反公地财产视阈下财政存量资金的法律治理*

王立君

(中国人民大学书报资料中心，北京 100872)

反公地财产视阈下财政存量资金的法律治理*

王立君

(中国人民大学书报资料中心，北京 100872)

财政存量资金由各预算单位占有和使用，具有反公地财产的属性，表现为所有权“权利束”与决策权的分散。财政存量资金反公地属性导致存量资金使用不足，归集和盘活遇到诸多阻力。从理论角度，公共选择理论和博弈论为财政存量资金出现反公地属性原因提供了很好的解说；从制度角度，宏观财政制度和微观预算法律制度都是财政存量资金形成的直接原因。法律治理措施为：通过弱化预算单位控制权实现从权利上避免反公地悲剧的出现，通过取缔违规财政专户实现从物理上避免反公地悲剧的出现，通过调整预算周期实现从技术上避免反公地悲剧的出现。

财政存量资金；反公地财产；法律治理

由于财政收入的不平衡和收入增长的减缓，一些政府或政府部门财政资金紧张问题陆续显现，尤其是基层政府财政紧张问题最为突出，然而与此形成鲜明对比的是大量财政存量资金成为“沉睡”的巨额资金*审计结果显示，2012年我国国库存款余额高达3.23万亿，政府财政专户的资金余额达到1.42万亿元。参见《盘活财政存量资金要治好预算最大化的顽疾》，载《财政监督》2013年第28期，卷首语。。2015年中央及各级政府采取多种措施盘活这部分资金，并取得了一定成效，截至2015年7月21日，中央部门及单位应收回财政存量资金131亿元，地方应收回同级各部门及单位财政存量资金2438亿元*财政部.关于盘活财政存量资金有关情况的通报(财预[2015]140号)[EB/OL].[2017-01-10].http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201507/t20150730_1395593.html.。由于现行财政体制和相关制度原因，仍有巨额的存量资金没有收回，彻底盘活财政存量资金还面临诸多障碍。财政资金作为各级政府直接支配的国有财产，一部分资金为何会成为“沉淀资金”？重新归集使用为何遇到一些部门的消极抵制？本文以反公地悲剧为工具提出财政存量资金使用困局问题，并进一步分析困局产生现有制度原因，最后提出解决困局的路径和具体措施。

一、财政存量资金：财政资金的反公地财产

财政存量资金是指没有按照预算进度执行、依然呆在账上的沉淀财政资金，其中占较大比例的为财政结余、结转资金。财政存量资金由各部门、各单位分别控制(即占有、使用)，每个单位所控制的存量并不算绝对的“巨额”，但汇集到一起却是上万亿的“巨额”资金。每个单位分别控制的财政存量资金形成财政资金的反公地财产(the Anticommons or the Anticommons Property)，汇集、盘活所有存量资金需要付出巨大的努力，从2013年至今中央政府多次部署，但仍未彻底解决。何为反公地财产？财政存量资金为什么会形成反公地财产？

反公地财产是赫勒教授1998年在《反公地悲剧：从马克思到市场转型过程中的财产》一文中提出的，是相对于公地财产(the Commons or the Commons Property)而言的。公地财产是指所有人都无权排除他人使用该资源，若没有特定制度的约束，该资源会出现过度使用问题，即出现“公地悲剧”*See Garrett Hardin, The Tragedy of the Commons, Science, Vol. 162,No.3859, (1968),pp.1243-1248.，任何人都能使用的财产，没有人会悉心照料该财产。反公地财产是公地财产的镜像，是每一个权利人都有权排除他人使用，若没有特定制度的调整，该资源会出现使用不足问题，即“反公地悲剧”*See Michael A. Heller, The Tragedy of the Anticommons: Property in the Transition from Marx to Markets, Harvard Law Review, Vol.111,No.3,(1998), pp.621-688.，进而导致稀有资源的浪费。赫勒教授最先提出反公地财产时，主要指产权问题，即公地财产是产权不明，而反公地财产是产权过度。随着研究的深入，他将反公地现象进一步拓展，不仅指产权过度分散的财产，还指决策分散的事项、机构设置的相互制衡等，如联合国安理会五个常任理事国的一票否决权*[美]迈克尔·赫勒.困局经济学[M].闾佳译.北京：机械工业出版社，2009.1-19.。赫勒教授开创性观点，为解决现实中的许多僵局(包括财产的和非财产的)提供了新的思路。财政存量资金就是这类现实困局之一。

