负面清单管理模式视角下社会治理研究

李昊南

（西南交通大学 公共与政治管理学院，四川 成都 610031）

负面清单管理模式视角下社会治理研究

李昊南

（西南交通大学 公共与政治管理学院，四川 成都 610031）

随着国际贸易的扩大，世界许多地区建立了自由贸易区。伴随着自由贸易区的建设，负面清单管理模式也在社会治理中不断使用和发展。在社会进入发展转型的关键时期和社会治理创新的重要时期，负面清单管理模式的出现，能给国家发展转型和社会治理创新带来新的视角和思路。合理的负面清单管理模式应用，对社会矛盾解决、政府职能转变和防止腐败机制建设等具有重要义。文章就负面清单管理模式展开分析，以期对政府治理创新进行探索和研究。

社会治理；负面清单；机制建设

一、负面清单管理模式

（一）负面清单管理模式的内涵与理论依据

1.负面清单管理模式的基本含义

负面清单管理模式的含义中，最关键的是“负面清单”。“负面清单”也称消极清单，指的是：法律或相关规章制度明确规定禁止或者进行一定限制的事项所组成的清单。而负面清单管理模式，则是以“负面清单”为核心的一种管理模式，指：列举法律或相关规章制度明确禁止和限制的事项，对于非列举事项，都属于法律和相关规章制度允许事项的一种管理模式。

2.负面清单管理模式的理论依据

（1）负面清单管理模式的法理依据。负面清单管理模式的法理思想来源于“法无禁止即可为”的思想，认为只要法律没有明确禁止，就是合法的。对此学者王利明先生认为，负面清单管理模式是私法自治的集中体现。私法自治，即民事主体在法律范围内享有广泛的行为自由，自主从事民事行为，国家和政府无权干预。负面清单管理模式正好是这一理念的良好践行。

（2）负面清单管理模式的经济学思想依据。负面清单管理模式的经济学思想依据，主要来源于古典自由主义的经济学思想，以霍布斯、洛克和亚当·斯密为代表，认为管得越少的政府越好。市场经济有其自身的运行规律，各市场主体也能够按市场规律各行其事，政府只要做好“守夜人”就行。负面清单管理制度中，政府只对负面清单中的事项内容进行管制，即“守夜人”职责，对于负面清单以外的事项则完全交于市场主体。这正是古典自由主义经济学思想的体现。

（3）负面清单管理模式的管理学思想依据。负面清单管理模式的管理学思想依据，主要来源于新公共管理理论。新公共管理理论主要强调政府的行政效益和服务质量。所谓行政效益，就是政府行政收益和成本之比，要政府像企业一样运行。服务质量的强调，则是对官僚政府的批判，强调民众对政府的满意度。负面清单管理模式，通过负面清单的方式，简政放权，这样做不仅能有效降低行政成本，也能提高行政收益。同时，负面清单与相应的配套制度相结合，组成完整的负面清单管理模式，也是对服务质量的关注和提高。

（二）负面清单管理模式的演进

1.负面清单管理模式的产生。世界公认的负面清单管理模式的产生，可以追溯到1843年的德意志关税同盟。该同盟明确规定所以加入关税同盟的德意志联邦国，除了明确规定的不得开放的进口市场领域，其余进口市场领域将全部开放。这就是第一次使用负面清单来管理进出口贸易，标志着负面清单管理模式的诞生。

2.负面清单管理模式的发展。负面清单管理模式在德意志诞生之后，便逐步地开始得到发展和应用。比较有标志性的事件有：

1994年的《北美自由贸易协定》采用的负面清单管理模式。有学者认为这是现代管理意义上负面清单管理模式的第一次应用。

1995年世界贸易组织的《服务贸易总协定》中部分采用负面清单管理模式。

在之后便在国际贸易中得到了较为广泛的应用，如“跨太平洋战略经济伙伴协定”、“跨大西洋贸易投资伙伴协议”以及欧盟与加拿大签订的“全面经济贸易协定”。现在据统计，在国际贸易中有约70个国家和地区采用了负面清单管理模式。

