影响全面二孩政策推行的公共服务因素探析

谢俊贵 刘付杰晴

(1.广州大学公共管理学院教授，博导；2.广州大学公共管理学院硕士研究生)

影响全面二孩政策推行的公共服务因素探析

谢俊贵1刘付杰晴2

(1.广州大学公共管理学院教授，博导；2.广州大学公共管理学院硕士研究生)

公共服务与公共政策有着密切的关系，公共服务供给不足会成为制约公共政策实际效果的短板。增加公共服务供给，有利于公共政策的推行，也能满足民众翘首以望的民生需求。全面二孩政策推行后，因多方面因素的影响，并未出现预期的实施效果。以影响公共政策推行的公共服务因素为切入点，探索提高民众响应全面二孩政策积极性的配套措施，对于提高政策实施效果，具有重要现实意义。

公共政策；二孩政策；公共服务；政策效果

一、引言

公共政策的适时调整与某阶段具体国情密不可分，同时反映了该时期公共服务的总体方向和实施情况。从建国初期到现在，随着我国人口老龄化趋势日益严峻，总和生育率非常接近“低生育陷阱”，我国人口生育政策因经济社会发展的需要，历经了从大力提倡生育到限制生育孩子数量再到全面鼓励生育第二个孩子等几个阶段。近几年，单独二孩政策迅速调整为全面放开二孩政策，不断鼓励具有生育意愿的群众实现拥有二孩的愿望，这种快速的政策变化，人们是理解和接受的。但政策落地后，从各省份实施的情况看，真正将生育意愿转化为生育行动的家庭数量很难达到预估的数量。为何一项有利于经济建设和社会发展且有助于提升人民生活幸福指数的社会政策会受到某些遇冷呢？这一问题引起了广泛关注，并引发学术界的热议。基于全面二孩政策落地的现实情况，本文拟从公共政策与公共服务关系的角度，对这一问题作以探讨。

二、推行全面二孩政策的重要现实意义

人口生育政策是一项与公民、社会及国家各方面利益紧密相关的公共政策。在我国现阶段，依据人口发展与经济社会发展相适应原则，推行全面二孩政策，在一定程度上能够增加劳动人口数量，促进经济社会发展，同时有利于改善家庭人口结构，提升人们的幸福感，于国家、于社会甚至于家庭都具有重要的现实意义。

(一)有助于优化人口结构，促进人口均衡发展。

当前，我国人口结构的极度不平衡主要体现为失衡的性别比和人口老龄化的严峻趋势。一方面，以往独生子女计划生育政策的长期实行限制了孩子的生育数量，加上我国重男轻女的传统观思想观念根深蒂固和B超鉴别胎儿性别技术的滥用等多种原因，使得大多数家庭选择生育男孩的几率大大提高，致使男女比例失衡的问题日趋严重。而男女比例的严重失调必将带来男性婚恋和男女公平等问题，对社会安定造成潜在的威胁。另一方面，人口老龄化趋势加重，计划生育政策下的独生子女所承担的家庭养老压力远大于一般家庭的子女。并且独生子女的特殊家庭架构加大了“失独”家庭出现的风险，这意味着提升了养老难度，并可能造成老无所依、老难善终一系列问题。全面二孩政策的出台，放宽生育孩子数量限制，能够在较大的程度上降低人们生育男孩的预期，有利于优化男女性别结构，并有效缓解当前严峻的养老压力。

(二)有助于增加劳动人口数量，促进经济发展。

30多年来，我国经济飞速发展，并已成为综合国力最强、发展速度最快的发展中国家，其中最重要的方略是紧紧抓住和有效利用了劳动力资源丰富这一特点，并充分发挥了人口红利的基本优势。然而，从国家统计局2015年公布的数据显示来看，2014年16周岁以上至60周岁以下的劳动年龄人口比上一年减少371万，2015年的劳动人口比2014年减少487万，劳动人口数量连续四年呈下降趋势，这预示着带动经济发展的人口红利优势正在不断消退。[1]中国社会科学院发布的《蓝皮书》指出，在2020年之前，我国劳动年龄人口减幅相对放缓，年均减少155万人；之后一个时期减幅将会加快，2020—2030年将年均减少790万人，2030—2050年将年均减少835万人。[2]如果继续坚持以往的独生子女政策，则会加速人口红利优势消失的速度，不利于经济社会的稳定发展。为了解决未来劳动人口不足的问题，国家放开了全面二孩生育政策，这一政策的推行，无疑会增加新生人口，有效补给紧缺的劳动年龄人口，促进经济的发展。

