试析苏格兰分离运动的宪政渊源

孙 坚

(陕西师范大学 历史文化学院，陕西 西安 710119)

试析苏格兰分离运动的宪政渊源

孙 坚

(陕西师范大学 历史文化学院，陕西 西安 710119)

苏格兰在2014年9月18日举行了引人瞩目的独立公投，虽然公投未获通过，但是关于苏格兰独立的议题并未就此落幕。再次举行独立公投也随着苏格兰国民党在2016年5月再获连任而被提上议程。英国在2016年6月通过的脱欧公投，让支持留欧的国民党寻找到了推动第二次独立公投的契机，英国脱欧的进程，必将再次助推苏格兰分离运动的发展。享有近代“宪政之母”美誉的英国，并没有对国家边界进行明确的宪政规制，但边界变更却遵循一定的宪政原则。苏格兰与英格兰的合并或分离是在英国的宪政框架内进行的，苏格兰分离运动的发展路径也带有英国宪政的特点。

苏格兰；联盟；宪政；议会主权；独立公投

2014年9月18日举行的苏格兰独立公投，未获通过的投票结果*根据英国政府官网提供的数据，此次公投共有84.6%的选民参加了投票，在对“苏格兰是否应该成为一个独立国家”的回答中，投反对票比例为55.3%，投赞成票比例为44.7%。https://www.gov.uk/government/news/scottish-independence-referendum-whats-next.本应为该议题画上一个句号，但事实却并非如此，支持苏格兰独立的苏格兰国民党(SNP)在公投结束后实现了党员人数的激增。*根据苏格兰国民党官网的数据，在2014年9月18日(举行独立公投的日期)下午5点，国民党的党员人数是25 642，一年后的数据激增至112 208。http://www.snp.org/our_party.在2015年5月举行的英国大选中，国民党更是取得了前所未有的佳绩。*2015年5月举行的英国大选，苏格兰国民党获得了苏格兰地区59个席位中的56个，而苏格兰工党、保守党和自民党三个联盟政党仅各获得1个席位。自2014年的独立公投失败后，便不时出现关于再次举行独立公投的议论。苏格兰国民党在2016年的春季年会中正式表态将推动独立公投的再次举行，并在2016年苏格兰议会选举的竞选纲领中进一步落实该项主张。在2016年5月5日的苏格兰议会选举中国民党获得连任，再次举行独立公投也变得不再遥远。英国在6月23日通过脱欧公投，为“在欧盟内寻求独立”的国民党提供了推动第二次独立公投的契机。与英国整体的投票结果相反，苏格兰以高比例的投票结果支持留在欧盟。在脱欧公投结果颁布后，苏格兰首席大臣斯特金便宣布苏格兰将寻求留在欧盟的途径，并确定在英国退欧前举行第二次独立公投。受脱欧公投的影响，苏格兰国民党的党员人数出现新一轮的激增，国民党推动的独立议题因脱欧而高涨成为事实。再次举行苏格兰独立公投似乎无法避免，苏格兰成为独立国家的可能性大大增加。

英国宪政著作的中译本中，涉及英国国家构建的内容很少见。*具有代表性的经典译作有：[英]戴雪著，雷宾南译：《英宪精义》，中国法制出版社2001年版；[英]沃尔特·白芝浩著，夏彦才译：《英国宪法》，商务印书馆2010年版；[英]F.W.梅特兰著，李红海译：《英格兰宪政史》，中国政法大学出版社2010年版；[英]韦农·波格丹诺著，李松锋译：《新英国宪法》，法律出版社2014年版。“英国的辉格派史学呈现的宪政发展是从英格兰议会的源头开始的持续进步。1536年、1707年和1801年的联盟仅被视为插曲，其后英格兰历史继续”。*Michael Keating,The Independence of Scotland: Self-government and the Shifting Politics of Union,Oxford: Oxford University Press，2009,p.37.受这一史观的影响，英国宪政史在某种程度上就是英格兰宪政史。在二战前，无论是英国的政界还是学术界，都存在用英格兰代指整个英国的现象，民族地区的史学只是英格兰史的附属，这种情况在20世纪下半叶得到根本性的改变。从20世纪80年代开始，英美学界逐渐摒弃以英格兰为绝对中心的英国史叙述方式。即便如此，某些近期出版的英国宪政史著作中涉及国家边界变更的内容也非常简略。*比如Ann Lyon的《英国宪政史》(Ann Lyon,Constitutional History of the United Kingdom,London·Sydney·Portland,Oregon: Cavendish Publishing Limited,2003)一书关于英格兰兼并威尔士、英格兰与苏格兰建立命名为大不列颠的联盟、大不列颠与爱尔兰建立联合王国等内容只有少量涉及。随着苏格兰独立议题的甚嚣尘上，在英国特别是在苏格兰，研究苏格兰民族历史及独立运动的成果层出不穷。然而，从宪政史角度分析苏格兰分离运动的文章仍很少见，本文试图从这一视角探究不断深化的苏格兰独立进程及其背后的宪政根源。

