领保“配角”的联防“大戏”

徐颖

作为“配角”的地方政府在“五位一体”领事保护机制中的“触角”在不断伸长，成为中央政府在领事保护方面投入不足的有力补充

李振/北京 广州报道

沙面大街45号（广东省人民政府外事办公室所在地，以下简称“广东外办”）到广州国际白云机场，这35公里的路程，53岁的罗军再熟悉不过。

2015年10月19日，广东省人民政府外事办公室工作人员来到机场，迎接在泰国曼谷四面佛佛爆炸事件中受伤中山市廖氏姐妹回国

这位“接机专业户”是广东外办副主任，配合前方开展领事保护工作超过十年。2011年，中方人员撤离政治局势动荡的利比亚期间，他和同事们在机场呆了7天，负责了总计3500余名归国人员的在粤中转和安置工作。

他细心且敏感。罗军告诉《瞭望东方周刊》，在任何渠道听到或看到有中国人在海外“摊上事儿”，“我们会第一时间核实有无我省人员。”

罗军以“配合”来定位地方政府在有各方力量广泛参与和联动的“大领保”格局中的角色——配合外交部和前方使领馆，做好涉及本地居民的领事保护预防宣传和应急处置工作，成为广东人在海外的“坚强后盾”。

事实上，随着领事保护越发成为“走出去”的中国人的刚需，作为“配角”的地方政府在“五位一体”的领事保护机制中的“触角”在不断伸长，成为中央政府在领事保护方面投入不足的有力补充。

“只减不增”和“挪来的”编制

广东外办涉外安全处处长叶蓝的春节假期结束在大年初二。

2017年1月28日，马来西亚沙巴发生沉船事件（以下简称“1.28沉船事件”），28名中国游客涉事，其中广东省户籍人员11名（常住人员13名）。第二天，广东省海外领保应急机制启动。

在叶蓝看来，领先于全国其他省市，广东省外办成立“涉外安全处”的2007年前后，是中国领事保护工作的一个“转折点”。

2006年，所罗门群岛和东帝汶先后发生骚乱，中国政府包机将中国公民分批撤回广州，广东外办参与了公民信息核实及后续安顿等工作。而在此之前，“大规模的领事保护案件并不多。”叶蓝接受《瞭望东方周刊》采访时说。

當年5月外交部领事司领事保护处成立。一年后的2007年8月，该处升格为领事保护中心，由领事司副司长兼任中心主任。领事保护渐成刚需，中央层面已敏锐意识到并以机构设置调整予以快速回应，作为“走出去”大省的广东也深有同感。

据统计，2015年经广东省口岸出境的人数达8556.8万人次，出国人数将近800万人次。“庞大的数量使我省‘走出去人员和企业群体更容易受到海外安全形势的影响，近年来涉及我省的海外领保案件数量亦呈上升趋势。”罗军告诉本刊记者。

“随着地方政府职能转变和机构改革的不断深入，行政编制‘只减不增”，罗军告诉本刊记者，“在这种情况下涉外安全处能获批五个编制名额，加上从其他处挪来的三个编制，8位同志参与领事保护工作，可见省政府对领事保护的重视和投入。”

在全国率先成立领事保护专门机构的是北京。

2012年3月4日，刚果（布）首都布拉柴维尔的一个军事基地发生连环爆炸，造成200多人丧生，北京建工集团在当地的一个项目工地受到波及。6名中国工人在爆炸事件中遇难，45名中国工人受伤。中国政府紧急派出由北京市政府牵头、外交部等部门参加的联合工作组赴刚果（布）开展工作。

北京市人民政府外事办公室（以下简称“北京外办”）巡视员殷飞接受《瞭望东方周刊》采访时说，这一事件为“北京市进一步加大领事保护预防性工作力度，将领事保护工作思路从突发事件处置为主逐步向防处并举转变，并成立领事保护专职机构奠定了思想基础。”

2012年，在地方政府机构编制“只减不增”的大背景下，北京外办率先于全国地方外办成立领事保护处，并从内部调整出4个编制，专门负责本市突发事件处置和预防性领事保护工作。

北京外办在牵头稳妥应对处置各类涉外突发事件中，应急工作能力得到历练，同时，面对日益繁重的突发事件应对处置任务，积极向市领导提出成立涉外突发事件应急指挥部，进一步强化市境外领事保护联席会议机制，充分利用本市所有应急资源，提高本市境外领事保护工作。

