世界政治中的国际组织

蔡晨宇

摘要：阐述和分析了当今世界国际组织的迅猛发展给国家带来的机遇和挑战。提出了中国的国际组织战略建议：继续倚重以联合国为代表的全球性国际组织；大力发展与区域性国际组织的关系，尤其积极参与乃至倡议、主导创建东亚区域性国际组织；加大对非政府组织关注的力度。

关键词：世界政治 国际组织 非政府组织

世界政治经济一直处于迅速变化的状态中。在过去三个多世纪里。民族国家长期以来都是国际事务的主导者。甚至是唯一的行为主体；但是，在20世纪之后，特别是第二次世界大战结束以来，就日益受到了其他行为主体的挑战，尽管民族国家仍然保持着传统的主导地位，但它们在世界范围内不再是唯一最重要的角色了。政府间国际组织、非政府组织、跨国公司甚至民众团体和个人.都已经成为国际社会的积极参与者。在世界政治经济事务中发挥着越来越显赫的作用。这其中最引人注目的，莫过于林林总总、形形色色的国际组织。

国际组织是一种跨越国界的以促进国际合作与理解为目标的多国机构，一般来说，只要是两个以上国家的政府或民间团体、个人，基于某种目的，以一定协议形式创立的各种机构，均可称为国际组织。广义上的国际组织包括政府间国际组织、非政府国际组织和跨国公司。

众多国际组织的蓬勃发展而且在国际合作中扮演越来越重要的角色，是20世纪人类社会向着秩序化、制度化进步的体现。作为一种“非国家力量”，它对世界政治的影响无疑巨大而深远，并成为世界政治研究不容忽视的领域。

一、国际组织的发展轨迹

国际组织是随着人类社会发展到一定阶段才应运而生的产物，是国际合作交流的高级体现形式。它已经成为了政府间国际合作交流的主渠道，它的产生和发展与国际合作交流的需求和对于国家利益的谋求有着紧密的逻辑关系。伴随着全球化公民社会的发展。政府间国际组织已经越来越无法满足人类合作交流的目标和需要：越来越多的非政府组织的建立和蓬勃发展。有效地填补了市场失灵和政府失灵的空缺。并且成为促进全球化公民社会和国际合作治理的重要途径。它也代表了国际合作交流日益平民化的价值趋势。伴随着越来越多的国际组织涌现在世界舞台上，国际组织的重要性也日益展现出来，并且成为国际合作交流的重要参与者。在某种意义上，也正是国际组织的发展使得世界社会的多元化趋向成为了可能。

国际组织诞生于近代的欧洲，其前身是国际会议。1648年的威斯特伐利亚和会创建了新型国际关系。与此同时还开创了以国际会议来解决国际问题的先河。在此以后，国际会议就逐渐发展成为了国家之间协调相互利益的最重要方式。据统计，1815-1914年间，全世界共召开各类国际会议2500余次。在19世纪以后，得益于科技的发展而使得地域等环境因素对人类的制约变得越来越小。国家之间合作交流的日益深化使得它们在一些领域进行合作变为可能；在科技、经贸、航运、邮政和文化等领域，国家之间的合作交流与利益协调首先实现了制度化和固定化。在特定领域实现制度化的国际管理。就标志了国际组织的诞生。

国际组织是随着国际政治经济发展到一定阶段才应运而生的产物。如果把19世纪看作“国际会议的世纪”的话，则20世纪堪当“国际组织的世纪”。20世纪以来，国际组织涌现出了爆炸性的数量增长。尤其是作为世界上第一個全球性的政府间国际组织。1920年国际联盟的成立是国际组织发展史上的里程碑。第二次世界大战结束后联合国成为国际组织发展走向成熟的界标，而此后世界政治发展的一个重要特点就是国际组织数目呈几何级数的增长，随着新兴独立国家的不断增加。政治经济与科学技术的多样化迅速发展，国际组织如雨后春笋，大量涌现。某种程度上。当今所有世界性和区域性的重大事项的处理。如果无有关国际组织的参与，都将很难得以妥善解决。同时，对于国际组织理解和参与的程度是衡量一个国家的外交实力或者一个政府的外交政策的成熟程度的非常重要的标志。