财政资金是政府有机体运行的血液，血液停滞或供血不足会导致政府有机体的局部坏死甚至整体瘫痪，美国的财政悬崖(fiscal cliff)是供血不足的典型表现，而我国财政存量资金问题是血液停滞的体现。财政资金作为国有财产，其所有权主体法律已明确界定，即全体国民。政府作为全体国民的受托人，实际享有和行使财政资金的所有权。政府不是一个虚拟主体，而是由各个机关和部门组成的实体。各级政府将所募集的财政资金按照年度预算划拨至各个机关和部门，这些单位才真正享有财政资金的占有权和使用权。但是，由于许多财政资金具有使用上的专项性，即“打酱油的钱不能买醋”，针对特定项目的财政资金不能用于其他项目，否则就违反了预算法、预算规则等相关规定，而且在最终审计、决算时难以通过。

对于某个项目的财政资金而言，由于财政资金的专项性导致财政资金在不同项目之间形成反公地现象，无法在不同项目之间调剂余缺，暂且称为“项目资金的反公地现象”。“项目资金的反公地现象”是财政资金使用单位的决策权受其他主体的制衡，只能按法定用途专项使用。首先，受权力机关的制衡。财政资金最终所有者是全体人民，作为全体人民的代表——人民代表大会及常委会有权代表全体人民对资金使用情况进行监督。通过决算程序，权力机关有权对资金使用的合法性进行监督。其次，受审计机关监督。审计机关的一个重要职责就是对国有资金使用情况进行审计监督，其中资金使用的专项性、是否有挪用现象是审计的一个重要内容。最后，还受其他单位监督，如上级主管部门的监督、纪检机关的监督等等。显然，某个项目的未使用资金或者结余资金，作为资金使用单位并不享有真正的决策权，无权自由使用，于是形成了部分财政存量资金。“项目资金的反公地现象”是财政资金使用的决策权分散所致。

对于不同部门的财政资金而言，不同的使用单位控制着不同的结余资金，又产生另一种反公地财产，暂且称为“部门资金的反公地现象”。财政资金拨付到各个预算单位后，各单位享有这些资金的占有权和使用权，每个年度的结余、结转资金都由各个单位实际控制。若将这些分散的存量资金汇集到一起，需要各个单位的同意或者“主动交出”。从部门利益考虑，各个单位不会轻易同意或者主动交出，于是出现了分散的财政存量资金汇集过程中的“拒不交出”或者“躲猫猫”现象。原因在于：一方面，经过努力争取到的财政资金，各单位不会主动退回。因为在预算范围内，各单位支出越多表明做事越多，对单位的考核就越有利。另一方面，按照以前的预算制度(旧《预算法》的规定)，上一年度的预算支出额直接影响下一年度的预算审批额。于是，各单位能够在年底突击支出就尽量支出去，若无法实际支出的就通过“以拨作支”或者“列支转暂存”等方式实现在账面上显示已经支出。因此，财政存量资金多是在2012年以前形成的，目前尽管上级政府(尤其是中央政府)要求上交这些资金，但各单位仍通过多种手段规避上交。“部门资金的反公地现象”显示巨额的财政存量资金分别由无数单位控制，要将分散的控制权整合到一起要付出巨大的努力，这才是为何中央政府多次部署盘活财政存量资金却仍未最终清除的真正原因。“部门资金的反公地现象”是财政存量资金所有权“权利束”*A.M. Honoré认为所有权“权利束”包括占有权(the right to exclusive possession)、使用权(the right to personal use and enjoyment)等11个标准成分。See A.M. Honore, Ownership, in Oxford Essays in Jurisprudence 107, 107-28 (A.G. Guest ed., 1961).分散所致，全民是财政资金的真正所有权(原始所有者)，各级政府代表国民行使所有权(真正所有者)，各个预算单位享有财政资金的占有权和使用权。若将全国或某个地域的财政存量资金作为一个整体，最重要的权利束成分(即占有权和使用权)极其分散。