2014年底，北京市涉外突发事件应急指挥部正式组建，由常务副市长任指挥部总指挥，市政府分管副秘书长和外办主任任副总指挥，外办等45个市属委办局和各区为指挥部成员单位。作为市涉外指挥部办公室，北京外办领事保护行政编制扩大至8名。

2017年2月1日，马来来亚哥打基纳巴卢，中国驻乌来西亚大使黄惠康（左一）到医院探望获救的中国游客

标兵是如何炼成的

2016年10月 23日晚10点，广东外办涉外安全处主任科员林媛媛的手机响了。

“涉外安全处”工作群的消息显示，外交部指示立刻做好“遭索马里海盗劫持10名中国船员”抵达的相关工作安排。

林媛媛和同事们连夜做接待方案，24日一早便奔向机场。

“接待工作远比想象的复杂，要提前与机场边检、海关等部门协调，保障入境手续顺畅，要联系机场急救中心和医院以防身体虚弱的船员发生意外。”林媛媛告诉《瞭望东方周刊》。

船员们被索马里海盗劫持长达4年半，林媛媛和同事们担心其肠胃不适，所以为他们准备的踏上祖国土地后的第一餐以粥为主。

10月25日清晨5时多，第一批9名获救的中国同胞安全抵达广州白云国际机场。看到台湾籍船员跟其他人一起挥动五星红旗，罗军和林媛媛能感受到“他对祖国的认同感”。

广东外办涉外安全处调研员陈谦告诉《瞭望东方周刊》， 高效的运转得益于领事保护机制的建设，广东外办牵头成立了由15个单位组成的广东省在境外人员和机构安全保护跨部门联席会议机制，为加强省内部门协作提供了“抓手”。

高效还体现在其他案件中。某年大年三十，被菲律宾扣押的中国渔民回到祖国，广东外办早就联系好了他们的家乡广东台山的当地政府，让他们赶回家吃了年夜饭。

2017年2月23日，外交部领事司授予广东省外办“2016年领事保护工作标兵奖”，尤其表扬了其在相关海外领事保护案（事）件应急处置上“表现出高效、专业的素养和强有力的协调能力”。

对同获“2016年领事保护工作标兵奖”的北京外办，外交部也给予了充分肯定：“北京市外办近年来不断强化机制体制建设，专门设立境外安全风险防范机制建设、领事保护宣传和教育等专项资金，开创互联网+领事保护预防性领保宣传模式，并积极处置包括马航MH370事件、伊斯兰国劫持我人质事件等重大突发事件善后工作，在维护我外交工作大局和我公民合法权益方面表现十分突出。”

北京外办领事保护处处长李龙杰告诉《瞭望东方周刊》，2015年，北京外办申请设立了领事保护工作专项经费，保障领事保护工作相关服务项目和境外领事保护学习交流工作开展。

“2016年、2017年，北京市每年投入近千万元开展领事保护工作，撬动教育培训、文化传媒、信息技术等服务企业，提升本市居民和机构境外安全风险防范意识和应急能力，共同推进预防性领事保护工作走上专业化发展的快车道。”李龙杰说。

尽管广东未设领保工作专项资金，“但根据省委省政府工作部署，在突发应急处置方面，可以根据工作实际，财政保证开支。”叶蓝告诉本刊记者。

2013年，珠海一市民在印度患精神疾病入院，其父母在重庆农村居住且年迈，无法赴印料理将其接回。在广东省政府的部署下，珠海市政府投入应急经费，专派工作组赴印度将其接回，回国后送其回重庆老家。

罗军告诉本刊记者，十八大以来，广东省外办先后配合开展了本省居民在比利时恐袭事件中遇难、马来西亚沙巴沉船事件等应急处置工作，同时妥善处理了涉及本省人员和企业的因意外事故、医疗救助、涉案遣返、经济诈骗、渔业和旅游纠纷等各类海外领事保护案件两百余起，平均每年约50起。

“救火”轰轰烈烈，“防火”同样重要

2015年起，广东外办及广州、深圳、中山、东莞等市外事部门“摆摊儿”到了广州国际旅游博览会、中国国际中小企业博览会、广州国际教育展等大型专业展会。

“海外领保宣传和预防，找到目标人群很重要”罗军告诉本刊记者，“参加国际展会的人出国概率大，宣传起来就事半功倍。”

针对海外自驾游安全事件频发的情况，广东外办还把风险提醒和预防指南“渗透”进了东莞自驾协会、摄影发烧友组织等。

“灭火确实轟轰烈烈，但防火同样重要，”罗军说，把党和政府对在海外的中国公民的关心落在实处，不是作秀，不是空话，落实在日常和琐碎之中。

2016年4月，经外交部批准，广东省在佛山设立了“广东省预防性领事保护宣传教育基地”，重点面向出境游客、出国留学生和出国商务人员开展“出国第一课”，并做好日常预防性领事保护宣介活动。