一、苏格兰与英格兰在宪政框架下建立联盟

在公元600年前后，不列颠岛上的三个“国家”——英格兰、苏格兰、威尔士——开始作为独立的政治实体慢慢形成。除了威尔士，英格兰和苏格兰在10世纪时均形成了稳固的王朝国家。1066年诺曼人征服了英格兰，征服者威廉实行的强大王权促进了王国的统一与发展。从宪政史的角度看，诺曼征服后开始的封建化过程，使得英格兰产生了特殊的中央集权制，即王权强大到抑制地方贵族的僭越，同时又没有形成绝对王权的专政，为英格兰统一司法和议会的形成奠定了基础。相比英格兰，苏格兰不仅在经济层面落后于南部强邻，而且在政治、文化等诸多方面均受教于英格兰。“直到12世纪晚期，甚至是13世纪，苏格兰这个词才开始具有我们现在赋予的含义和范围”。*R.R.Davies,The First English Empire: Power and Identities in the British Isles 1093-1343,Oxford: Oxford University Press,2000,p.56.苏格兰和英格兰的关系除了在边境地区的零星战争外，大部分时间都保持相对和平的状态。因为接受了英格兰国王的领地，苏格兰国王是英格兰国王的附庸几乎没有异议，但苏格兰王国是否是英格兰国王的属地，却在两个王国间存在争议。事实上，任何试图陈述这个时期盎格鲁—苏格兰关系的人们，无论是英格兰人的“宗主”(overlordship)观，还是苏格兰人的“臣属”(homage)论，都无法承受对方的质疑。*Murray G.H.Pittock,Scottish Nationality,Houndmills Hampshire: Palgrave,2001,p.25.英格兰国王爱德华一世在位(1272-1307)时期，无论是从国王的个人意愿，还是时机的巧合上都为英格兰兼并苏格兰提供了条件，然而苏格兰抵抗势力的顽强及爱德华一世的突然辞世改变了历史的发展轨迹，苏格兰人更是通过这场旷日持久的“独立战争”锻铸了民族意识，宣誓了王国的独立主权。

在中世纪晚期，苏格兰依靠与英格兰联姻及与法兰西结盟等外交手段，维持了自身的独立地位。在近代早期，二者关系得到改善。英格兰在1560年对苏格兰宗教改革派施以援手，两国甚至在1586年签订了友好同盟协议。两个王国间友好关系的顶峰是1603年共主同盟的建立。1603年3月英格兰女王伊丽莎白逝后无嗣，她的表侄孙苏格兰国王詹姆斯六世继承了英格兰王位。斯图亚特王朝成为整个不列颠诸岛的主宰者。与苏格兰人庆祝国王继承新的王位不同，英格兰人有意忽视詹姆斯的苏格兰国王身份，他们强调的是都铎王朝血脉的延续。在英格兰人看来，他们只是拥有了一个新国王詹姆斯一世，根本没有所谓的共主联盟。国王詹姆斯一世/六世拥有帝国式的野心，在1604年10月，他宣称自己是“大不列颠、法兰西及爱尔兰的国王”。在同年4月，他参加的第一次英格兰议会中，詹姆斯便提出要在英格兰和苏格兰之间建立更紧密的联盟，并要求双方议会选出代表就相关事宜进行协商。在英格兰的第三次议会(1606-1607年)中，合并成为主要议题。詹姆斯在开场致辞中极力宣扬合并的重要意义，并强调了三个要旨：可能导致两国冲突的一切现存法律都应当被废除；自由贸易应当被确立起来；那些在他继承英格兰王位之前出生的臣民应当被视为拥有两个王国的国籍。*Godfrey Davies,The Early Stuarts 1603-1660,Oxford: Clarendon Press,p.6.相较国王的合并热情，两国议会的成员显得更加审慎与务实。苏格兰人或许可以接受某种形式的议会合并，但英格兰考虑的是把苏格兰完全吸收进英格兰的体系，包括她的教会和市民法，这一点让苏格兰无法接受。*Keith Brown,A Blessed Union? Anglo-Scottish Relations before the Covenant,T.C.Smout ed.,Anglo-Scottish Relations from 1603 to 1900,Oxford and New York: Oxford University Press,2005,p.47.也有历史学家认为谈判的失败，缘于英格兰不愿意授予苏格兰人同等的贸易权。*George S.Pryde,Scotland: from 1603 to the Present Day,London and New York: Thomas Nelson and Sons Ltd,1962,p.3.即使苏格兰议会在1607年接受了完全合并的原则，英格兰议会也并没有出台相应的支持意见，这一合并议题逐渐淡出时人的视野。*Alvin Jackson,The Two Unions: Ireland,Scotland,and the Survival of the United Kingdom,1707-2007,Oxford: Oxford University Press,p.43.除了自称大不列颠国王，及在1606年把英格兰和苏格兰的国旗图案重叠，形成新的大不列颠国旗外，詹姆斯一世的联盟思想并没有取得实质性进展，英格兰议会的强大已不容国王按自己的意愿进行统治。共主联盟下的英格兰和苏格兰仍然是两个相对独立的国家，拥有各自的政治、法律和宗教体系。

