局面，把持本村村务具有长期性和稳定性。其次，村民长期形成的惯性思维也是家族治理模式得以存在的另一个原因。在村干部进行换届选举时，村民们往往会倾向于选举具有长期治村经验的人担任村干部，对新人的治村能力不甚了解，对新人能否胜任村干部这一角色，无形中充斥着一种不信任感，在村务管理方面，形成了“非该家族人员不能胜任”的思维定式。最后，从国家层面来讲，确保农村基层的稳定局面是一项重要的工作，农村地区实现稳定是第一位的，稳治优于法治，政策治村优于依法治村，国家对农村法治化建设重视程度不足。稳定已成为基层治理有效性的重要表征[5]。国家出台的各项方针政策要在农村落到实处，需要一个能够掌控农村全局、保证农村稳定局面的代理人，这就为庞大家族把持村务以可乘之机，也为家族治理模式奠定了生存的根基。在农村地区，家族治理已成为一种根深蒂固的治村模式。

1.2 家族治理模式的利弊分析

农村家族治理模式在农村建设中发挥了积极的作用。其积极的一面在于，长期进行村务治理的家族有着丰富的治村经验，熟悉村情村况，对村内各家各户的情况较为熟悉，便于村务管理工作的顺利开展。同时，在村干部选举未实现规范化之前，由一个实力雄厚的家族把持村务，避免选举过程中几个候选人争风吃醋、贿赂选民的混乱现象，使得村干部的换届选举工作可以顺利进行。此外，本家族在长期治村过程中形成的威信，也使得发生在村民中间的矛盾和纠纷易于化解。对于不懂得运用法律渠道维权的村民来讲，村干部出面调解可以使彼此间的矛盾及时得以化解，此时，正是依靠村干部的威信或者说村干部的几分薄面，促使双方互谅互让，平息矛盾和纠纷，村民相互之间以及农村内部的和谐稳定局面得到了很好地维护。

农村家族治理模式的弊端也是显而易见的。首先，家族治理模式使得农村的村务管理人治色彩浓厚。家族治理的实质是人治，而人治与法治是截然对立的两种社会治理模式，与依法治村、民主治村的趋势格格不入。其次，由于国家对村干部的职务行为缺乏相应的监督管理，在涉及村民利益的某些重大事项，例如宅基地的划拨和使用、优抚扶贫的认定和资金发放以及三农财政补贴方面很难做到客观公正，一旦发生徇私枉法、贪污腐败现象，损害的将是广大村民的利益。最后，家族治理模式是村民自治制度异化的产物。农村作为基层自治组织，既不是国家政权机关，也不属于事业单位，行使村务管理权的村干部不属于正式的国家公职人员，村干部从村民中产生，为村民服务，这一点有别于一般村民。但对其工作能力、工作业绩缺乏统一的考核和奖惩标准，对其行使职务过程中的越权违法行为没有应有的规制，如果某一家族一家独大，牢牢控制了村务，那么，不论家族成员素质与能力如何，都将长期行使村务管理权，导致村民自治变成“村民自治为形，家族自治为实”的治理状态，背离了农村自治制度的初衷。

1.3 理性看待家族治理模式

家族治理模式有其弊亦有其利，但就目前情况而言，我国农村地区的法治建设仍处于较为落后的状态，全面推行法治阻力重重。在此阶段，农村法治化建设需要有所侧重，将首要任务定位在家族村干部法律素质提升的层面上来，对于加强农村法治化建设具有积极的作用。首先，对家族村干部进行法治教育易于推行。相较于广大的村民群体，村干部毕竟为数较少，对于这一重点群体进行法治教育成本低、收效快。况且，法治素养的高低也决定着村干部依法治村的能力，加强村干部的依法治村能力建设，对推进农村治理法治化、实现农村地区的和谐稳定意义重大。其次，对家族村干部进行法治教育，增强维护村民权益的意识，提高其依法为村民服务的能力。在对村干部进行法治教育的同时，兼顾对村干部的纪律教育，使其自觉远离贪赃枉法行为，真正做到廉洁奉公、为民服务，从而塑造出遵纪守法的村干部。最后，村干部的遵纪守法行为将对广大村民发挥着导向和示范作用。村民们虽然不懂法、不懂得依法行事，但是村干部的一言一行是村民据以行为的参照。村干部和村民长期生活在同一村集体中，低头不见抬头见，遵纪守法的村干部治理下的农村，村民违法乱纪的行为必将大幅度减少。从长远来看，农村家族治理模式毕竟违背法治建设潮流，随着国家法治化建设的深入推进，必将逐步被新的治理模式所取代。