二、原因探析：理论与制度分析

(一)财政存量资金反公地属性的理论原因

首先，公共选择理论为财政存量资金出现反公地属性提供了一种理论解说。公共选择理论认为政府不是无私的社会公共利益慈善规划者，也不是追求社会福利最大化的忠实执行者*付大学.央地财税关系对城乡收入差距影响与财税法规制[J].经济法学评论,2015,(1):134-153.。政府工作人员(尤其是政客)是追求自身政治利益最大化的理性经济人。布坎南首次将“经济人”假设应用于政治领域，指出“在经济人假设的前提下，政治家虽然由选民民主选举产生，但基于经济人的本性，在诸多社会公共决策中，他们未必会代表全社会的公共利益，也会追求自身利益的最大化。由于在具体事务执行中，政府不是抽象的概念而是由现实的政治家组成，因而每个政府部门的政策往往更关注他们自身的内部发展，很可能出现部门利益和个人利益对公共利益的侵蚀，进而背离自身的公共利益代理人角色”*[美]布坎南.自由、市场和国家[M].吴良健等译.北京：北京经济学院出版社，1988.28.。除制度原因外，财政存量资金就是各个政府部门关注自身内部发展所致，将部门利益置于公共利益之上，从而出现上级政府归集财政存量资金时就会遇到重重障碍。“官僚会因追求自由裁量预算最大化而做出一些有利于自身的预算行为”*王银梅.官僚预算最大化理论与财政超收问题探析[J].财政研究,2012,(2):46.。一些地方政府及其部门以争取到更多的财政资金为目标，而不会去评估这些财政资金增加了多少社会福祉，从而出现了因获得“国家贫困县”的帽子而欢呼雀跃、大肆庆祝的奇葩景观。根据公共选择理论，财政资金使用人作为理性的“经济人”，在追求自身和本部门利益最大化的同时难以避免地造成财政存量资金的反公地财产属性。对于部门而言，独立控制的财政存量资金并不意味着是一种损失。

其次，博弈论为财政存量资金出现反公地属性提供了另一种理论解说。博弈论可以说是对局人在可供选择的多种策略中一般会选择对自身最有利的策略(即最优策略)，追求自身效用的最大化，但从整体角度(或团体角度)可能不是最优策略(甚至可能是较差策略)。质言之，个体的理性选择可能会导致集体的非理性。中央与地方政府之间、以及各级政府其组成部门之间对财政存量资金的控制就是一种博弈。一方面地方政府对从辖区内汲取的财政收入想拥有更多的支配权，另一方面，地方政府对“跑部钱进”所得财政资金当然要严加掌控。各个单位控制着零散的财政存量资金可能最符合部门效用最大化的目标，但从整个国家财政系统来说难以实现财政资金效益最大化。控制者多到一定程度的时候，理性的部门选择最终导致了反公地财产的集体性悲剧*[美]迈克尔·赫勒.困局经济学[M].闾佳译.北京：机械工业出版社，2009.114.，这就是博弈论的最经典原理之一。尽管在中央政府的高压之下，各单位处于博弈中的劣势，但这种博弈不会寿终正寝。央地政府之间围绕财力分配的博弈从未停止过*王绍光.分权的底限[M].北京：中国计划出版社，1997.31.。例如，截止2015年7月21日，仅国家事务管理局就还有16.54亿财政存量资金未按规定交回，可见中央与各部门、各级政府之间对存量资金的博弈还将持续下去。