在17世纪的共主时期，虽然没有任何一位国王对合并事宜的热情超过詹姆斯一世，但是仍有几次短暂的合并企图及经历。在英格兰内战(1642-1651)的早期，苏格兰的宗教与议会势力结盟，与英格兰议会一起反对王权，目标是建立整个不列颠的新教同盟，这一构想并未获得英格兰议会的鼎力支持。在内战后期，战争的政治色彩超过了起初的宗教因素。1649年1月，英格兰议会处死国王查理一世，并宣布废除君主制。“王朝联合被视为两个民族的灾难，(英格兰议会)鼓励苏格兰恢复民族和政体的独立，仍然作为英格兰和爱尔兰共和国北部的独立王国”。*John Morrill，The English,the Scots,and the Dilemmas of Union,1638-1654,T.C.Smout ed.,Anglo-Scottish Relations from 1603 to 1900,p.71.苏格兰的行政当局断然拒绝了英格兰对两个王国前景的安排，苏格兰议会宣布查理二世是不列颠及爱尔兰的国王，而不仅仅是苏格兰的国王。在英格兰共和国(1649-1660)初期，苏格兰和爱尔兰仍然追随查理二世，力图恢复其在英格兰的王位。通过军事征服，克伦威尔在不列颠和爱尔兰建立了共和国，苏格兰也沦为共和国的一个省。随着查理二世在1660年的复辟，不列颠岛治理格局恢复到内战前的状态。在查理二世时期，国王再次向英格兰和苏格兰两国议会提议建立更紧密的联盟，由于多方面的原因双方并未达成共识。

为避免出现信仰天主教的国王，英格兰在1688年发动了“光荣革命”，迎接国王詹姆斯二世的长女和女婿——信仰新教的玛丽和威廉——继承斯图亚特王朝的王位。信仰新教色彩更浓的苏格兰更无法忍受一位天主教国王，苏格兰宣布国王的王位被罚没(forfeited)，英格兰用的措辞相对缓和，表示国王是主动退位(abdicated)。*John R.Young，“The Scottish Parliament and National Identity from the Union of the Crowns to the Union of the Parliaments，1603-1707,”Dauvit Broun,R.J.Finlay and Michael Lynch eds.,Image and Identity: The Making and Re-making of Scotland Through the Ages,Edinburgh: John Donald Publishers Ltd,1998,p.122.威廉的执政得到了英格兰和苏格兰双方议会的认可。1689年10月，英格兰议会通过《权利法案》，既对王位继承做出安排，也确立了议会主权，奠定了君主立宪制的基础。苏格兰议会实行的是一院制，虽然在发展上落后于英格兰议会，但在17世纪随着君主权势沉浮的同时也得到了发展。因为对威廉执政的诸多不满，以苏格兰议会为代表的苏格兰政治势力产生了脱离王权及英格兰强权的意图。“在结束统治前的较早时期，威廉就认为，苏格兰在既存的王朝联合背景下不能被有效地统治，爱丁堡和伦敦议会之间的联合，对国家的稳定和安全至关重要”。*T.M.Devine,The Scottish Nation: A History 1700-2000,New York: Viking,1999,p.6.最终促使两个王国进行议会合并谈判的是王位继承问题。1701年英格兰议会通过《王位继承法》，将安妮女王去世后的王位继承权传给詹姆斯一世的外孙女一脉，即信奉新教的汉诺威王朝。苏格兰议会对英格兰的独断专行非常不满，在1703年制定了《安全法案》，表示苏格兰王位的继承人不必与英格兰王位的指定者相一致。与英格兰内战时不同，强大的英格兰议会不可能允许自己的后院存在政治和军事上的不安定因素。为了迫使苏格兰议会派代表参与合并谈判，英格兰议会不仅在1705年制定了具有经济胁迫意味的《异己法案》，而且做好了武装干涉的准备。在安妮女王的积极斡旋下，双方议会的代表在1706年4月开始进行合并的协商谈判。苏格兰人希望建立一个类似瑞士的联邦式联盟，但英格兰人坚持要求建立完全融合的联盟，最终达成的协议是建立拥有一个议会及君主，且可以自由贸易的王国。*W.A.Speck,The Birth of Britain: A New Nation 1700-1710,Oxford: Blackwell,1994,p.98.双方代表拟定的联盟协议在7月23日呈报女王，并在随后递交双方议会进行讨论。因为苏格兰议会内部的意见分歧，包含25条协议的联盟方案经过近半年的时间才走完议会的辩论程序。最终于1707年1月，以110∶67的投票比例通过了联盟条约。英格兰议会在2月完成议案的辩论，3月经过女王的御准正式成为法律。根据联盟法案的第一项条款，“自1707年5月1日起，英格兰王国和苏格兰王国永久合并为‘大不列颠’王国”。