谈及国际组织的作用，存在有两个较为极端的观点是：一个称国际组织是世界统一政府将要出现的预兆：另一个说国际组织只是主权国家进行利益争夺的遮羞布而已。二者都不能客观公正地评价国际组织的作用。在一定程度上说。国际组织首先是国家主权衍生出来的产物。其后逐渐发展并且试图挣脱主权国家的制约。逐步拥有了自身的组织利益。依照当前形势来说，国际组织整体上依然受制于主权国家，但是在国际合作交流中的作用已经越来越大：

1.国际组织推进了国际合作与交流的发展

国际组织的诞生与发展。首先是人类对国际合作交流的需要。所以，推进国际合作交流是国际组织最重要的作用。世界上各个主权国家之间既有共同利益也必定有着矛盾甚至冲突，国家单方面的举动较难消除矛盾和冲突，然而国际组织却可以发挥缓解冲突、协调矛盾、促进合作的作用。

2.国际组织担当了国际合作交流论坛

国际组织为策动舆论、匡扶国际正义、保障和发展人类共同利益提供了正式和非正式的场合：为多种主体作用的发挥提供了途径、渠道和机会，在维护人类共同利益领域起到了前锋作用，乃至在国际利益的分配领域担当了协调员的作用（例如国际货币基金组织等）。

3.国际组织在保障国际和平领域起着相当重要的作用

国际组织被越来越多的主权国家重视。一个重要缘故就是联合国在世界和平与安全领域的作用不可忽视。而且区域性国际安全组织的作用也是越来越重要。国际组织在推动裁军谈判、防范国际冲突领域发挥了重要的作用；为友好解决国际冲突提供了有效途径：在爆发冲突时。为和平消弭对抗创造条件：在冲突后重建领域也发挥了越来越重要的作用。

4.国际组织是众多世界事务的管理机构

例如气象、卫生等一系列科技性领域内，国际组织担负起了管理机构和协调机构的职能。

5.国际组织具备一些超国家职能，也即有作出对组织成员国家有约束力的决策的权力

如联合国安理会的决议对于全体成员国都有法律效力。而欧盟更是大家熟知且最为公认的超国家国际组织。然而，目前超国家的国际组织很少。并且其运作过程中颇为艰难.究其原因，不同国家利益上的冲突依然是各主体最为关注的焦点，这也是制约超国家利益的关键。

二、全球性国际组织

全球性国际组织的成立与发展是世界经济全球化、世界政治机制化、国际社会秩序化等发展大势的风向标。迄今，以联合国体系（UN Family）为代表的全球性国际组织网络包含了国际社会的方方面面，涉及政治、经济、军事、科技等各个领域。尤其是，联合国是世界政治领域国际组织的代表。而WTO世界贸易组织、世界银行和国际货币基金组织则是国际经济领域的主导组织。本部分将集中介绍联合国体系，以对全球性国际组织有一个大致的说明。

1920年成立的国际联盟是世界上第一个全球性的政府间国际组织，它大大地推进了国际组织的全面蓬勃发展，它在国际组织发展历史上竖立了里程碑。它以“促进国际合作，保证国际的和平与安全”为宗旨，其职能包括限制军备、保障成员国的领土安全与政治独立，防止战争、实行制裁、开展国际公益事业、实施委任统治等。国际联盟存在种种缺陷。尤其是不加掩饰的霸权主义和强权政治。但从另一方面讲，国际联盟所依据的法律原则、议事规则和表决制度等程序性方式。是19世纪以来国际组织发展经验的总结，对此后国际组织的发展产生了积极影响。

第二次世界大战的结束和联合国的建立标志着国际组织进入一个成熟的发展时期。实际上，二战之前，国际组织还只是局部存在。即使国联也基本上是欧洲国家之间的国际组织，发挥的作用也相对有限。1946年成立的联合国是世界上代表性最广泛、规模最大、影响力最深远的国际组织。既是对过去国际关系发展经验教训的总结。也对战后60余年国际关系的演变发生了重大影响。经过几十年的发展历程，联合国的面貌发生了根本的改变，期间不乏制度创新（尤以维和行动的创立与发展为代表），其活动领域也日益扩大，除维护国际和平与安全、促进一般经济、社会、文教的发展与协作之外，其工作还延伸到开发援助、人口、环境保护、贸易发展、资源利用、卫生、气象、粮食及农业、水利、妇女、儿童、青年、难民等广泛的领域。可以说。作为反映国际风云变幻的晴雨表。联合国在逐步走向成熟。