(三)有助于改善家庭结构，提升人们幸福指数。

过去，我国实行独生子女政策，尽管这一政策可以减轻家庭养育儿女的压力，但家庭结构也出现了负面变化，衍生了一些新问题。如“四二一”家庭人口结构的出现，事实上增加了年轻一代赡养老人的沉重负担，也增加了祖辈和父辈对儿孙辈的诸多担忧；独生子女缺乏兄弟姐妹的关怀，事实证明对其成长有诸多不利；祖辈父辈对“独苗”的“溺爱”，无形中造成了部分独生子女的性格变形或扭曲。全面二孩政策的实施，就预期效果来说，不仅可以逐步实现“四二一”家庭人口结构向“四二四”甚至“四四八”等家庭人口结构的转变，还可以让年轻一代共同承担父母养老压力，逐步从根本上缓解赡养老人的沉重负担；随着家庭“二孩”新成员的加入，也可以改善原来的独生女子家庭的养育结构和养育行为，使得未来的孩子有了兄弟姐妹的陪伴，“孤独成长”不再成为独生子女成长面临的严重问题，“溺爱”至少也不会成为愈演愈烈的状态，也更有利于培养孩子正常的性格和健全的人格。这些，都在一定程度上能够消除人们的后顾之忧，有利于提升二孩家庭生活的幸福指数。

三、影响生育二孩意愿的公共服务因素

从单独二胎到全面二孩政策的全面实施，“生”还是“不生”成为当下80后、90后父母的选择难题，大多数家庭并非没有生育能力，但真正打算生育二孩的家庭却在少数，大家面临着能生不敢生的问题。“单独二孩”政策自实施以来，全国符合政策的1100万对“单独夫妇”中，只有70多万对提出申请，仅占6.4%，出现遇冷现象；[3]2016年全面二孩政策实施以来，具有生育意愿的家庭远难达到所预估的数量。例如，陕西省统计局采用入户发放问卷抽样调查的方式了解居民的生育愿望，其结果是，将近60%的调查对象表示无二孩生育意愿；[4]辽宁省全面二孩政策目标人群为179.8万人，经过抽样调查显示，其中80%的人不具有再次生育的意愿。[5]安徽大学舆情与区域形象研究中心进行的“全面开放二胎”调查报告结果显示，超过半数被调查者不愿意生育二胎。综合各省份推行单独二胎和全面二孩政策的实际情况，以及结合网络问卷调查的分析结果，是什么让民众在政策面前望而却步和犹豫不决，深入分析其背后的原因，大致包括个人状况、养育问题、公共服务、文化观念和家庭状况等多个方面(如图1所示)。

图1.影响生育二孩的因素

虽然不少家庭具有继续生育的意愿，但真正选择生育二孩的家庭却为数不多，其主要原因是，大多数家庭担心新成员的加入会降低家庭优质的生活质量。影响人们选择生育二孩的因素当然是多方面的，本文着重考究的则是公共服务因素。

(一)育儿成本不断攀升，经济鼓励措施缺乏。

近些年来，我国经济高速发展，人们的生活水平不断提升，这是不可否认的事实。但另一方面，房价物价不断上涨，生活成本逐年上升，育儿成本随之增加，也使得大多数家庭在全面二孩政策面前望而止步。育儿成本，包括从备孕、抚养到教育各个阶段的费用，这些费用支出的不断增加，事实上成为全面二孩政策推行的首要制约因素。笔者综合网络收集的资料以及生活在广州所接触的家长抚养孩子所反馈的信息进行整理，并结合2016年广州的经济物价水平对育儿成本进行了初步估算，从中可窥斑豹(见表1)。[6]