学界存在大量对联盟的分析与评价，一般认为苏格兰更多的是从经济发展的角度，而英格兰则是从政治和军事安全的角度出发，在联盟派的推动下组建了联盟。如苏格兰历史学家约翰·麦肯所言：联盟法案是一个显著的成功，符合苏格兰和英格兰双方的利益，满足了巩固1688年革命成果的热望。苏格兰在保留自身民族特征的同时，获得了发展经济的机会，英格兰在领土安全上有了保障，不用担心与法国作战时受到苏格兰的牵制。*J.D.Mackie,A History of Scotland,Harmondsworth: Penguin Books,1964,p.255.从宪政发展的角度看，1688年革命见证了英格兰议会的胜利，确定了英格兰宪政体系中王在议会的原则，同时，苏格兰的政治格局也由王室主导向苏格兰议会转移。与17世纪初不同，一个世纪后的国王不仅无法主导政局的发展，而且王朝的延续问题也由议会决定。苏格兰和英格兰的合并起因于王位继承问题，经由双方议会的合并谈判，通过各自的立法程序，实现了两个王国间的议会合并，建立了新的联盟国家“大不列颠”。通过谈判委员的和平协商草拟联盟条约，并通过议会立法的方式实现两个王国间的完全联合，既是英格兰独特的宪政体系使然，也在那个特定的时代创造了民族国家建立的特例。

二、苏格兰分离运动的宪政路径

一些苏格兰法律专家认为联盟法案是一项基本法，并且采取了现代宪政协议的形式。这些论点只是近五十年才出现，在此之前没有人质疑这是在议会主权基础上的兼并。*Martin Loughlin,The British Constitution: A very Short Introduction,Oxford: Oxford University Press,2013,p.67.根据联盟法案，取消苏格兰和英格兰议会，在伦敦建立新的不列颠议会，苏格兰选出45名议员参加英国议会的下院(总数是558名议员)，16名苏格兰贵族加入上院(总数154名)。虽然名义上是建立新的不列颠议会，但是实质却是英格兰议会的小规模扩容。“关于1707年(的合并)，非常中肯地说，议会政治的结构和该结构在英格兰社会关系中的基础，都没有因与苏格兰议会的联合而受到实质性的影响”。*J.G.A.Pocock,“The Limits and Divisions of British History: in Search of an Unknown Subject,” American Historical Review, Vol.87,No.2 (Apr.,1982),p.312.为了让苏格兰议会接受完全合并的协议，英格兰议会在宗教、法律、经济等诸多方面做出妥协和让步。苏格兰的宗教、法律、教育等系统得以保留。著名苏格兰学者汤姆·奈恩(Tom Nairn)认为“苏格兰放弃了国家地位，保留了大量与独立相关的机构，仍然像一个无头的民族国家，而不是一个通常被‘同化的民族’”。*Tom Nairn,The Break-up of Britain: Crisis and Neo-nationalism,Altona Vie: Common Ground Pub,2003,p.118.在联盟建立前后，苏格兰均有不小规模的民众抗议，然而真正代表国家做出决定的只是以议员为代表的少部分政治精英。“到18世纪中叶，苏格兰在联盟内的磨合期基本完成，联盟后的一代人已经长大，独立的苏格兰在他们的记忆中已经不存在”。*Gordon Donaldson,Scotland: The Shaping of a Nation,Newton Abbot,London and North Pomfret: David & Charles,1974,p.114.在联盟建立半个世纪后，苏格兰的经济、政治、文化均开始进入发展快车道，英帝国的扩张更是为苏格兰提供了难得的发展机遇。从贫穷落后的农业国跻身世界一流强国行列的苏格兰，不仅支持联盟，而且积极构建自己的不列颠认同。

在19世纪，苏格兰的政治民族主义表现很微弱，但是苏格兰人对政治现状的不满仍然很普遍。不满的症结主要是认为他们的民族利益在国家层面没有获得公正的对待，即认为他们在英国议会中的代表偏少，且苏格兰的地方事务在伦敦议会中经常被忽视。受爱尔兰自治运动的影响，苏格兰从19世纪末开始步入争取建立地方议会的道路。1886年苏格兰自治协会成立，通过推动自由党在议会提交苏格兰自治议案的方式寻求地方自治的路径。一战前，自由党提交了多个苏格兰自治议案，因各种原因均未获通过。一战后，重建后的苏格兰自治协会开始与工党联系紧密，共同助推苏格兰自治法案的出台。虽然爱尔兰的自治运动最终转向暴力流血的方向，但苏格兰地方自治者仍努力通过宪政改革的途径实现自治。“自治协会一直都强调，地方自治只能通过和平和宪政的方式获得，并普遍接受整个问题的最终权威仍然在于议会”。*Richard J.Finlay,Independent and Free: Scottish Politics and the Origins of the Scottish National Party 1918-1945,Edinburgh: John Donald Publishers Ltd,1994,p.6.20年代工党推动的苏格兰自治法案也以失败告终，随着政治和经济形势的变化，工党支持自治的态度开始转变。对主流政党失望的苏格兰民族主义者，开始寻求建立民族政党以实现苏格兰自治。经过早期民族政党的合并重组，于1934年4月建立苏格兰唯一的民族政党——苏格兰国民党。面对建成初期的选举失败及内部斗争，苏格兰国民党在1942年年会中发生分裂，温和的自治派脱党。在1942年之后，苏格兰国民党远离了在两战之间带有的帝国主义和半联盟主义色彩。民族主义者的思想意识不再是特殊形式的改良联盟主义。独立代替民主自治成为苏格兰民族主义的主导特征，而与英格兰协商成立松散联盟的目标也变为追求与英格兰彻底分离。*Colin Kidd,Union and Unionisms: Political Thought in Scotland,1500-2000,Cambridge: Cambridge University Press,2008,pp.297-298.