预防性领保也越来越成为北京外办的一个工作重点。外交部对北京市在领保领域的探索和创新给予高度评价：“有关工作形式新、影响广，是预防性领保工作更加贴近民众生活、有效入眼入耳入心的成功尝试和重要创举。”

2016年，连续举办了18届的“2016北京外语游园会”首次开设了领事保护专区。现场，一个名为“环球奇遇记”的游戏把领事保护知识和流行益智类游戏“飞行棋”结合起来，吸引了众多游客参与。

“我们还利用‘互联网+创新性开发了领事保护情景剧、图片展、户外模拟体验、领事保护基地建设等多种创意活动。”李龙杰告诉本刊记者。

据统计，北京外办的线下领保宣传活动覆盖人群逾百万。2016年，北京外办共举办28场“领保进万家”专题活动，其中进校园19场，进社区8场，进机关1场，活动足迹覆盖西城、东城、朝阳、海淀、丰台、石景山等城区。

此外，北京外办还整理挖掘涉外教育资源，设计开发涉外安全数据库，“实现领事保护线上线下教育相结合。”李龙杰说。

截至2016年12月底，北京应急网领事保护专题页面浏览量达到44万次，北京市领事保护网上专题页面点击量已逾66万次。

“我们还在积极搭建涉外应急专家队伍、涉外应急管理队伍、涉外应急志愿者队伍，加大领事保护工作的人才投入力度，不断提高涉外应急管理水平，提升涉外应急应对处置效率和服务能力。”北京外办领保处调研员郝臻斌告诉《瞭望东方周刊》。

“配角”不断扩容的联防大戏

让叶蓝的春节假期结束在大年初二的“1.28沉船事件”中，对中国游客的领保应急救助工作在马来西亚还有另一个版本。

当时，获救的部分中国游客被送往马来西亚当地医院接受治疗。医生用纱布包裹被灼伤的受伤部位，遭遇中国游客不解，“不是应该晾着吗？包扎不会导致化脓吗？”

大学毕业刚两年的马远鹏往来于中国患者和马来医生之间，当起“传声筒”。

马来医生们很纳闷，“从哪儿突然冒出来几十名中国志愿者？”

中国电建水电基础局沙巴会展中心项目部常务副经理王海波是“始作俑者”。他告诉《瞭望东方周刊》，事发后，他立刻致电联系领馆参赞，表示如有需要将全力配合。

几分钟后，王海波收到回复“能否派几位懂英语或是马来语的志愿者来帮忙。”

马远鹏就是项目部派出的首批3名志愿者之一。

在陈谦看来，海外中资企业的“主动请缨”表明“多位一体”的领事保护格局在朝着不断扩容和更为有力的方向发展。

委内瑞拉局势动荡加剧时，广东外办到在委侨民最多的广东江门恩平进行实地调研;“我们还到华为、中兴、美的、TCL、志高空调等我省大中型外向型企业进行调研，了解其企业在海外派驻机构是否建立领保机制、遇到的主要困难和问题等等。”陈谦说。

广东外办涉外安全处目前正在做“一带一路”沿线国家的广东省企业和项目数量和情况的摸底调查，下一步将继续深入地开展这项工作并扩展到全球各地去，制作广东省全球海外领事保护联络图。

越来越多“走出去”的中国企业“耳濡目染”，意识到领事保护的重要性。

王海波告诉记者，当地使领馆和中资企业长期保持紧密互动和联系，领馆的商务参赞会在中资企业的微信群中发布风险提示。

而中国驻马来西亚使馆经常组织中国企业活动和会议时，会给企业发放关于安全风险提示和注意事项的小手册，在马远鹏看来，“带回去给工人看很实用。”

越来越多的中国企业在领事保护案件中主动承担更多的责任，成为越发重要的“配角”。

在沙巴，中国电建派出志愿者后，中国建筑、中国中铁、中海建筑、中原建筑等7家中资企业随后跟上，先后共有60余名志愿者在医院为获救游客提供24小时协助。

驻哥打基纳巴卢总领馆总领事陈佩洁评价称，“志愿者们主动请战、无私奉献的精神，听从安排、全力配合的良好素质，不辞辛苦、热情周到的服务，彰显了血浓于水的兄弟情谊。”