表1.育儿成本估算(资料来自网络搜索与笔者访问所得)

由上表可知，从备孕到抚养孩子成人再到接受完整的大学教育，加上生活娱乐和培养兴趣爱好等所需费用，最少花费在50万元左右。这个数据对于生活在物价高昂的一线城市家庭来说，虽然不见得是一笔大数目，而生育“二孩”乃需要两笔这样的费用支出，则对家庭增加了不小的经济压力，势必大大降低原先的生活质量。再者，我国目前尚未出台激励人们生育第二个孩子的经济鼓励措施，使得大多数家庭不愿意生育二孩而降低目前的生活质量，此乃全面二孩政策推行需要解决的难题之一。

(二)计生医疗服务短缺，生育二孩存在风险。

我国人口基数大，全面二孩政策的放开，短期内势必会增加一大批备孕妈妈以及新生儿。生育政策落地过程中，出现了这两方面的问题：一方面，国内计生医疗服务供给不足使得大多数备孕者对孕育生理过程、遗传性疾病检查、常规医学知识等问题缺少深入了解，无法正确处理备孕过程中遇到的难题，同时妇幼保健机构和儿科医生的短缺，衍生了床位不足、新生儿就医看病扎堆等问题，这些都有可能降低优生优育水平。另一方面，生育二孩的风险大。据国家卫生计生委透露，在新增可生育二孩的9000多万目标人群中，40—49岁之间的人数达4500多万，[7]这些已育一孩的高龄已婚育龄妇女相对于年轻已婚育龄妇女却具有更强烈的生育意愿，但高龄备孕因身体素质而面临着受孕几率较低和产后康复慢等诸多问题，比适龄产妇需承担更多的生育风险。能否化解这些风险，确保人们“生得出生得好”，也是人们非常关心的一个问题。

(三)教育资源明显紧张，担忧孩子教育质量。

就目前国内教育资源整体情况而言，学前教育和中小学教育等公共服务资源较为紧缺，不仅“入园难、入园贵”的问题客观存在，而且“削尖脑袋”挤入好园好校也已成为一种普遍现象。费用高昂的学区房与倾力拼求的好学位之间的矛盾现实，早已成为孩子教育中令许多家长头疼的大问题。而全面二孩政策的实施又将增加不少新生人口，使得本来相对短缺的优质教育资源境况或许更显实际短缺。许多家庭担忧，在优质教育资源有限的现实情况下，依靠个人或家庭的力量，并不能切实保证第二个孩子接受教育的质量，于是，他们在理性的盘算下无可奈何地主动放弃生育第二个孩子，以尽全力保障头胎孩子全面综合素质的培养。可见，教育资源的明显紧张与全面二孩政策下人们对教育资源需求不断增长的矛盾，在很大程度上可能消解不少家庭选择生育第二个孩子的积极性，如何在现有教育资源基础上设法增加和优化教育资源，以满足新增人口的实际需求，对于全面二孩政策的有效推行，可谓迫在眉睫。

(四)女性就业保障不足，产妇压力更为增大。

女性就业难一直是社会各界广泛关注的问题，随着高知女性比例的不断上升和全面二孩政策的放开，女性在职场上承受的压力越来越大。据《2016中国劳动力市场发展报告》显示，女性劳动参与率与工资水平均低于男性，女性在就业和晋升过程都受到限制。[8]据媒体调查显示，超过七成的受访者表示自己或者亲友曾遇到过就业性别歧视；有81%的受访者认为当前环境下就业性别歧视是比较普遍和很普遍的现象。[9]另外，产假的长短也困扰着职场女性。按照《女职工劳动保护特别规定》的要求，“女职工生育享受98天产假，难产的应增加产假15天”。不少新妈妈为了保证孩子喂养6个月的母乳，在产假结束后纷纷成为了“背奶族”。现行的产假时间不仅不足以满足婴孩母乳的需求，也不能满足女性产后恢复的时间需要。然而，即使是当前这种并不足以女性产后恢复和婴儿母乳喂养的产假时间的增加，也带来了职场对女性就业的某些歧视，就业压力、个人职业发展等已成为女性选择生育二孩不得不考虑的问题。