联合国是以维护国际和平与安全、促进国际合作、发展各国友好关系、协调各国行动为主要宗旨，由设立的大会、安理会、经社理事会、托管理事会、国际法院和秘书处构成；《联合国宪章》对其每个机构的职能均有明晰的规定。总体上来说，联合国大会是其审议机关；安理会则是处理国际安全的核心机关：经社理事会是处理其与各个专门机构的经济、社会、发展等事务的机关；托管理事会则是承担托管领土行政管理的机构：国际法院负责有关法律事务：而秘书处则是为联合国其他机构服务。并且执行这些机构的计划与政策。特别是，联合国通过制度规划，把许多国际组织列为其附属机构或者专门机构。进而建立起了涉及世界各个方面的联合国体系。

联合国的职能首要展现在国际政治和安全领域。联合国是世界主权国家的共同组织，目前已经有192个会员国。作为追求世界和平与安全的、唯一普遍性的国际组织，联合国与世界安全息息相关。联合国的基本目标以及根本宗旨就是要“维护世界和平与安全”。联合国以世界安全为目标，并以安理会为决策核心机关，其制度规划是：和平解决国际争端，使世界无战事；追求集体安全，反抗侵略，使国家无敌人；裁减军备，使国家减少可战之器；协调区域冲突，协助维和，使冲突无蔓延之势。

联合国的职能还主要体现在经济与社会发展领域：“联合国将努力提高全世界人民的生活水平，协助充分就业，解决国际经济、社会、卫生及有关问题，并促进文化教育合作与人权之尊重”（《联合国宪章》第55条）。联合国在援助发展中国家、促进国际贸易等方面做了大量工作，居功至伟。

几十年的发展历程证明，《联合国宪章》的宗旨和原则是正确的、有生命力的，历史证明联合国无愧是协调和促进战后世界政治经济发展的最重要的全球性机构，但联合国建立的机制及其运作并非无懈可击，许多制度安排落后于时代要求。因此，早已提上日程的联合国改革似乎迫在眉睫。

三、区域性国际组织

区域性国际组织是处在同一地理区域位置的国家为了共同的利益，和平解决冲突，维持本地区的和平与安全，发展组织内部成员之间的政治、经济、文化和社会关系而设立的国际组织。因为在所处特定区域范围内各国领土或领海相邻，接触较为频繁，所以常常在文化、精神、语言、历史、民族上具有密切关联，培育形成了某些共识；或者在实际国际活动中具有互相关心的政治、经济、军事或社会事务，并形成了互相依赖关系。与其他类别的国际组织相比较，区域性国际组织有着更加稳定的政治和社会基础，在维护本地区和平与安全、保障共同利益、发展经济文化关系等方面有着广泛的现实利益诉求。

区域性国际组织的萌芽古已有之。中国春秋战国时期就曾出现类似的区域联合，而古希腊城邦国家之间的“亚卡安联盟”则被视为早期区域组织的雏形。第一个国际法意义上的区域组织是1890年成立的美洲国家组织。第一次世界大战可以被视为以同盟国集团与协约国集团为代表的两大区域组织之间的战争。第二次世界大战之后，区域组织的迅速发展与二战之后大国国家战略的调整和非殖民化密切相关。首先，苏联与东欧等社会主义国家建立经互会、华约组织等区域组织。美国与西欧等资本主义国家建立了北约等区域性组织。形成两大意识形态阵营的对垒：而西欧国家为了维护自身利益建立的欧洲煤钢联营颇具独立性特色；其次，新独立国家、发展中国家等逐步建立来的东盟、中非国家经济共同体、加勒比共同體、安第斯条约组织等成为了区域性国际组织扩展的先驱。在之后的岁月里，这些区域性组织的发展各有特色。

两极格局结束以来。世界在逐步走向多极化。其标志之一就是区域性国际组织的发展。尤其是区域经济一体化（自由贸易区为主要表现形式）成为区域组织作用进一步发展的重要标志。颇具代表性是欧、美、亚三大洲的区域性经济组织。此外，冷战后区域组织发展的一个重要特色就是区域安全合作的加深和区域安全制度的扩展。这不仅体现在欧盟安全合作的加强上，还体现在东亚地区的安全合作上。尤其是2001年成立的上海合作组织代表了相邻国家加强军事安全合作的愿望付诸实践的新思路。