二战及战后重建，凝聚了英国人的国家意识，福利国家及公有制经济的推行使得联盟的吸引力大增。在40年代末还很高涨的苏格兰地方自治的热情，到50年代便基本销声匿迹。苏格兰国民党在这一时期选举中的表现几乎可以忽略不计，哈纳姆认为苏格兰国民党在1942-1962年间取得的巨大成功便是存活下来。*H.J.Hanham,Scottish Nationalism,Cambridge: Harvard University Press,1969,p.179.从60年代下半叶开始，英国的经济走势开始下滑，苏格兰经济的恶化程度远超英国的平均水平。英国主流政党对国内诸多问题的应对乏力，让苏格兰国民党的发展空间有所扩大。国民党在1967年汉密尔顿选区的议员补选中获得了二战后的首个席位，成为其发展史上的重要转折点。借助英国衰落及苏格兰石油议题的炒作，国民党在1974年举行的两次英国大选中突飞猛进，成绩傲人。1974年2月的大选，苏格兰国民党获得了7个席位，苏格兰地区21.9%的选票；同年10月举行的大选，国民党获得11个席位及30.4%的选票。*Peter Lynch,SNP: The History of the Scottish National Party,Cardiff: Welsh Academic Press,2013,pp.137-139.苏格兰国民党在苏格兰地区的崛起严重挤压了工党的得票空间，而工党的应对策略是推动苏格兰分权。“尽管许多苏格兰的工党成员反对通过分权的方式对令人厌恶的民族主义者进行安抚，但工党内阁仍然决定推行某种形式的改变，不是为了提升英国的宪政制度，而是为了终结分离主义者的威胁”。*T.M.Devine,The Challenge of Nationalism,T.M.Devine ed.,Scotland and the Union 1707-2007,Edinburgh: Edinburgh University Press,2008,p.145.因为工党组建的是少数派政府，而且党内还存在反对分权的势力，最终分权法案的出台几经波折。同意举行公投及设置通过门槛，并且与自由党建立秘密协定才得以在议会通过了1978年苏格兰分权法案。1979年3月1日在苏格兰举行的公投结果显示：51.6%的人投了赞成票，48.4%的人投了反对票。只有63.7%的选民参加了投票，投赞成票的人只占整个选民人数的32.9%，*以上数据参照Peter Lynch,SNP: The History of the Scottish National Party,p.160; James Mitchell,Devolution in the UK,Manchester and New York: Manchester University Press,2009,p.126.没有达到坎宁安修正案中40%的要求，公投以失败告终。

从1979年5月至1997年5月，是保守党执政的18年。在此期间，以撒切尔为主导的各项改革让苏格兰承受了更多的转型阵痛，被激起的民族情绪与反对党的政治运作一起推动了苏格兰分权运动的发展。苏格兰宪政会议在1989年召开，包括广泛的群体和组织，以及除保守党和国民党之外的所有政党。在1992年之后，宪政会议开始着手苏格兰议会的建构，并在1995年出台名为《苏格兰的议会，苏格兰的权利》的最终报告。工党在1997年大选的竞选宣言中承诺将推动分权公投及相关立法。以压倒性胜利上台的布莱尔政府，兑现了竞选中的分权承诺，采取了先公投后立法的策略。1997年9月举行的苏格兰分权公投，60.2%的苏格兰选民参加了投票，其中74.3%的投票者支持建立苏格兰议会，而支持赋予苏格兰议会调节税费权的比例也高达63.3%。*James Mitchell,Devolution in the UK,p.132.1997年12月苏格兰法案出台，并于1998年11月获得女王御准成为法律。根据1998年的苏格兰法案，1999年5月举行了苏格兰地方议会的第一次选举。

1998年苏格兰法案中的条款清楚地列举了保留在英国议会的立法权项，其中包括涉及联合王国政体的重要部分，英国议会的主权也被再次重申。然而，苏格兰议会的建立，必然对英国议会主权原则造成影响。英国著名宪法学家韦农·波格丹诺认为，“苏格兰议会将在苏格兰创造一个新的政治权力聚集点，将导致英国议会继续行使主权变得非常困难。因此，在实践中主权是被转移的，而且英国议会也不能够收回，除非在病态的环境下(如北爱尔兰在70年代初发生的暴乱，导致当地议会被取消)…… 权力下放将变为权力转移”。*Christina Ashton,Valerie Finch,Constitutional Law in Scotland,Edinburgh: W.Green/Sweet & Maxwell,2000,p.86.波格丹诺还认为单一制英国表达的理念是，联合王国中非英格兰地区是英国的一部分，而权力下放是一个新的宪政制度，表达的理念是，非英格兰地区代表着独立的国家，但现在仍然选择留在联合王国这个大的国家联合体。所以，权力下放改变的不仅是各邦国，还有联合体。*韦农·波格丹诺：《新英国宪法》，第156页。

