济南产业空间发展路径研究

■ 王新军

济南产业空间发展路径研究

■ 王新军

2014年3月，习近平总书记在谈到结构调整问题时使用了 “腾笼换鸟”的提法，实际上这也是他的一贯思路。“腾笼换鸟”是产业布局和产业结构调整中一种战略举措的形象说法，意指把现有的传统制造业从目前的中心地带转移出去，再把适合中心地带发展的先进产业形态生产形式转移进来，以达到经济转型、产业升级的战略目的。济南作为一个老工业城市，历史上传统产业尤其是传统制造业占比重一直比较大，占据了宝贵的资源和发展空间，对环境保护和节水保泉也形成了很大的压力，制约了济南产业的发展。因此，济南实行产业发展空间置换，优化产业布局和产业结构，促进济南产业发展转型升级，已经是势在必行。

济南产业空间布局发展现状分析

（一）济南产业布局现状

1.宏观发展格局基本形成。济南市经过多年 “腾笼换业”、 “退二进三”的产业调整，产业空间布局逐步优化。整体格局呈现由中心向外围扩散的局面，中心圈层以第三产业为主导，中间圈层以第二产业为主导，外围圈层以第一产业为主导。城市中心区加快传统制造业外迁步伐，为现代服务业提供了更多空间，一城三区以服务业为主体的发展格局基本形成。老城区改造提升步伐加快，以泉城特色标志区、百年商埠区等为代表的文化旅游、商务休闲等产业迅速发展；东部新区奥体文博、贤文汉峪等片区加速崛起，金融商务、总部经济等产业快速聚集；西部新区以西客站、大学科技园、济西湿地片区为依托的文化创意、商务会展、旅游休闲等产业逐步形成；滨河新区商贸物流业改造升级步伐加快，旅游休闲产业初具雏形。章丘、历城、长清、 济阳、平阴、商河等县域主体，积极承接中心城区产业转移，逐渐形成济南市工业的集聚高地和新兴增长极，章丘塔机、历城汽车零配件、长清压力容器、济阳食品、平阴玛钢、商河纺织等产业各具特色，错位发展。现代农业加快发展，基本建立起以 “一区六园” （市农高区、6个县级农业科技示范园）为龙头、都市园区为骨干、示范乡镇为支撑的园区配置体系。

2.工业集聚区成效凸显。济南市以10家省级以上工业园区为主要载体，加强园区基础设施配套与产业培育引导，初步形成了 “一高三区”的工业集聚发展格局。高新区形成了电子信息、生物医药、交通装备、发电输配电装备四大产业，培育发展了浪潮集团、齐鲁制药、青年汽车、中电装备等知名企业。东部工业区，明水经济技术开发区升级为国家级开发区，初步形成了交通装备、机械制造、精细化工、食品饮料四大主导产业。临港开发区欧洲工业园特色园区建设初具规模。西部工业区，经济开发区机械装备集聚度日益提高，济南柴油机、巨能液压等骨干企业发展势头良好；平阴工业园依托玫德玛钢、福胶集团，形成了玛钢管件、阿胶食品等主导产业；槐荫工业园形成了以九阳为代表的智能小家电特色的主导产业，且以山东天岳为代表的碳化硅新材料产业极具潜力。北部工业区，化工产业园更名为新材料产业园，国家胶体材料技术中心等一批新材料项目加快建设；济北开发区食品饮料、液压机械产业优势突出，获评 “全国食品工业强县”、 “中国液压升降平台之乡”； 商河经济开发区为全市纺织服装基地，重点支持发展纺织服装产业。