2 外来人引导模式

2.1 外来人引导模式的内涵和价值

破解家族治理模式，摆脱家族干部把持村务的现象，实现农村治理由人治向法治的转变，就要从村干部人选方面入手，为农村配备法治干部，营造法治氛围，培育法治思维模式。外来人引导模式是转变家族治理，推动农村由人治向法治转变的有力措施。何为外来人引导模式？所谓的外来人引导模式是指通过选派、聘任等多种方式，由村集体外的人员来本村担任法治干部的治村模式。需要注意的是，此处提到的是外来人引导模式而非外来人领导模式，在村务管理过程中，外来干部发挥引路人的作用，引导村民依法治村。对于村务中的实质性、重要性问题，则由村民小组会、村民大会讨论决定，改变过去村干部的独断专行局面，不干涉村民自治工作。外来干部本身具备丰富的法治知识，同时肩负国家委任和村民重托，接受国家和村民的双重监督，可以有效保证外来干部依法履行岗位职责，引导村务治理逐步走上法治化轨道。此外，外来人引导模式，可以有效摆脱以往以家族势力为后盾形成的家族干部治村模式，推动村务治理由人治向法治的转变。

2.2 外来人引导模式的路径探索

2.2.1 配备农村法治帮扶干部

当前，我国农村地区经济条件明显改善，村民物质生活水平大为提高，这得益于我国在农村地区实施的扶贫富农帮扶工作。农村地区不仅经济上要脱贫，在法治化建设方面亦要脱贫。相应的，在农村地区配备法治帮扶干部，对于推进农村治理法治化、提高农村法治建设水平意义重大。法治帮扶干部首先是具备良好法律素养的基层干部，有丰富的基层法治工作经验，对基层农村的现实情况以及农民诉求较为熟悉，通过结对连心开展法治帮扶工作，教育村民重视和维护自身的合法权益，在日常生产生活中依法行事、依法解决矛盾和纠纷。对具有法律援助需求的村民，及时施以援手，对村民遇到的法律难题及时进行解答，为村民答疑解惑。法治帮扶干部经常性进村入户，对村民进行法治宣传教育，培养村民法律意识，在村民中间营造学法、守法、用法的法治氛围，培养农村治理法治化的群众意识基础，在农村法治化建设方面实现脱贫。

2.2.2 发挥大学生村官的作用

多年的实践表明，大学生村官在带领村民脱贫致富奔小康的道路上发挥了积极的作用，相信，在农村法治化建设方面，大学生村官亦大有可为。招录法学专业的大学生村官进村提供法律服务。提供法律服务的大学生村官本身所学专业为法学专业，具备良好的法律素养，具有正义感和责任感。到村以后，以农村法治化建设为己任，将自身所学的法学理论知识应用于为村民服务的农村法治建设实践中，推进农村治理法治化进程。以往大学生村官充当的是村干部助理角色，无实际权力且缺乏主动性，未能充分发挥其作用。今后，对具备丰富法治知识的大学生村官，在法治建设方面，可赋予其更多的主动权，吸引更多优秀法律人才加入到农村法治建设的行列中，对推动农村法治化建设的有益措施，积极建言献策。对村干部的违法失职行为及时予以制止，保障大学生村官依法履行职责，切实发挥其维护村民权益、推进农村法治化建设的作用。

2.2.3 转变农村治理思路

首先，坚持不懈地对村民进行法治宣传教育，培养其法治精神和法治信仰。法律必须被信仰，否则将形同虚设[6]。让村民意识到，违法行为必须予以追究，合法权益必须得到维护。让村民懂得，村务管理无小事，调动其依法参与村务管理的积极性和主动性，提高自身依法参与村务建设管理的素质和能力。其次，培养村干部为民服务的意识。以往村干部官僚作风浓厚，服务意识欠缺，违法违纪行为频发，根本原因在于村干部法律知识的匮乏。加强对村干部的依法治村能力建设，促进其依法行使村务管理权，树立为民服务的工作意识，将国家出台的各项惠民法律法规、方针政策落到实处，切实维护和实现村民利益。最后，从国家层面来讲，应提高对农村法治化建设重要性的认识，完善普法人员队伍建设，稳定普法财政来源，形成农村普法宣传的长效机制。法治优于稳治，并且农村治理法治化的实现，也有利于实现和维护农村地区的和谐稳定。

3 法治模式

法治模式是农村治理法治化所要达到的最终目标，也是农村治理法治化实现的重要标志。法者，治之端也[7]。法治模式下的农村村务依法管理，法治机构健全，村干部以及广大村民具备较高的法律素养，形成法治思维模式，法治被人们所信仰，法治主导着人们在日常生产生活中的行为，依法办事成为一种习惯。