新建立的苏格兰议会实行混合制选举模式，*新的选举体系包括两个部分：第一部分是在英国议会选区的基础上，把奥克尼和设得兰选区分为两个选区，即原有的72个英国议会选区变为73个，这73个选区仍然实行简单多数制(FPTP)，选出73名议员；第二部分是建立在欧洲议会选举的8个选区的基础上，由每个政党进行候选人提名，采取比例代表制，共选出56名议员，两部分合在一起共选出苏格兰议会议员129名。Peter Lynch,Scottish Government and Politics: An Introduction,Edinburgh: Edinburgh University Press,2001,p.22.在新的选举制度下，既不容易形成一党独大的局面，也可以让每个政党都能有所斩获的原因是比例代表制的引进。*比例代表制的具体运用是每个政党在各个选区提名自己的候选人，最后得票的运算方法是由该候选人在选区中所获票数，除以在第一层级中所获席位数加1，即在简单多数制的选举中获得席位多的政党将面临更大的分母，所以很难获得选票，这也是国民党和保守党在第一层级中选举失败，而第二层级中成绩突出的原因。这一制度的实施不仅使得选票在多个政党中均分，也可以让小党有获得席位的机会。苏格兰议会新的选举机制，既参考了西方民主国家选举的先进模式，也是苏格兰政党协商博弈的结果。90年代早期，工党和自由民主党便开始在苏格兰宪政会议的框架内讨论新议会的选举制度。新增加的比例代表制既满足了自由民主党长期对该项选举制度的偏爱，也让工党确信，即使苏格兰国民党在选票中获得突破，也几乎不可能获得超半数的席位。*John Curtice,Devolution,the SNP and the Electorate,Gerry Hassan ed.,The Modern SNP: From Protest to Power,Edinburgh: Edinburgh University Press,2009,p.59.然而事实证明，该选举机制不仅没有遏制国民党的发展，反而在某种程度上促进了国民党的发展。在1999年和2003年的两次苏格兰议会选举中，国民党的选举表现均不佳，却凭借比例代表制获得的优势选票维持了最大反对党的地位。*苏格兰国民党在1999年的苏格兰议会选举中，在第一部分的得票率是28.7%，所获席位是7个，在第二部分的得票率是27.8%，所获席位是28个，总席位是35个，仅次于苏格兰工党的56个席位；在2003年的选举中，国民党在第一部分的得票率是23.8%，所获席位是9个，在第二部分的得票率是20.9%，所获席位是18个，总席位是27个，仍然仅次于获得50个席位的工党，位居第二大党。Peter Lynch,SNP: The History of the Scottish National Party,pp.245,253.经过内部改革后的国民党，借助成功的竞选活动，在2007年苏格兰议会选举中，仅以一个席位的优势跻身第一大党，并且组建了少数派政府。国民党通过妥协及胁迫等政治策略，成功度过了自己的首届任期，执政能力经受住了考验。2011年苏格兰议会选举，国民党创造了一个近乎不可能的选举奇迹，以超过129个总席位的半数，即69个席位的傲人成绩荣登榜首，随之组建了多数派政府。国民党之所以能够创造选举奇迹，归因于选举体系中多重因素的累积。2011年的苏格兰议会选举，是政治学者口中的“原子化”选举，即所有政党提供了相同的施政纲领，选民只能理性地选择他们认为最有能力胜任的团队。*Iain McLean,What’s Wrong with the British Constitution? Oxford: Oxford University Press,2010,pp.ix-x.

从苏格兰国民党在苏格兰执政开始，苏格兰的宪政问题便被提上政治议程。国民党在2009年的圣安德鲁斯日(11月30日)出版了名为《你的苏格兰，你的声音》的公投白皮书。在这份为2010年公投法案作注解的文件中，国民党提出了宪政改革的四种方案，即保持现状、卡尔曼式分权、完全分权和完全独立。因为没有获得反对党的支持，国民党的少数派政府最终撤回了该公投法案。与国民党提出的宪改方案不同，反对党也在制定自己的扩大分权提案。联盟派政党主导的卡尔曼委员会，回顾分权十年来的发展，提议修改1998年的苏格兰法案，寻求扩大苏格兰议会权力的同时，进一步巩固联合王国。各大政党在2010年英国大选的竞选纲领中，均对卡尔曼扩大分权计划表示赞同。大选结束后，保守党和自由民主党进行建立联合政府的协商时，就包括实施卡尔曼规划的协议。在此基础上，由英国政府推出的苏格兰分权法案，经过议会的辩论、修改与表决，最终以《2012年苏格兰法案》的形式呈现。总体而论，该法案确实有意增加苏格兰议会和政府的征税及借款权限，但实施的方式明显是为了加强苏格兰在英国内部的地位。法案的支持者不会认为这是通往苏格兰独立的垫脚石，但支持独立者却持相反的观点。如果把苏格兰分权作为在英国内部重新分配权力的过程，那么这个法案无疑将是朝这个方向发展的重要一步。*Iain McLean,Jim Gallagher and Guy Lodge,Scotland’s Choices: The Referendum and What Happens Afterwards,Edinburgh: Edinburgh University Press,2013,p.69.