3.服务业网络化格局日趋稳定。市中心城区商贸服务业繁荣发展，恒隆广场、万达广场、和谐广场等商业综合体及凯悦、喜来登、香格里拉等高档酒店相继落户，泉城路、英雄山等特色商业街区加快建设，泺口服装等商品交易市场、匡山等农产品批发市场改造升级，市域内商业网点达2.7万个，营业面积600万平方米。金融业初步形成东部金融新区、金融商务中心区、金融创新服务区、资本市场发展示范区和农村金融改革示范区 “一新四区”的发展格局。旅游业以天下第一泉景区为龙头，打造形成泉水游主导品牌，带动市郊各区县旅游资源的深度开发。文化产业形成了以高新区为龙头、各区市各具特色，协同发展格局。物流业形成了以盖家沟、零点等为代表的北部和以郭店钢铁物流、章丘汽车物流为代表的东部两大物流集聚中心。济南市服务业实现了中心集聚与分点布局相统一，服务全省的中心城区服务业和面向区域的县城服务业和谐发展。

（二）济南产业空间布局存在的问题

改革开放以来，济南产业布局不断进行优化，并取得明显成效，但同时也面临许多问题，主要表现在以下几个方面。

1.产业综合实力相对下降。尽管济南经济取得了快速发展，但是相比全省其他地市而言，济南经济却相对落后。从全省看，2015年济南经济总量已经退居第三位，与青岛的差距日益扩大。农业龙头企业质量不高，工业规模效益较低，现代服务业承载能力有待提升。2015年，济南的产业经济得到较快发展，第一产业增加值，305.4亿元，增长4.1%；第二产业增加值2307.0亿元，增长7.4%；第三产业增加值3487.8亿元，增长8.9%。三次产业比重为5.0∶37.8∶57.2。从发展规模来看，济南市的发展水平是比较高的。2015年，山东省生产总值 （GDP）达到63002.30亿元，全省人均GDP为64358.13元，高于全国平均水平，从各地级市来看，青岛、烟台和济南GDP总量领先，分别为9300.07亿元、6446.08亿元和6100.20亿元；从人均GDP来看，东营、威海和青岛位列前三，东营市人均GDP为164386.64元，折合26393.08美元，威海市人均GDP为17154.94美元，青岛市人均GDP为16506.06美元，济南市人均GDP为13859.1美元，具有一定差距。在资源利用率方面，2015年济南市产业能源利用率较低，能源消费水平和节能降耗状况有待提高。综上所述，济南市经济发展缺乏强有力的新兴增长点，相比先进地区经济增速不高，能源利用率较低，综合实力相对下降。在全国同类城市中位次不高，急需通过结构调整和布局优化促进整体经济实力快速提升。

2.产业发展呈现虚高度化。近年来，尽管济南产业结构不断转型升级，济南三次产业分别占GDP总量的5.0∶37.8∶57.2，而山东省三次产业所占比重分别为7.9∶46.8∶45.3，青岛市则分别是3.9∶43.3∶52.8。济南第三产业比重较高，人均GDP却较低，这说明济南第三产业的高比例并非建立在工业化进程完全走完的基础上，而是人为的虚高度化。即济南通过退二进三，在工业化阶段尚未完全完成的基础上，在投资、人力、政策等方面全面扶持第三产业发展，第三产业的高比例是在工业萎缩的基础上形成的，而不是自然发展的产物。

3.产业同构化问题较为突出。产业同构化是指在一地区产业结构变化过程中，区域间的产业结构在不断出现和增强的过程中相似度不断增高，这将使该区域资源配置效率低，区域内竞争激烈，并且影响区域间合作，对经济发展极为不利。济南市长期以来缺乏系统的、刚性约束力的全市产业布局规划，主导产业发展思路缺乏连续性和相对稳定性，没有对不同门类、不同性质产业的集中安排和有效引导，各县 （市）区和开发区招商引资无序竞争，项目落地布局随意，导致产业结构雷同化，形成 “大而全”、“小而全”的产业同构现象和同质化竞争。长期以来各县市区之间缺少协调交流，竞争大于合作，企业间的关联与协作难以开展，产业整合目标过于分散，整合优势和规模效应不明显。对传统产业依赖程度过高，轻重比例不尽合理，且资源能源消耗型产业仍占较大比重，不仅经济效益不高，宝贵空间浪费严重，而且对资源环境带来巨大压力。

