社会治理视角下连片特困地区精准扶贫问题研究——以昭阳区青岗岭回族彝族乡为例

付莉萍， 李秋蓉

（中共云南省委党校 校刊部， 云南 昆明 650111）

“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”这是习总书记首次提出了“精准扶贫”的重要思想；随后，他在参加两会代表团审议时，进一步阐释了“精准扶贫”理念；在“2015减贫与发展高层论坛”上指出，针对扶贫开发，要“通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批，广泛动员全社会力量参与扶贫。”

自新中国成立以来，历届中央领导人都为我国农村的脱贫事业进行了不懈的努力，从建国初的救济式扶贫到今天的同步小康发展扶贫，扶贫事业成果丰硕。“小康不小康，关键看老乡”，目前中国仍有7000万的贫困人口，云南省农村贫困人口数量居全国第二，近120万人处于深度贫困状态，扶贫开发任务依旧十分艰巨。连片特困地区的扶贫是云南省与全国同步小康的一个重大阻碍，这些地区贫困原因复杂多样，投资力度大，扶贫时间长，政府也在长时间的进行关注和扶持，可是脱贫的效益没有得到明显改善，反而变成了扶贫攻坚的战场。本文就社会治理的角度，来分析连片特困地区精准扶贫过程中的困境和路径。

一、精准扶贫：连片特困地区社会治理的难点

习总书记在考察云南时强调，针对连片特困地区和深度贫困人口“要增加资金投入和项目支持，实施精准扶贫，精准脱贫，因乡因族制宜、因村施策、因户施法，扶到点上，扶到根上”。扶贫攻坚既要精准，又要攻坚；既要有妥善的项目安排和资金投入，又要有移民搬迁，教育脱贫，安排驻村扶贫工作队等政策安排。在资源分配、政策指导、贫困人口识别过程中，不是单纯的经济问题，而涉及到系统的社会治理问题。

（一）社会治理的视角看精准扶贫

连片特困地区的扶贫脱贫离不开政府的积极作用。目前的情况来看，政府在精准扶贫工作中处于绝对支配地位。扶贫的资金由政府投入支配，扶贫开发项目由政府确立，贫困对象由政府确定等，党委、政府充分发挥核心领导作用，不断创新领导方式，整合公共资源，形成合力，为扶贫攻坚提供有力的组织保障。

但是，就说扶贫资金，目前很少有来自社会捐助，基本上都来自政府，包括中央、本地省市政府和对口帮扶地区的政府以及政府贴息的银行贷款等。其他的社会主体，比如企业，第三部门或者基层自治组织，在扶贫攻坚中，或者缺位，或者只是被动的参与者。扶贫政策的制定、配套、执行、落实反馈合问题解决等过程，其实质性的问题就是社会治理问题。政府社会治理过程中，缺乏其他社会主体的参与，尤其缺少被扶贫对象的积极主动参与，就会出现政策设计与实际扶贫需求错位、政策执行和落实不实的问题、扶贫对象不精准问题、扶贫资金分配不公平问题等等。可以说，精准扶贫不仅仅只是资源投入多少，开发什么产业的经济问题，而是贫困地区社会治理的难题。

治理理论的精髓是“协同”，强调政府和社会的良性互动，共同参与社会事务的管理，从而达到公共利益的最大化。“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与，法制保障”的社会治理格局，从纵向看是“一元权力中心基础上的自上而下的命令协调机制”，主要是通过政府的“善政”对社会进行管理，实现社会的稳定发展和资源的有效配置；从横向看是“一中心多元主体参与式共治”，以“善治”来力求社会治理的生命线：公平正义。目前的扶贫工作中，“党委领导、政府负责”已经有比较扎实的制度建设和保障，党委和政府天然是扶贫的主要力量。但是，“社会协同、公众参与”这两个社会治理创新之举，并未成为扶贫工作最为重要和基础的两条路径，贫困群众的主动参与缺失，成为了当前扶贫工作的最致命“短板”。