3.负面清单管理模式的未来展望。负面清单管理模式的未来发展主要是两个方面的。

首先，地域上的继续扩展。在国际贸易领域，负面清单管理模式，受到越来越多的国家和地区的青睐。负面清单管理模式势必随着经济全球化而得到更为广泛的应用。

其次，是在应用领域上的扩展。目前负面清单管理模式主要应用于国际贸易领域。而负面清单管理模式的特点和优势使其能够在其他领域得到广泛应用成为可能，如政府职能转变、预防腐败和政府行为监督监察等。例如，中国南京市在这方面开始了探索。南京市在《南京市2016—2017年度政府采购、政府购买服务目录》的基础上，出台《南京市2017—2018年度南京市购买服务负面清单》，明确规定了由政府直接提供，不适宜社会提供的服务事项。这样就一下解决了公共服务政府和社会边界模糊的问题。

（三）负面清单的优势分析

负面清单管理模式的优势主要是相对于正面清单管理模式而言。正面清单管理模式就是列举出法律或相关规章制度允许的事项，对于非列举事项，都属于非许可事项的一种管理模式。负面清单管理模式相对而言，主要有两个优势。

1.权责范围的明确性。正面清单往往很难完全概括管理或许可的范围，而采用模糊性语言，使得主体权责范围边界模糊。而负面清单则直接规定非管理或许可范围，其余都是管理或许可范围，使得主体权责范围明确化。

2.对社会活力的激励性强。因为负面清单管理模式中，非清单事项即合法事项，使得市场管束减少，而能调动市场主体的积极性。

二、负面清单管理模式对社会治理的意义

（一）“服务型”政府建设和行政效率的提高

传统的正面清单模式，列举出政府的职责范围。然而，这样的列举很难概括全所有方面，并且随着社会的发展，政府的职责范围也应随之变动。实际上，这一点很难做到。所以正面清单管理模式，就为政府“缺位”、“失位”和部分政府工作人员的“懒政”、“庸政”提供了机会。采用负面清单管理模式的话，就可以通过负面清单，列举出政府非政府职责的范围，其余的范围都属于政府职责范围。再配之以合理的监督检查制度，就能有效鞭策政府及其工作人员履行职责。同时，负面清单管理模式，还能使得负面清单中边界模糊而造成“打擦边球”的问题得到有效解决，因为负面清单能够有效划清边界，明确责任主体。

（二）防腐机制的建设

在有“弊”的情况下，部分政府机构及其工作人员采取“懒政”以避之。而在有“利”的情况下，政府往往会不自觉地管不住自己的“手”。这就容易滋生腐败。在正面清单管理模式下，由于政府职责边界的模糊性，在一些“有利可图”的管理领域，政府往往会管得过多过严。首先，这是不利于社会活力的激发；其次，社会和经济领域的很多事物本应由其自身决定，而政府的权责范围过大，就使得这些事物由政府决定或者影响；在这样的境况下，政府就很容易出现暗箱操作、权钱交易，成了滋生腐败的一个原因。

而采用负面清单管理模式，通过负面清单的形式，明确列出政府不应该管理或者应限制政府管理范围和层次的领域，把社会和经济领域的决定权还给社会和经济领域的主体。这样一来，通过把“有利可图”却不应政府管理的范围明确出来，让政府把自己“看得见的手”约束起来。这就可以将权钱交易的渠道切断，就直接从制度层面，防止了这类腐败的产生。