表1 2015年山东部分市GDP和人均GDP排名

4.产业集聚集群效应亟待提高。产业布局不够集中，产业链条中处于中低区位的产品居多，能够自主研发设计并进行产品深层次延伸的企业较少，降低了企业的竞争力，限制了产业对当地经济和财政的贡献度。存在一区多园布局分散无序发展现象，即同一园区内企业多是空间集聚而非关联配套协同发展，规模和集聚效益较低，有龙头无产业和有产业无龙头的问题比较突出。产业集群中具备核心竞争力和引导产业发展方向的龙头企业较少，现有龙头企业缺乏关联产业的支撑。

5.产业布局散乱。产业空间布局较为零乱，产业发展形成 “中心集聚、郊县弱化”的二元结构且呈加剧态势。县域经济发展滞后，商河、平阴、济阳在全省位次与济南省会城市地位极不相称。中心城区与商河、平阴等周边县市在发展水平和运行质量上的巨大落差，妨碍了产业链条的平稳衔接，限制了济南作为增长核心的发展，也不利于对周边县市的辐射带动作用。产业布局呈现 “大分散、小集中、嵌套交叉”格局。县区工业空间布局不明晰、特色不明显；主城区五区之间现代三产建设重叠，都市产业与高污染企业并存，对市区产业空间优化形成瓶颈效应。

6.产城统筹发展亟待深化。产业布局与城乡发展的统筹尚需深化。针对产业集群发展的相关政策体系和社会服务体系等配套环境有待完善。一些集群内部公共产品不能支撑该区域发展，很多集群缺少关联产业与支持产业，缺乏社会化服务体系的有力支撑。部分开发区产业就业和生活的承载能力不足，制约了区域城市化进程的推进；产业园区与新城建设的衔接仍显不足， 如西部新城的 “城”、“业”分离现象仍然存在。一些开发区水、电、气、热、交通等市政基础配套设施不健全；远郊区大部分园区缺少教、科、文、卫等服务功能配套设施，园区对企业的集聚力不够。因此，应将从单一功能的产业园向融合研发、产业与城市功能的现代科技新城转变。

产业发展空间置换的思路

未来济南市产业总体布局应当遵循 “优化中部，拓展东部，提升西部，保护南部，启动北部”的二十字方针。强化梯度聚集，优化产业园区，构筑“一核四区三临”的产业空间新格局。一核，即主城核心发展区，为优化开发区域。具体范围为玉符河以东、绕城高速公路东环线以西、黄河与南部山体中间的区域，总面积526平方公里。该区域是济南发展最为成熟的地区。作为济南区域性服务业中心的主要载体，应突出发展附加值高、成长性好、带动力强的现代服务业，着力打造全省服务经济高地和总部经济高地，形成引领省会城市群经济圈快速发展的动力核心。四区，即济南核心区四周的相邻区域，为重点开发区域，包括东部先进制造业区、西部融合提升区、北部承接转型区、南部生态产业区4个外围产业拓展区。东部先进制造业区，为绕城高速东环线以东区域，包括高新区、历城区部分区域及章丘市全境，总面积约2340平方公里，重点发展高新技术产业和高端制造业，建设全国重要的高端制造业生产基地和全省高新技术产业领军地区；西部融合提升区，为玉符河以西区域，包括槐荫区部分区域及长清区、平阴县全境，总面积约1990平方公里，重点是立足现有产业基础，发挥智力资源、高效交通、生态环境优势，打造二三产业融合发展示范区；北部承接转型区，具体范围为黄河北济阳县、商河县和天桥区桑梓店镇、大桥镇，总面积约为0.24万平方公里，重点是主动承接市区传统产业转移，加快转型升级步伐，打造济南工业发展新基地；南部生态产业区，总面积约860平方公里，重点依托自然生态优势，加大环境综合整治力度，强化生态保育、休闲娱乐、健康养生等功能，加快建设生态环境良好、绿色产业兴旺、人民生活安康的生态功能区和兼具丰富文化内涵、独特山水景观的风景名胜区。三临，充分发挥空港、水系、交通对产业的引领作用，推动产业要素集聚，打造临空、临轨、临水 “三临”经济发展区，为重点开发区域。临空产业区，充分利用空港优势，加快培育航空服务、航空装备、航空物流等临空关联型产业，形成新的经济增长极。临轨产业区，充分利用城市、城际轨道交通规划建设契机，预留产业发展空间，合理布局商务会展、商贸服务等产业。临水产业区，以水生态文明市创建为契机，布局发展绿色生态、商务商贸、文化创意、旅游休闲、健康养生等产业，形成具有泉城特色的产城融合示范区。