再从“价值——规范”的角度来看精准扶贫这一社会治理难点。从“规范”的视角来谈，政府发挥其政治优势，扶贫工作开展六十余年，先后出台了关于扶贫工作的相关文件，配套政策和政府层面的帮扶办法，比如“挂包帮，转走访”、“对口帮扶”、“驻村扶贫工作队”等。社会治理格局中的“法治保障”，其实质就是社会治理即法治治理。这些“正式的制度安排”，能够有效执行，绝大部分是因为政府的强制性和合法性。从“价值”视角看，社会治理过程，不容忽视地方政府管理理念、地方传统文化、群众的社会心态、风俗习惯和地方的社会资本，这些因素以无形的、潜在的力量，作为“文化价值”，来影响出自政府层面的“正式的制度安排”。社会扶贫治理工作，正需要在贫困地区来逐步培育一种公共的社会责任感，让正式的制度安排和文化价值尽可能契合一致，来实现集中连片地区的真正脱贫。

笔者的观点是，扶贫既是一个经济问题，更是一个社会治理问题。用社会治理的思维来开展扶贫工作，可以发动社会力量参与到扶贫工作中，可以有效地促使贫困对象积极参与到脱贫进程中。本文通过对昭阳区青岗岭回族彝族乡精准扶贫的实证案例进行分析，来探索社会治理视角对于集中连片特困地区扶贫工作开展的重要性和可行性。

（二）昭阳区青岗岭回族彝族乡现状

青岗岭乡处于云南省乌蒙山集中连片特困地区，由于致贫原因的多样化，基础设施落实，昭通市整体的贫困状况严重，扶贫工作量非常大，导致该乡的扶贫开发工作进展还处于比较缓慢的阶段，所需要的人力、物力和财力数量也非常大。全乡是一个五个少数民族杂居的贫困乡，一直以来，民政救济与扶贫相结合，贫困面大，程度深。近几年，在政府的扶持下，全乡7个村实施了扶贫安居工程、整村推进和外资项目，道路、饮水、沼气池等基础设施建设。目前为止，完成了全乡范围内贫困户建档立卡工作。该乡镇精准扶贫存在以下两个问题:

扶贫形势严峻，扶贫方式单一。云南省其他贫困地区多借助于本身的自然条件优势和人文优势，将扶贫工作的重点放在了旅游业和种植业的开发当中。以种植玉米和洋芋，养殖肉牛、肉羊、肉猪为主的青岗岭山区乡，有限的土地不能为两万五千多人谋生计，当地政府只能鼓励青壮年劳动力走出家乡寻求发展机会，转移农业剩余劳动力。结果导致的是家里的年轻人都出去打工了，剩下的都是老弱妇孺，无法维持扶贫工作的进展。

乡镇基础设施落后，扶贫产业被动开发和发展。青岗岭乡地理环境较为严峻，自然灾害频发，基础设施工程修建难度大，大部分村落处于较为封闭的环境当中。若想解决这个乡的贫困问题，就必须先解决基础设施问题，尤其是危房改造，而这需要大量的财政投入和长期的时间。由于交通不畅，乡里的优秀农产品、自然资源出不来，外面的发展机遇引不进来，整个乡的产业发展始终处在被动状态，等待政府和社会来进行开发。整个昭通市处于连片特困地区，区域经济发展能力不强，对周边的辐射带动能力弱。

二、连片特困地区精准扶贫的实践困境

扶贫攻坚是一项系统性的工程，需要国家与社会、政府与市场的整体全面推进。目前各项扶贫政策已成系统性，既有保底性质的生存型扶贫政策，如低保、医疗救助等，也有补贴支持发展性的政策，如农业补贴、产业发展补贴、银行信贷支持等。作为扶贫的主导力量，政府的决策思维和行为逻辑直接影响到精准扶贫的效果。

（一）扶贫攻坚过程中的“社会”

社会治理讲求多元主体协同治理。在扶贫工作中，不缺政府的主导，最需要社会这一主体的参与，来有效化解精准扶贫中涉及的效用问题、公平问题、目标与需求偏离问题。但是，在形成政府主导、社会协同、共建共享的扶贫攻坚新格局的过程中，不得不考量贫困地区社会的教育程度。