3.1 软硬兼施——农村治理工作有法可依

法治模式下，国家的各项涉农法律、法规完善，各项工作做到有法可依。不仅国家出台的法律、法规能得到有效地实施，产生良好的社会效果，而且作为软法的村规民约，在人们的日常生活中发挥着重要的作用。村规民约是村民以道德传统为基础，以现行法律政策为依据，结合当地实际，移风易俗，共同制定并遵守的行为规范[8]。村规民约依据国家法律而制定，符合法律的规定、原则和精神，凡是符合村规民约的做法，就是被法律所允许的行为。如果说国家法律、法规强制人们遵守，那么村规民约则调动人们的内心自觉，以内心自觉驱使自身作出合法正当的行为。作为“硬法”的国家法律和作为“软法”的村规民约相得益彰，从而保障农村治理法治化工作有法可依，有章可循。

3.2 遵纪守法的村民群体——农村治理法治化的群众基础

一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里[9]。经过长期的普法宣传和法治国民教育，广大村民具备了较高的法律素养。一方面，依法办事成为村民的共识，不仅违法乱纪行为被村民们所排斥，而且对于发生在村民间的矛盾和纠纷，首先想到的解决办法不是托关系、走后门，而是诉诸法律，以合法正当的途径化解矛盾和纠纷，依法维护自身的权益。另一方面，依法参与村务管理的意识显著提高。 对村干部选举、村务管理等事项，一改往日“事不关己，高高挂起”的态度，意识到自己是农村自治的主体，应依法行使法律赋予自身的权利。广大村民依法行使自己的选举权利，积极参与到村务建设管理过程中，为农村改革发展积极献计献策，推动农村治理的民主化、科学化和法治化进程。

3.3 较高法律素养的村干部——农村治理法治化的关键

村干部作为村民自治的领导力量、法治化建设的带头人，其法律素质的高低直接决定着农村治理法治化的水平。具备较高法律素养的村干部，非由村内大家族把持，而是通过依法选举，在村民内部产生的优秀的农村带头人。在日常村务管理过程中，村干部积极学习和践行法律、法规，不断提高自身依法治村的能力，杜绝违法、违规行为，依法为村民服务，自觉维护广大村民的合法权益。同时，村干部依法审慎用权的遵纪守法行为对广大村民依法办事发挥着重要的示范作用，以实际行动引领本村法治化建设。

3.4 健全的法治机构——农村治理法治化的重要推动力

农村治理法治化的实现，不仅表现在广大村民和村干部具备较高的法律素养，而且体现为农村内部有较为完善的法治机构，例如，在村委会内部设置法治办公室，法治办公室作为村委会的一个重要组成部门而存在。法治办公室在农村法治化建设过程中发挥着重要的作用。首先，法治办公室配备专职法律工作者，对村务管理过程中的涉法问题进行解答，促进村务管理决策的合法性。其次，对村民进行普法宣传教育，为广大村民获取法律知识提供便利条件。最后，对于发生在村民间的无需通过诉讼就能化解的矛盾和纠纷，及时进行调处，降低村民维权成本，从而维护农村和谐稳定局面。

4 结束语

农村的特殊性决定了农村治理法治化过程的长期性和任务的艰巨性。从我国农村的实际出发，完善新农村民主法治，建设乡风文明的和谐新农村，推动社会主义和谐社会的发展[10]。由家族治理模式向法治模式的转变需要一个过程，在这一过程中需要坚持不懈地向农村地区传播普及法律知识、输送法律人才，培养农村法治化建设的内生因素。随着国家法治化建设的深入推进，我国农村地区实现治理的法治化也将不再遥远。

[1]王成.维权思维下的农村法治建设[J].湖南警察学院学报，2015(2):13-18

[2]赵媛媛，黄迪民.“法治中国”建设中的基层治理法治化[J].青海社会科学，2015(4)：88-93,157

[3]马宝成.切实推进乡村治理法治化 依法保障农民权益[J].人民论坛，2015(5):20-23

[4]吕德文.破解农村治理法治化困境[J].中国党政干部论坛，2015(7):20-23

[5]梁平.基层治理的践行困境及法治路径[J].山东社会科学，2016(10):71-76

[6]博尔曼.法律与宗教[M].梁治平，译.北京：三联书店，1991:28

[7]高长山.荀子译注[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，2003:28-488

[8]谢秋红.乡村治理视阈下村规民约的完善路径[J].探索，2014(5):149-152

[9]卢梭.社会契约论[M].何兆武，译.北京：商务印书馆，1980:271

[10]梁前菊，方国武.传统“礼法”与新农村法治建设[J].云南农业大学学报：社会科学版，2015,9(3):23-27

(责任编辑：周博)

2017-01-06

钱晓龙(1990-)，山东临沂人，在读硕士研究生，研究方向：法学理论。

10.3969/j.issn.1673-2006.2017.03.003

D90-052

A

1673-2006(2017)03-0009-04