济南产业发展空间置换支撑措施

（一）加大政策体系创新，加快产业优化调整步伐

加强对产业发展的投资力度，并着力建设完善道路、电力等基础设施，并增强对主导产业和新兴产业的资金扶持力度，使之与现代化工业相适应。制定相关政策，致力于确保企业落实增值税转型及缓解中小企业融资困难等问题，并由市政府和开发区共同为主导产业、新兴产业及园区基础设施建设贷款作担保。根据国内外产业发展状况和国家产业政策，在严格执行环境容量控制制度的前提下，与济南市产业发展现状相结合，制定济南市产业发展项目及相关政策。引导各生产要素向主导产业、重点基地园区及龙头产业倾斜；引进先进的工艺、技术和生产能力，提高济南市整体产业发展水平和市场竞争力。在此基础上，各县 （市）区制定相关政策，进行招商引资和企业 （项目）搬迁。赋予开发区一定经济管理权，精简办理程序，确保项目审批、企业服务等更加通畅。在管理体制上适当减少对开发区的束缚，减少非硬性考核、检查等行政性工作，确保开发区有充足的精力致力于经济发展。加强对外招商引资力度，激励采取飞地招商模式，引进前沿科技成果。

（二）增强服务理念创新，为产业发展提供良好环境

要把政府管理经济的职能集中在为市场主体提供服务及创造良好发展环境，把协调企业发展和重大项目建设中遇到的问题以及落实相关扶持政策作为工作重心。建立政府服务评价机制，引导各级政府部门不断增强服务意识，提高服务水平。提高行政审批效率，对于产业项目各项审批手续的办理程序要进行调整完善，创建产业项目审批直通车，使各办事环节得到简化，缩短办事时间，提高办事效率。对于有着长远关系的重大项目，要采取 “特事特办，全程服务”的态度，进一步提高办事效率。营造良好发展氛围，采取相关措施，确保经济秩序有序进行，创建一个公平、公正、开放的发展环境。针对收费行为，要严格履行收费管理制度，对于损害工业发展的行为，要加大查处力度，使企业合法权益得到保障。针对外来投资者，为其提供住房、就医及子女上学等便利条件，使之无后顾之忧。大力对产业发展进行宣传，在济南市形成人人关注、鼓励产业发展的良好环境。强化政策引导和落实。各部门要加强组织领导，致力于优化发展环境、培育龙头产业创造建设条件，积极实施支持政策，着力建设重点项目。针对重大项目投资，提出在符合法律法规及国家政策的前提下，尽量做到特事特办、要事快办。各级部门一定要落实项目责任制，促进项目前期工作加快进行。此外，要不断优化建设环境，提高行政办事效率，促使企业良好发展。