国民党在苏格兰执政后掌握了宪政讨论的主导权。无论是独立公投还是继续分权，都成为国民党践行分离主张的手段。国民党前党首萨尔蒙德曾放言，拥有苏格兰议会及国民党政府，苏格兰已经完成独立的2/3路程。*Colin Mackay,The SNP and the Scottish Parliament: The Start of a New Sang? Gerry Hassan ed.,The Modern SNP: from Protest to Power,p.91.国民党在2011年苏格兰议会选举中的完胜，让独立公投的举行成为可能。根据《1998年苏格兰法案》，苏格兰议会拥有一切没有被明确标注留在威斯敏斯特议会的立法权，然而在该法案第五条(Schedule 5)列出的保留权限中，就包括宪政*根据《Scotland Act 1998》中Schedule 5条款第一部分关于保留权力内容，第一条便是关于宪政的内容，其中分为王室统治、英苏联盟、英国议会、最高法院的刑事和民事权力的延续。详见英国法规官网，http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/46/schedule/5.、外交、国防等内容。因此苏格兰议会没有权力制定关乎苏格兰宪政走向的法律，苏格兰政府也无权擅自举行独立公投。然而，英国宪政的特点是政治可以决定法制，法理上的制约根本无法阻止国民党推动独立公投的步伐。经过双方在公投事宜上的协商与妥协，英国时任首相卡梅伦与苏格兰时任首席大臣萨尔蒙德在2012年10月15日签署了《爱丁堡协议》，同意把英国议会的部分权力暂时让渡给苏格兰议会，为苏格兰独立公投的举行提供立法支持。经过近两年的激烈竞选，国民党在2014年9月18日举行的独立公投中取得了虽败犹荣的不俗战绩。*长期以来，针对苏格兰独立的各种民调显示，支持苏格兰独立的民众约占1/3，在此基础上有轻微的浮动。大部分苏格兰人倾向于争取苏格兰议会的权力，而不是直接走向独立。随着公投事宜的确定，支持独立者的比例有轻微的下降，根据同一家民调机构的数据，从2014年4月份开始，支持和反对独立的两派得票率虽然有浮动，但反对独立者基本能保持10个百分点的优势。最终独立派能在公投中获得如此高的支持率，一方面是独立派阵营的竞选策略得当，另一方面是部分选民通过投票表达对联盟派的不满，属于惩罚性投票。从参加投票者的人数来讲，这次公投的选民参与度也非常高，因为英国历次大选的投票率只有六成左右。如本文开篇所述，国民党在公投结束后得到进一步的发展，如果没有突发事件的影响，再次举行独立公投似乎已成必然。

“全民公投现在已成为英国宪法中的重要部分，这一点很少有人质疑。但其地位还不确定。什么时候应该举行公投，什么条件下不应当举行公投，目前还没有一致意见。…… 在一个没有成文宪法的国家，很难有一些法律规则要求政府在某些问题上举行公投。弹性宪法好像就意味着公投的使用也是弹性的”。*韦农·波格丹诺：《新英国宪法》，第246-247页。在苏格兰分离运动中，独立公投的推出更多的是一种政党策略，而且主导其发展的是现实政治，“人民主权”及“直接民主”只是被借用的理论概念。影响苏格兰及英国未来政体走向的决定因素是苏格兰人手中的选票，但其表现方式是由政党政治决定的独立公投。

结 论

英国拥有世界上历史最悠久的立宪和代议制政府。然而，几乎与所有其他发达世界的宪法不同，英国的宪法是不成文的、习惯和非法典化的。*[英]哈利·T.狄金森著，胡琦、任东来译：《现代英国宪法：改进或颠覆？》，《南京大学学报》(哲学·人文科学·社会科学)，2011年第4期，第19页。近代以来，英国形成了不同于欧陆国家的独特宪政传统。与欧陆的罗马法系不同，英格兰的普通法系注重由历史中自然形成的司法惯例和实践，根据经验对案例进行实用性的评判。普通法在早期英格兰占据主导地位，并逐渐拥有了英格兰的民族特性，成为英格兰人珍视的法制传统，即使与苏格兰合并后，这一传统也未被浸染。从18世纪开始，英国逐渐形成了“王在议会”的议会主权，即英国宪政的首要特征是最高权力属于由国王、上院和下院三者联合构成的英国议会。从20世纪下半叶开始，随着英国加入欧盟及对苏格兰 、北爱尔兰 、威尔士实行地方分权，英国议会的最高主权已受到挑战，英国宪政处于调整或变更阶段。从苏格兰的分离运动来看，英国的宪政特征起了非常重要的作用。