(二)财政存量资金形成的制度原因

1. 财政资金充盈的原因

由于2012年之前政府财政资金相对充足，所以财政存量资金多在2012年之前集聚形成。实行“分税制”之后至2012年之间各级政府总有各种途径募集财政资金。以税收增长为例，财政的税收收入从“分税制”开始，一直处于快速增长的状态，收入总额从1994年5126.88亿元(占GDP比重10.64%)到2013年的110497亿元(占GDP比重的19.4%)*数据来源：国家统计局，http://www.stats.gov.cn/tjsj.访问日期：2017-01-16。。中央政府分得税收收入50%左右的资金，在资金充盈情况下，国务院各部委结余、结转资金自然而然地沉淀下来，国务院也没有动力去处理剩余资金的问题。对地方政府而言，实行“分税制”后税收收入分成有所下降，但仍有其他途径可以解决资金短缺问题。途径之一，2000年之前，地方政府主要依靠预算外各种罚款、收费收入。通过乱罚款、乱收费方式所募资金未纳入预算管理，成为一些部门的主要支出来源，是一笔算不清的糊涂账。预算外收入填补了资金短缺，各部门也无需动用结余、结转资金。途径之二，2000年之后，地方政府通过出售国有土地来筹集财政资金，形成“土地财政”*王立君.土地财政与国家理财——从土地行政的肇始与弊端说起[J].河南社会科学,2011,(2):61-66.。全国土地出让金2011年3.15万亿元、2012年2.69万亿元、2013年4.1万亿元。以2013年为例，土地出让收入已接近全国总财政收入的1/3，相当于地方财政收入的2/3。可见，在2012年之前，相对于盘活存量资金而言，各级政府更容易筹集财政资金，因而缺乏盘活存量财政资金的必要和动力。结余、结转资金沉睡于各个单位财政账户，中央政府要求归集时却发现控制权极其分散。

2.预算法律制度原因

财政存量资金的形成主要是预算制度所致，尤其是《预算法》等基本制度。其一，上下级政府之间属于不同的预算层级，不得相互调用、挤占预算资金。1994年预算法(简称“旧预算法”)第23条和2014年预算法(简称“新预算法”)第30条都禁止上级政府调用下级政府的预算资金，下级政府挤占、截留上级政府的预算资金。不同层级的政府预算都是由本级人民代表大会审查批准，不可能在上下级政府之间相互使用财政资金。依此而言，下级政府结余、结转的资金上级政府是无权直接收回的。其二，上一年预算执行情况的参考作用。无论是旧预算法(第25条)还是新预算法(第32条)都规定参考上一年预算执行情况来编制本年度预算。各部门为了确保下一年度预算资金不减少，在上一年度尽量将预算资金全部支出，即使没有实际支出也要从账面上显示已经支出。尽管新预算法规定了跨年度平衡预算，但各单位为确保每年预算资金不减少仍是所追求的目标。其三，预算资金的转款专用(新预算法第63条、“旧预算法”实施条例第61、62条)限制了不同项目、不同科目之间资金的调剂余缺。擅自改变用途的，要追究主管人员和直接责任人员的法律责任(新预算法第92条)。其四，预算执行的起始月份与预算草案批准月份的不协调。预算从每年1月1日开始执行(新预算法第18条)，但人大批准预算草案已是3月份，中央资金到达基层时可能已是5月份，因此一些资金可能难以在半年内全部支出完毕。上述这些制度并非都存在积弊，财政存量资金既是一些正当制度的副产品，也是不当制度的恶果，如旧预算法中所规定的不能跨年度平衡预算问题。

除了制度原因之外，还有其他主客观原因，如预算编制不合理，预算执行滞后，因客观条件变化，虽全部财政资金已到位但项目暂停实施，等等。

三、法律治理：破解财政存量资金困局的策略

解决反公地悲剧问题无非有三条路径：政府、市场和社群，即政府管制、私有化和社群协商。对于财政存量资金而言，其本身作为国有资产，解决反公地悲剧问题只有一条路径就是政府管制。政府管制所应采取的最重要手段就是法律，通过相关法律制度的调整来破解财政存量资金困局。