（三）推进体制机制创新，增强产业发展动力与活力

首先，组织专家调研、讨论，以可持续的、系统的、开放的立法理念为指导， 加快 《生态补偿条例 （草案）》颁布的步伐，早日出台 《生态补偿法》，推动生态补偿机制的健全和完善；其次，必须加大对生态补偿的财政资金注入力度，建立专项的生态补偿基金。将股票和债券等金融手段应用到生态资源保护中，对以社会融资的方式募集的生态补偿基金行为予以支持，其收益可以补充生态补偿支出；最后，应遵循 “污染者付费”原则和“利用者补偿”原则，即开发者、受益者或排污者应该承担由环境污染造成的损失和治理污染所需要的费用，而不是由国家和社会来承担责任，且利用的个人或企业应承担部分补偿责任。深化国有企业改革。

根据现代企业制度，健全法人治理机构，以便解决历年留下来的不良债务、办社会职能转移、医疗保险等问题，推进改制企业不断发展壮大。依据 “分类引导、分步施行”的原则，推进国有企业改制重组步伐，采用引进战略投资者等多种有效形式，使投资主体不再单一，使国有经济布局得到调整和优化。依据国家企业改制的有关鼓励政策，帮助解决企业发展进程中所遇到的重点、难点。进一步完善国有资产监管体制，深化国有资产监管机构职能，健全国资监管相关制度，保护国有资产。

创新招商机制。积极创建机械制造、电子信息及新能源等重点产业集聚区，在承接相似或同类企业转移时吸引配套企业，形成竞争力强的产业链。继续对企业进行招商引资，基于已有龙头企业进行增资扩股、招商引资，并健全招商引资考核奖励制度。整合济南市招商引资资源，进一步构建招商信息平台，健全济南市招商引资组织机构，统筹济南市整体招商引资工作，转变成招商引资的整体合力。建立合理的利益分配制度，保障招商引资有序进行。创建和施行招商引资项目评估体制，促进招商引资转变为招商选资。依靠外向带动促进产业经济发展。

进一步健全对外经济贸易服务体系，踊跃拓展国际市场，提高企业自营出口能力，使商品和市场结构得到优化，从而使对外贸易发展方式发生转变。利用济南市出口加工区平台，进一步扩大加工贸易出口。继续实施“走出去”战略，鼓励竞争力很强的企业在国外创建生产研发基地，进行国际间合作交流，在更高水平参与国际分工和合作，推动和促进济南市制造业的迅速发展。

构建区域经济合作新机制。针对济南都市圈和半岛城市群成立市长联席会议制度，进一步探究区域合作发展前景，通过统筹规划，使该区域经济健康快速发展，完成区域内产业链的配套建设，不断完善政策环境，改变交通拥堵的状况，使区域内各个城市得到共同发展。同时，位于京津冀和长三角经济区之间，地理位置优越，应积极与这两个经济区搞好产业衔接。

（四）强化人才资源创新，为产业优化提供人才保障

加强人才引进。积极制定相关优惠政策吸引国内外的各产业领军人物和优秀人才在济南定居。加大教育投入，培养高科技、高层次人才，同时，重点引进各领域专业人士，尤其是具有产业核心技术的创新团体。并依据主导产业和支柱产业的特点对人才进行分类，有方向、有目的的引进。创新人才激励政策，健全创新人才评定体系。在高新技术行业，把企业作为主体进行评价；针对在主导产业和支柱产业有所建树的人才，提供优惠政策，如发放安家补贴或给予人才房等；针对国内外专家学者，应对将科技成果在济南实行转化的，发放补助。针对特定的企业创新人才或经营管理人才，依据其个人所得税，按照一定提成和一定额度予以奖励。致力于解决人才创业的商务成本，出台相关政策，对人才房的申请放宽条件，使更多的人才能够享受住房优惠，并建设配套保障性住房，将公共租赁房用于解决各种人才住房问题的重要方法。创建一个有利于各专业人才进行交流、学习、探讨的良好环境，设立学术论坛、学术报告等形式的交流平台。对人才，要做到引得进、留得下，为人才做好服务工作。

责任编辑：刘桂素

济南社科院助理研究员）