首先，英国没有限制苏格兰分离运动的宪法红线，“议会主权”的特征也限制了这种防范性法律的存在。英国没有一部成文的宪法法典，但它有大量成文性的法律。如1707年苏格兰与英格兰合并建立联盟，1999年建立苏格兰议会，都有相关的法案。英国宪法由许多以普通方法制定的法律组成，而且它由如此多的习惯性程序和规范性权力所构成，因此，它从来没有在任何特定的时刻被明确地界定或者被严格地解释过。*Nevil Johnson,Reshaping the British Constitution: Essays in Political Interpretation,Basingstoke: Palgrave Macmillan,2004,pp.9-11.即使1707年和1801年这些特殊的时刻，也没有对英格兰的宪政传统产生影响。联合王国缺少一部成文宪法，对重大的宪政问题做出规范与限制，对内部的民族分离运动同样没有规制。同时，英国的议会主权使得议会两院的简单多数就可以通过、修正甚至是废止所有的宪法性法律。结果是英国议会甚至无法以法律约束自己及其后继者，原因在于任何一次议会会议都能够修正或废止任何已经存在的制定法。爱尔兰加入及退出联合王国均是通过议会立法便是一个例子。

其次，英国宪政的实用主义特征，决定了英国议会不会制定刚性的防止民族分裂的法律。英国著名法学家阿蒂亚指出，英国法律文化的风格和纠纷解决的方式具有高度实用主义的特色。*[英]P.S.阿蒂亚著，刘承韪、刘毅译：《英国法中的实用主义与理论》，清华大学出版社2008年版，第7页。这一点在苏格兰与英格兰的合并中得到非常明显的体现。英格兰人注重的是短期和现实的利益，在自身的宪政体制受到威胁之前，英格兰议会对合并苏格兰一直持怀疑和否定的态度。在苏格兰的分离运动中，英格兰持同样的实用立场。英国有很多宪法学者或政治家在分权实行之前便质疑这一行为可能导致苏格兰的最终分裂。然而没有任何政党领袖或国家领导人以国家利益的名义，反对或防止这一可能性的出现。即便是反对分权的国家主义者撒切尔夫人，也仅是认为分权会造成不必要的官僚冗员，并且声称苏格兰人有权决定自己的未来。无论是兼并民族地区，还是允许其独立，英格兰人都是根据时势及利益做出的理性选择。在没有危害性压力的情况下，英国政府对苏格兰分离运动基本持消极默认立场。

最后，苏格兰通过公投的方式走向独立几乎没有宪政限制。从法理上讲，英国依然是议会主权的宪政体制。《1998年苏格兰法案》显示决定联合王国宪政特征的权力仍保留在英国议会，苏格兰议会无权就此类问题立法。然而，英国议会主权的原则在苏格兰并没有被完全接受。苏格兰最高法院院长库珀认为，“议会主权是独特的英格兰原则，在苏格兰的宪法体系中并不存在…… 考虑到联盟法案取消了原有的苏格兰和英格兰议会，以新的议会作为替代，我很难理解为何新的大不列颠议会必须继承所有英格兰议会的特征而没有一项属于苏格兰议会。…… 我在联盟法案中找不到任何条例显示大不列颠议会应该拥有随意更改法案的‘绝对主权’”。*转引自Christina Ashton,Valerie Finch,Constitutional Law in Scotland,pp.83-84.当苏格兰民族政党取得苏格兰议会的多数席位时，英国政府无法忽视民族政党通过“选民授权”提出的独立诉求。从第一次独立公投出台的过程上看，如果提出再次举行独立公投的国民党在苏格兰议会选举中获得大部分选民的支持，英国政府很难拿出反对公投举行的理由。第一次苏格兰独立公投的先例效应，可能让举行公投成为决定英国民族地区独立与否的惯例。

总而言之，苏格兰与英格兰的合并是通过双方议会的立法完成，苏格兰民族政党寻求的独立路径也是通过获得议会议席，最终推动独立公投的立法。英国宪法的不成文特性及英格兰的实用主义传统决定了除非有特殊境况让英国必须挽留苏格兰，否则英国不会对苏格兰的分离运动施加限制。苏格兰的分离运动是由苏格兰的民族政党主导的分裂行为，并最终由苏格兰选民手中的选票决定未来的宪政归属。

责任编辑：宋 鸥

Constitutional Origin of Scottish Independence Movement

SUN Jian

(SchoolofHistoryandCulture,ShaanxiNormalUniversity,Xi’an,Shaanxi, 710119,China)

The Scottish Independence Referendum was held on 18th September, 2014. Though the result favored the unionists, their opponents achieved long-term developments thereafter. Since SNP continues to hold office after the election on 5th May, 2016, it is widely acknowledged that another Scottish Independence Referendum will not be far away. The pass of EU Referendum in 23th June, 2016,was a powderhose for nationalists, Brexit will stimulate the development of Scottish independence. As “the mother of constitutionalism” in the modern times, Britain does not have any constitutional regulation for its national boundaries, but the change of boundaries must be based on the principle of constitution. The union or separation of Scotland and England was based on constitutional framework, the independence of Scotland also followed constitutional way.

Scotland; Anglo-Scottish Union; constitutionalism; sovereignty of parliament; Independence Referendum

2016-07-26

本文为中国博士后科学基金面上一等资助项目“民主制度下的民族分离运动研究——以苏格兰独立公投为例”(2015M570425)的阶段性成果。

孙坚，陕西师范大学历史文化学院讲师，研究方向为英国历史、政治及苏格兰民族问题。