就以“精、准”地识别贫困群体这一工作来说。贫困人口识别，首先要贫困户主动申请，不少贫困户或因没有及时获得相关信息，或者因传统文化影响，或因身边“优势关系群体”的影响没有提出申请。其次是入户调查核实，导向性的调查与配合调查的过程，难免主观倾向性。再次是民主评议，评议过程如何避免村干部和“优势关系群体”的干涉和主导。最后环节是公示和县乡镇审核。在识别的过程中，难免有工作人员为了优待亲友，不以贫困指标为准，将真正的贫困户主观排斥。在实际中，不乏从未进行过民主评议和公示就上报的贫困户申请依然顺利通过了县乡（镇）审查审批的现象。

连片特困地区社会整体教育程度不高，群众自治能力弱，社会治理主体单一，治理方式落后。经济上的贫困造成地区基础设施落后和群众思想意识文化上的落后，政府信息流通、解读不对称，群众普遍对政策没有敏感性，对政治参与的方式和途径毫无头绪，久而久之，没有了参与的愿望和积极性，或者通过消极参与的方式，以无序上访的途径来争取扶贫资源，无形中增加了扶贫工作的维稳压力；加之，贫困地区农村劳动力转移，大量的劳动力荒地进城务工，造成了村落的“空心化”，加重了社会治理的难度。没有社会的协同和公众的参与，就谈不上真正的社会治理，精准扶贫同样需要社会和贫困群众的参与。但是，社会组织的培育，促使贫困地区群众正确表达利益诉求，并非一朝一夕就能实现。

（二）开发式扶贫与脱贫的反论

按照政府的决策思维，仅仅靠补贴、救助等政策不足以让贫困农村真正脱贫，贫困地区产业不发展，扶贫就只能一直依靠政府的财政转移支付。从2010年起，国家调整集中连片特困地区的扶贫战略，扶贫方式从输血救济式逐步转变为现在的开发式扶贫，并出台了中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）年。

如果把扶贫看成是一个单纯的经济问题，开发产业，农村的区域经济就能发展，经济发展百姓就能增收，贫困自然就能消除。但是，在实际扶贫工作中，从产业开发到脱贫之间存在许多不确定性因素，比如开发的主体、对象、方式和开发收益分配等。产业开发，并不一定带来贫困人口的脱贫致富，开发的目标和扶贫效果相背离的情况时有发生，产业的发展仅仅使一群农村精英（占有大量生产资料、有青壮年劳动力）变得更富裕。

地方政府在落实开发项目的时候，首先面临的难题是动员什么人参与开发的问题，开发项目需要有一定的经济基础或者经营能力的能人。在贫困地区，青壮年基本都外出务工，留在家乡的，大多或者没有经济实力或者没有经营能力。故此，政府只能动员公司、农村精英去承担项目；或者动员带薪乡镇干部、党员去参与项目开发；贫困群众因缺乏具体信息，不了解情况，自然失去了参与项目的机会。由此，政府针对项目开发的财政投入并未真正覆盖到贫困人口。显然，项目开发和扶贫两者是按不同逻辑运行的。由此出现了这样的问题：贫困地区没有开发项目，区域经济发展不起来，项目即使发展起来了，并不一定就能带动真正的贫困人口脱贫，而仅仅使一群原本就占有大量社会资源的农村精英借助扶贫的政策变得更富裕。

三、破解精准扶贫实践困境的路径选择

精准扶贫是指通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户。由此，要确保精准扶贫工作顺利开展，就必须确保精准识别贫困群体和精准施策帮扶，动态管理扶贫成效。笔者根据青岗岭乡对口帮扶和驻村扶贫工作情况的调研结果，针对连片特困地区精准扶贫的路径选择提出如下建议：

（一）各社会治理主体联动帮扶

在社会治理的视角下开展精准扶贫，必须要落实四个主体的责任，动员多方参与扶贫开发。党政责任人作为扶贫开发工作第一责任人，要负责落实扶贫工作的部署和协调；十三五期间，贫困县必须把工作重点放到扶贫开发上，负主体责任；扶贫只靠地方财政配套肯定行不通，一些要求配套的扶贫资金因地方财政拮据而无法落实，为促进贫困地区的发展，必须争取并落实中央提供足够的扶贫资金支持和政策支持，同时还要让更多的社会资源转化为扶贫资源；落实党政机关等单位承担定点扶贫任务的责任，鼓励动员社会各方面承担扶贫责任，包括发达地区对落后地区的对口帮扶，发展产业来反哺贫困地区的农业等。