（三）政府职能转变

由于采用负面清单管理模式，政府除了必须由政府进行管理和服务的事务，其他事务，政府放手给市场主体和社会机构。这就使得，政府由原来一些公共产品和准公共产品的直接生产者转变为非生产者。为了保证这些公共产品和准公共产品质量，政府就需要加大监督检查。这样一来，政府的职能，就需要从直接提供公共产品和准公共产品，转变为以监督检查为主要职责。这需要政府做出两个方面的职能转变，即“一退一进”。“一退”就是指政府简政放权，把一些公共服务和准公共服务领域让出来。“一进”就是指在监督检查上要跟进，在政府退出的领域，迅速建立起合理的监督检查机制，以保障公共产品和准公共产品的质量。

三、负面清单管理模式应用范围的扩大及机制建设

（一）负面清单管理模式应用范围的扩大

就目前而言，负面清单管理模式的应用主要是在国际贸易领域，是自贸区对于外资享受准国民待遇的管理方式。然而负面清单管理模式在很多领域是可以得到采用，并发挥出良好的效应的。例如，在行政审批制度改革中，政府通过负面清单就能够很好地限定审批范围，防止政府权限过度膨胀而造成政府“越位”。而在公共产品和准公共产品的提供方面，通过负面清单管理模式，规定政府不能插手的领域，放给市场，激发市场活力；在清单之外的事项，政府则责无旁贷，有效避免敷衍塞责行为。可以说，负面清单管理模式，其功能作用不仅仅只是局限于国际贸易的外资管理领域，在很多政府治理的其他领域都能够得到发挥。而我国的一些地方政府也开始了这方面的探索。因此负面清单管理模式的应用范围，有趋势走出自贸区，走到政府社会治理的其他领域。

（二）负面清单管理模式的机制建设

1.“负面清单+监督审查”机制建设。负面清单管理模式在负面清单的基础上，使得政府退出一些社会和经济领域。但是政府的退出并不是政府完全对该领域不管不顾，而只是退出“运动员”身份，例如在一些公共产品和准公共产品的生产供给领域。必要的角色，政府还是要有所担当。把一些领域让给社会和市场主体，政府就必须承担起监察的责任，来保证公共产品的质量和市场的秩序。那么在负面清单中规定，政府不应参与的领域，政府就应该转变自身角色，从“运动员”转变为“裁判员”，建立健全该领域的监督检查机制。

同时，监督检查制度也是针对政府自身而言。在采用负面清单管理模式后，一方面说明一些领域政府要放松管制，另外一方面，在负面清单划明政府应有所作为的领域内，政府就必须责无旁贷。而监督检查制度，就是政府要在内部督促部门及工作人员，依法履行自身职责。

2.“负面清单+信用制度”机制建设。对于一些经济领域，尤其是需要政府加强简政放权来激发市场活力的经济领域，如创新创业领域、对外贸易领域。只要没有涉及到国民经济命脉的行业，政府就应减少管束，把很多决策的权利让给市场。那么政府要做的就是基本公共服务和信息的供给。而这些基本服务和信息的供给中，可以包括该领域的市场主体的信用。例如，政府对市场主体，依据一定评分体系，建立信用制度，定期向市场公布市场主体的信用等级和评分，让市场上很多不透明的信息透明化，引导市场良性竞争。在涉及公共产品外包的领域，政府甚至可以依据信用评级和评分，对不同信用的市场主体，列出禁止、限制、允许和鼓励四个层级的负面清单，限制不良市场主体进入公共产品的生产和供给领域。

3.“负面清单+政策保护”机制建设。在一些准公共产品的供给行业，例如房地产行业、养老行业等。如果政府采取负面清单管理模式，负面清单将其列为政府不应直接提供的范围，让市场来提供这类产品，这就会产生弱势群体，例如无法购买商品房和养老服务的人群。对于这部分人群，政府就需要采取政策保护，使他们能够享受到这类准公共产品。采取负面清单是为了提高准公共产品的供给效率，而政策保护，则是为了弥补效率提高而产生的社会公平问题。

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C916

A

1004-2768（2017）11-0112-03

2017-09-29

李昊南（1993-），男，山西人，西南交通大学公共与政治管理学院硕士研究生，研究方向：公共管理。

M 校对：L）