四、全面二孩政策的公共服务政策配套

全面二孩政策从法律层面赋予了人们生育二孩的权利，但从上述影响生育二孩的公共服务因素可知，目前，人们却处于一种“想生而不敢生”的困境。此等情境下，政策落地应如何与提高人们落实政策的积极性相结合，将人们潜在的生育意愿转化为现实的生育行动呢？笔者认为，应结合国情，从完善与全面二孩政策相配套的公共服务政策着手，切实提供优质的公共服务，创建一个大家“想生敢生”的环境。

(一)制定经济鼓励政策，减轻育儿经济压力。

制定经济鼓励政策调节人们的生育，我国过去也有其例，即给予独生子女家庭以奖励。这种经济鼓励政策的取向是鼓励“少生”。原先限制生育孩子的政策已调整为鼓励生育的全面二孩政策，应相应地调整政策鼓励的内容，让更多的人想生育二孩。对于想生育二孩但因育儿费用高昂而犹豫不决的家庭，政府可以借鉴西方国家成熟的经验来提高人们生育二孩的积极性。比如，在新西兰，从怀孕到生产的所有费用由国家负责，除一次性奖励一笔金钱外，新生儿享受奶粉金，政府每周补贴养育费直至孩子18岁。16岁以下的儿童可以接受免费的眼科检查，且没有次数限制。13岁以下的可以全天免费到家庭诊所就诊、获取处方药物。我国也应结合本国的国情，研究和出台相应的经济鼓励政策来降低家庭的育儿费用。如采用财政补贴的形式，对生育第二个孩子家庭进行适当的经济奖励；加大家庭养育孩子的支持力度，对16岁以下儿童减免看病就医的费用，扩大十二年义务教育覆盖面，大力减少抚养孩子成本；出台相应的住房优惠政策，对二孩家庭租房、买房实行必要的住房补贴等。

(二)加强计生医疗服务，降低二孩生育风险。

以往与生育相关的计生医疗服务是在独生子女政策下建立起来的，与全面二孩政策的需求相距甚远，根据新的需求，应与时俱进调整计生系统职能和服务内容，对促进优生优育具有重要的意义。具体应从三方面着手：一是实施免费优生工程，提供免费健康检查服务。政府应动员有关医院和社会资源，为备孕者提供孕前、产前等各项健康检查，为生育健康宝宝做好充分准备；同时，通过网络、电视、广播、入户等多种途径，普及提高受孕几率、优生优育等常识，正确引导人们实现生育的愿望。二是提供全面的医疗卫生服务，针对孕妇、产妇、婴幼儿，建立健全疾病预防控机制，完善医疗卫生服务功能，提高医疗卫生服务和突发事件应急处理能力，防范和降低生育风险；通过争取国家支持、地方政府配套、医院自筹等渠道，增添医疗设备，增加妇幼儿保健服务站，并配备标准化卫生室和生育服务室，提供一流的标准化服务。三是加快基层公共卫生服务人才队伍建设。基层公共卫生服务人才紧缺对于全面二孩政策的推行同样会产生某种制约作用，必须引起政府和社会的高度重视。要设法加强基层医疗卫生队伍建设，不断提升基层卫生队伍素质并补给缺乏的人才。

(三)推进基础教育发展，提供教育资源保障。

如何解决好教育资源尤其是优质教育资源短缺问题，做到均衡教育资源、“多校划片”，减少孩子的教育成本呢？这不仅是提高全面二孩政策实施效果遇到的问题，也是我国公共服务建设和民生改善型社会建设需要考虑的重大问题。首先，各省份应根据本地区符合生育条件的目标人群提前预估新出生人口数量，知晓该地区幼托、学前教育和中小学教育新增加的需求，加大开设普惠性早教、托管所等服务性质的公立幼儿园力度，解决好“入园难、入园贵”问题，做好幼儿学前教育保质保量工作；二是将现有的城乡各类学校办好做大，确保所有适龄儿童都能入学，解决多数学生争相送往中心城区入学的问题，实现教育资源分配均衡、公平合理的目标；三是调整义务教育资源配置模式，采取强校扶持弱校、发展名校集团等方式，切实缩小学区与学区内学校间的办学质量和办学条件差距，全面做到义务教育学校统一标准。