（二）改进贫困人口的识别方法

贫困识别是一个综合的系统，在具体实践中，一直以县域内的家庭收入贫困线作为识别的根本依据，这在一定程度上有碍于贫困户的精准识别。建档立卡户工作一般由村上负责，有一整套较为成熟的程序，但是，正如上文中提到的，难免因人为原因导致结果不客观不公正，出现“误识”或者“漏识”。在识别方式上，笔者认为可以借鉴威宁县的“一看房，二看粮，三看劳动力强不强，四看家中有没有读书郎”的识别模式。一方面，以家庭居住环境、土地情况、劳动力情况、在校生情况等为贫困识别标准，结果客观全面；另一方面，实际操作简便，能动态地掌握贫困人口的变化情况。在调研中，笔者发现，青岗岭乡普遍的致贫原因有：自然环境恶劣，资源匮乏；基础设施差，交通不方便；受地震、泥石流等灾害影响；子女上学负担重，生病支付医疗费负担重；家中无劳动力等几个方面。通过“四看”模式，能有效地识别一个家庭的贫困程度和脱贫情况，通过不同的致贫原因，加强“四个一批”的发展，从而使精准扶贫工作呈现“有进有出”的动态局面，更有效地完善“精准建档立卡”和“精准脱贫退出”机制。

（三）区域发展与产业发展促扶贫

上文中论述到产业扶贫成功的难度大，存在风险，不能惠及到贫困人口，并不是否定产业发展对扶贫的作用，而是阐述产业扶贫实践中，政府绝对主导，忽视了社会治理的作用，从而出现了发展产业与脱贫的悖论。探索一条更加符合实际更加精准的产业扶持和产业开发的路子，让产业发展促进区域发展的同时，真正惠及到每一个贫困户，实现精准扶贫的目标。当前贫项目审批权限已经下放到县，省、市扶贫部门对项目进行指导和监督，县级政府可以跳出政策死板，通过“县级统筹，乡镇主抓，群众主体”的机制，针对本区域的实际资源禀赋，有效地制定扶贫规划，因乡施策，开发地方特色优势产业，云南省其中几个连片特困地区的自然人文旅游扶贫和高原特色农业扶贫成效显著。在开发产业的过程中，要认真分析贫困户的贫困程度和致贫因素，进行归类，有针对性制定产业发展生产要素投入标准，在产业项目选择时，尽可能考虑最大多数人的实际情况，实在既无劳动经营能力又无生产资料而被排除在产业扶贫行列的困难户，政府再针对其具体情况进行兜底性财政扶持或者发动社会进行帮扶。

（四）吸纳精准扶贫成功模式和经验

观察总结云南省的集中连片特困地区，其扶贫开发模式的主要有：一是专项扶贫模式。政府根据地区的致贫原因和可开发利用资源，加大财政投入，开发和推动产业发展，鼓励当地百姓参与，增加群众的经济收入；加大群众职业能力培训，鼓励劳动力回流，增加回乡就业机会。二是社会扶贫模式。政府主导性地集中社会中的扶贫资源，定点投向扶贫地区。各企事业单位和政府部门选拔优秀的扶贫干部，到贫困地区挂职扶贫，分割扶贫工作的任务量。地方政府加大招商引资力度，做好扶贫地区优势经济资源的宣传工作。这一扶贫模式在云南得到广泛的运用。三是行业扶贫模式。通过开发特色产业资源、加强基础设施建设来推动贫困地区经济的发展。云南省多个贫困地区的扶贫开发工作充分运用该地区的资源，发展特色产业，如加大财政投入，改善基础设施，加强“五网”建设，发展高原特色农业，民族文化与自然生态旅游等，积累了较成功的特色产业扶贫经验。云南省连片特困乌蒙山区15个贫困县，滇桂黔石漠化区11个贫困县，滇西边境山区56个贫困县，82个贫困县致贫原因和贫困程度各不相同，各地采用的扶贫脱贫模式各有特色，笔者认为在深入调研的基础上，整理、宣传和推广成功的可复制的模式和经验，各地相互借鉴，对全省的扶贫攻坚非常有必要。

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