总体而言。区域性国际组织的作用主要体现在如下几个方面：

（1）推进了区域经济一体化的发展，给经济全球一体化孕育了条件。

（2）促进了国际合作。区域性国际组织是国际合作的一种形式。其运作必然增加区域内各国的相互依赖关系。并带动与区域外国家的合作与竞争，甚至出现了区域国际组织的整体合作（如亚欧会议）。

（3）推进世界政治的民主化，促使世界格局向多极化方向发展。

四、非政府组织的发展

非政府组织最公认的定义是来自联合国经社理事会的两份决议。1950年联合国经社理事会通过第288（x）号决议规定：“任何国际组织。只要不是经由政府间协议而建立的。均被认定是为某种安排而建立的非政府组织”：1968年第1296（XLIV）号决议还规定：“包括接纳政府指定的成员的组织，如果这种成员资格不干涉其组织观点的自由阐述的话”。

非政府组织的发展开始于19世纪。与政府间组织同时形成，早期它的活动主要集中在人道主义和宗教领域。非政府组织较早地就参与到了国际事务之中。但是因为受到国际主体的制约而作用有限。例如红十字会的职能仅限于治疗伤病、救灾、交换战俘等事务性工作；另外有一些从事宗教的组织和非政府组织在二战后在数量和规模上都有了较大的发展。20世纪七八十年代其活动领域逐渐开始引人注目。冷战结束之后，非政府组织数量呈爆炸性发展，存在的地域迅速超出发达国家，且其作用方式有所扩大，开始越过政府，直接卷入某些国际事务，并相互联络。当前，非政府组织广泛活跃在教育、环境、资源、救援、人口、保健、人权等政治、经济、军事和社会领域，有的学者甚至不无夸张地认为其崛起堪与19世纪民族国家兴起的意义相提并论。

作为相对称的两个重要角色。非政府国际组织与政府间国际组织在实践中形成了互相配合与协作的关系，各自或者共同地发挥它们的国际职能。不过，二者之间的制度化联系，则是联合国的创造。联合国经社理事会制定了与非政府组织开展咨询和协商的办法与规则。给予了非政府组织陈述意见的机会。尤其是，20世纪80年代以来，随着联合国体系对自身局限性以及对非政府组织充当许多领域的合作伙伴的潜力的认识加深。联合国逐渐积极地吸收非政府组织参与联合国体系的各种活动。成为促进国际关系民主化的重要举措。这也在一定程度上促进了非政府组织的发展与领域扩展。

对非政府组织的作用，我们应有一个客观的认识和评估。大多数学者倾向于认为，在国家政府、政府间国际组织和市场经济部门职能所不及的地方非政府组织有了一片相对独立的空间，但是，前三者的主导地位决定了，非政府组织基本上发挥的是在发展与治理领域的补充性角色，在可预见的将来仍会主要发挥边缘性或半边缘性作用。

非政府组织常以独立于政府的姿态出现。但在绝大多数情况下。政府的力量和影响是本国非政府组织无法回避的，总的来说。最倡导独立的欧美国家的非政府组织也与其本国政府维持了合作大于冲突的关系。

五、简单的结论

目前国际组织的蓬勃发展既给国家带来了机遇。但也给国家带来了挑战。鉴于中国曾经闭关自守和百年屈辱的历史，中国参与国际组织是一个逐步的过程：鉴于中国作为世界最大发展中国家的优势和劣势。国际组织是中国国家利益维护和拓展的重要途径：鉴于中国对多边主义从不重视到重视，国际组织已经逐步发展成为中国越来越关切的领域。特别是。伴随着多邊主义在中国的国际战略中的地位的擢升。继续积极参与多边外交活动，在联合国和其他国际及区域性组织中发挥作用成为了中国既定的战略选择。

建议中国的国际组织战略应是：继续倚重以联合国为代表的全球性国际组织：大力发展与区域性国际组织的关系，尤其积极参与乃至倡议、主导创建东亚区域性国际组织；加大对非政府组织关注的力度。

责任编辑：孙瑶