(一)从权利上：弱化预算单位对存量资金控制，强化使用效益

因所有权“权利束”分散而导致的反公地悲剧，需要集中所有权“权利束”；因决策权分散而导致的反公地悲剧，则需要集中决策权。财政存量资金既存在“权利束”分散又存在决策权分散，需要政府通过法律手段归集权利束和决策权。

权利束和决策权归集需要弱化控制权，而强化使用效益。弱化控制权就是弱化预算单位对财政存量资金的占有权和使用权。新预算法(第42条)虽然明确结转资金可跨年度使用，且明确连续两年未用完的视为结余，但对控制权的最终处置仍未明确。财政部2015年2月17日发布的《关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》(简称“15号文”)虽明确了处置方式和程序，但仍然存在诸多问题。其一，15号文作为规范性文件效力层级太低，且对地方政府及预算部门拒不执行时缺乏法律责任的威慑。其二，15号文规定将“一般公共预算结转结余资金”和“政府性基金预算结转资金”全部用于补充预算稳定调节基金。若将大量的存量资金转入预算稳定调节基金，是否会产生财政资金新的“沉睡”方式。其三，15号文规定两年以上“转移支付结转资金”和“部门预算结转结余资金”由同级财政部门收回。同级财政部门能否真正收回可能要打一个问号。后两种问题依然是强调结转、结余资金由预算单位占有、使用的结果，难以根除存量资金的困局。笔者认为应当完善新预算法的相关规定弱化预算单位对存量资金的控制权，应直接明确结余两年以上的资金可以由上级财政部门、甚至中央财政部门直接收回；同时应明确预算稳定调节基金所占预算总额的法定比例，避免比例过高而出现调节基金的“沉睡”。

强化财政存量资金的使用效益要求不能为了去存量而去存量，要注重财政存量资金支出的绩效。新预算法与旧预算法比更加注重支出绩效问题，新预算法有六处提到财政资金使用绩效问题，毫无疑问同样适用于财政存量资金。弱化控制权是为了提高使用效率，而强化绩效是为了确保支出质量。虽然财政部在2011年发布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，但财政支出绩效并不高。由预算单位编制支出绩效报告、同级财政部门审查监督(更多是形式审查)的模式，导致很多绩效评价流于形式。我国要将绩效评价制度落到实处，应借鉴美国《2010年的政府绩效与结果现代化法案》(GPRA现代化法案)*See Government Performance and Results Modernization Act, https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-111publ352/html/PLAW-111publ352.htm.的做法。由美国国会颁布的GPRA现代化法案由专门机构对政府支出绩效进行评估，由美国国会会计署对政府各部门财政支出进行绩效考核，由管理和预算办公室对财政支出绩效计划、绩效报告等有效性进行评价。该法案帮助美国国会能够获取精确的支出项目目标、足够的项目绩效和成本信息，有助于国会政策制定、支出决策与监管*See United States General Accounting Office, Managing for Results: Using GPRA To Help Congressional Decisionmaking and Strengthen Oversight, Government Accountability Office Reports, 2000, 35(1):177-201.。我国各级人大常委会现有的财经委员会由于人力与专业所限难以胜任绩效评价工作，为了确保财政支出的质量，可尝试在各级人大常委会设置专门的财政支出绩效评价部门。

(二)从物理上：加强国库的收支管理，取缔违法财政专户

弱化预算单位财政资金的控制权，是从权力上避免反公地财产的产生，而取缔违法财政专户是从物理上减少反公地财产的形成。一部分财政存量资金的形成，与违规开立财政专户有关，如有的预算单位将国库资金转入财政专户虚列支出，即“列支转暂存”等方式。各预算单位通过在商业银行私自开立财政专户，让一部分财政存量资金从物理上脱离国库的控制，游离于中央及上级政府监管之外。具体言之，根据2013年财政部《财政专户管理办法》(即46号文)，应具备三个条件之一才能开立财政专户*《财政专户管理办法》第6条，开立财政专户须具备下列条件之一：(1)法律、行政法规或国务院、财政部文件规定开立财政专户；(2)国际金融组织或外国政府贷款、赠款协议条款规定开立财政专户；(3)国库单一账户不能满足资金管理核算要求，需要开立财政专户。，一些预算单位依据第3个条件(即国库单一账户不能满足资金管理核算要求)违规开立财政专户。各种违规财政专户让财政资金使用监管极其困难，让分散的财政存量资金归集遇到挑战。盘活财政存量资金重要一环就是加强国库对存量资金的集中管理，取缔违法财政专户。新预算法第56条第2款*第56条第2款：对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。与46号文相比更加严格了财政专户的管控，对彻底清除违法财政专户起到决定性作用。冰冻三尺非一日之寒，财政专户在一些地方依然存在，一些存量资金依然秘密的趴在财政专户中。因此，各级政府应进一步清理财政专户，全面实现预算资金(包括存量资金)的国库集中支付，提升国库的支付效率。