(四)保护产妇相应权益，建立稳定就业机制。

就业和产假问题一直困扰着女性，全面推行二孩政策，需要相应的政策调整。其一，适当延长产假时间。大多数女性认为，现行政策下的98天产假虽可基本调理好身体以投入再次工作，但从喂养母乳和恢复身体两方面考虑，产假时间最好为半年左右。有的学者还建议将“产假”调整为“父母假”，通过增加父亲的假期来分担女性产后照顾孩子的负担。其二，保障女性产后再就业公平。首先，应完善相关法律法规，对“就业性别歧视”作出明确的法律界定，便于女职工维权，消除就业歧视，促进女性平等就业；其次，政府部门应切实加强监管。用人单位若有“就业性别歧视”的表现，政府监管部门要严格追究其法律责任；再次，各地各部门应加强政策法规宣传力度，提高用人单位和民众的法律意识，尽量减少用人单位对产后女性的歧视；最后，女性对侵害自身合法权益的企业或单位，要积极保护自己的权益，可以向工会或用人单位主管部门等积极反映，合法维权。其三，扩大生育保险覆盖面，发放生育津贴，以缓解用人单位的焦虑，减轻其负担，从而有效维护女职工权益，鼓励女职工生育二胎。

五、结语

全面二孩政策较好地把握了人口发展规律，符合我国的生育文化和群众的生育意愿，其落地实施将促进经济社会的蓬勃发展，有效缓解年轻一代抚养老年人的压力，但同时也对现存公共服务状况提出了新的需求。全面二孩政策的落地及继续推行，各地区必定迎来新生婴儿的小高峰期阶段，切实提高妇幼保健、医疗卫生、基础教育、女性权益维护等公共服务能力，优化公共资源配置显得非常重要。因此，必须加快与全面二孩政策相配套的措施和公共服务的完善和建设，为有条件的家庭生育二孩提供良好的公共服务环境，切实让符合条件的家庭想生、能生、敢生，确保全面二孩生得下、生得好、养得起。同时，根据科学规律，正确做好群众“抢生、扎堆生”的预防工作和政策引导，依据我国公共服务的可能供给，按照合理程序来生育二孩，使生育政策的调整实现平稳过渡，以有效改变不合理的人口结构状态，也是值得高度重视的问题。●

[1]刘宝兴.劳动人口连续三年萎缩 专家：放开二胎已经晚了[EB/OL].http://www.chinadaily.com.cn/hqcj/xfly/2015-01-20/content_13078250.html.

[2]每日经济新闻.中国劳动人口数量连降3年人口红利逐渐消失[EB/OL].http://money.163.com/api/15/0121/02/AGESU36I00253B0H.html.

[3]长江日报.武汉人二孩意愿低于全国水平 仅3.7%家庭提申请[EB/OL].http://www.hb.chinanews.com/news/2014/1107/193086.html.

[4]四川统计局：仅两成居民有生育二孩计划[EB/OL].http://money.163.com/16/0512/10/BMS0M99F00253B0H.html.

[5]辽宁八成目标人群不想要二孩 每年多出生4万人[EB/OL].http://ln.qq.com/a/20160324/008190.htm.

[6]算算“感恩账”：从出生到大学毕业你会花90万？[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/edu/2015-01/25/c_127418140_2.htm.

[7]放开二孩政策怎样才算抢生？70后是全面二胎的主力军[EB/OL].http://www.08160.cn/hot/21321.html.

[8]叶雨婷.女性就业面临哪些新难题[N].中国青年报,2016-11-28.

[9]赵泽众.职场女性遭职业发展门槛“二孩”生还是不生？[N].中国劳动保障报,2016-03-04.

(责任编辑：温松)

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1003-7462(2017)02-0063-06

10.13977/J.cnki.lnxk.2017.02.010