(三)从技术上：建立年度预算与中期预算相结合的预算周期制度

相对于控制权的权利性、财政专户的物理性而言，财政预算周期则更具有技术性。消除财政存量资金反公地属性措施之一，就是从技术上探索建立年度与中期预算相结合的预算制度。根据不同支出项目的特性，采取不同的预算周期，显然是一项缜密的技术工作，本文无法就此具体展开论述，仅就年度预算和中期预算的调整与结合作简要的阐释。首先，完善年度预算周期制度。由于从每年1月1日开始执行新一年预算与全国人民代表大会批准预算草案不吻合，完善年度预算周期应调整年度预算执行的起止时间。世界很多国家的年度预算周期并不与公历年相一致，而是依据各国的实际情况来确定年度周期*如美国年度预算周期是从当年的10月1日至次年9月30日，日本是从当年的4月1日至次年的3月31日，澳大利益是从当年的7月1日至次年6月30日，英国也是从当年的4月1日至次年的3月31日，等等。。笔者建议应在全国人大召开会议之后的次月开始执行新一年度的预算，即从当年的4月1日至次年的3月31日。其次，探索建立中期预算周期制度。预算的年度性也是造成财政资金沉淀的一个因素，很多项目需要多年才能实施完成，第一年将全部资金都拨付之后可能需要几年才能支出完毕，会造成财政资金临时性的流动不畅。因此，根据不同项目的特点，可建立1年以上10年以下的中期预算制度，视项目资金支付进度情况分期拨付财政资金。

财政存量资金反公地属性的形成是多种综合因素所致，需要采取多种措施予以治理。除了上述几个制度外，还要完善预算法律制度的其他方面，如提升预算编制的科学性、提高财政资金拨付效率、建立全口径预算制度等等。除了法律手段之外，中央及上级政府还可以采取政治手段、行政手段、经济手段等多条途径，促使各预算单位归集并盘活财政存量资金。

On Legal Governance of Financial Surplus Fundsfrom the Perspective of Anticommons

WANG Li-jun

(InformationCenterforSocialSciences,RUC,Beijing, 100872China)

Financial surplus funds are occupied and used by the budget units, have the characteristic of anticommons, which is characterized by the dispersion of the bundle of rights and decision-making power. The characteristic of anticommons leads to insufficient use of financial surplus funds, and many obstacles are encountered in collecting and activating the funds. From the theoretical point of view, the public-choice theory and game theory provide a good explanation for the emergence of anticommons in the financial surplus funds; From the institutional point of view, the macro-financial systems and the micro-budget systems are the direct causes of the emergence of financial surplus funds. Legal governance measures: by weakening the control-right of budget units, we can avoid the emergence of the tragedy of anticommons from the right; by banning illegal financial accounts, we can avoid the tragedy of anticommons from the physics; by adjusting the budget cycle, we can avoid the tragedy of anticommons from the technical.

financial surplus funds; anticommons; legal governance

2017-03-26

本文系天津市哲学社会科学研究规划项目“天津反公地资源的识别与法律治理研究”(TJFX16-012)阶段性成果。

王立君，女，中国人民大学书报资料中心编审，法学博士，主要研究方向：经济法学与国际法学。

DF43

A

1672-769X(2017)03-0041-06