论周恩来的协商民主思想

薛凤伟

（中共中央党校，北京 100091）

论周恩来的协商民主思想

薛凤伟

（中共中央党校，北京 100091）

周恩来是党的统一战线的奠基者和开拓者。在长期的统战工作实践中，他创造性地贯彻执行了毛泽东统一战线思想，倡导和践行了协商民主理念，从拓展协商主体、增强协商深度、提升协商精神、巩固协商制度等方面对为什么要协商以及怎样协商做出了系统的回答，形成了宝贵的精神财富。周恩来的协商民主思想无疑对新时中国特色社会主义的民主政治发展具有重要的指导价值。

周恩来；统战；协商民主

协商民主是我国社会主义民主的两种重要形式之一。中国的协商民主与西方的迥然不同，无论是在意境话语上，还是在形式路径上，中国的协商民主决非来源于西方。[1]它是中国共产党人在奔腾不息的历史长河中经过长期探索取得的重要政治成果。早在建国初期，依据建政运作的实际，周恩来就创造性地提出过关于协商民主的思想，对在政协机构以及政党等不同场域为什么要协商以及怎样协商做出了系统的回答，形成了宝贵的精神财富。研究周恩来的协商民主思想，无疑对社会主义民主政治的发展具有重大的理论价值和现实意义。

一、聚会群英，拓展协商的主体

协商民主是一种多元政治主体之间的平等沟通。最大限度地扩大协商主体的范围，海纳百川，能够使协商过程实现最广泛的民主参与，最大程度地集中各方智慧，以便就一系列关系中国命运的重大问题通过政治协商达成共识。建国伊始，聚会群英，共商国是，中国共产党致力解决各项重大事宜。然而，随着党的历史地位由革命党向执政党的转变以及历史任务由武装革命实现向经济建设的转换，党内有一部分人思想不通，疑惑：民主党派是否还有存在的必要？讲到社会主义，不是应该只有一个党才对吗？针对这个问题，周恩来做出了明确的回答。1949年他曾表示：“团结广大人民群众一道前进的问题，对党来说，就是党与非党人士合作的问题；对青年团来说，就是团员与非团员合作的问题。换句话说，也就是在广大人民中间，大家彼此怎样合作的问题。这是我们进行革命工作的一个很重要的问题。今天，我们要反对帝国主义和国内反动派，不是单靠共产党、青年团员和干部所能做到的。我们要带动全国人民前进，如果不同广大党外团外的人士合作，如何能做好呢?”[2]并说：“党外人士也有很多长处，我们也应该向人家学习。”[3]“共产党青年团要有这样的气概。我们今天是新中国的主人，不能讲起来是无产阶级领导的人民大众的政权，人民民主的国家，可是做起来却是一小圈圈人，不像个领导者，反倒像个孤立主义者，做的跟说的不一样。”[4]在这里，周恩来明确地肯定了民主党派以及非党非团人士等各革命阶级在国家政权中的合法地位，定性其是作为中国共产党革命和建设国家的协商主体存在的，大家同心同向，共建、共治，贡献自己的一份力量。当然这并不是权宜之计，1957年4月召开的中共浙江省委扩大会议上，周恩来在讲话中说到中国共产党与民主党派的关系时明确指出：“我们党的寿命有多长，民主党派的寿命就有多长，一直要共存到将来社会不需要政党的时候为止。”[5]共产党主动提出长期共存，给各民主党派吃了定心丸。

为什么允许民主党派等各协商主体的长期存在呢？周恩来也系统阐述了自己的见解。“党派的存在与否，不取决于任何政党或个人的主观愿望，而是由于客观的历史发展所决定的。”[6]这一点已为苏联的实践所验证。苏联十月革命后，列宁也曾提出想跟各党派合作的设想，也曾想争取同少数孟什维克合作，甚至还想争取资产阶级的支持搞国家社会主义。但是，囿于当时国家面临的内忧外患以及资产阶级的极端敌视态度，设想不得实现。而我国是有这个历史条件的，更为关键的是党的正确领导，才得以使历史条件所提供的可能性变成现实。每个政党都有一定代表性，有各自联系的群众。民建主要是代表民族资产阶级，当然里面还有进步知识分子和小资产阶级分子。民盟是一部分知识分子的集团，在阶级关系上有阶级联盟性质，包括小资产阶级分子，一部分资产阶级分子，还有极少数劳动阶级分子和一部分封建分子，而以小资产阶级分子为主。民革主要是从国民党中分化出来的中上层分子，还有许多开明绅士和其他爱国人士。[7]建国初我们的党员只占全国人口的百分之一，要做好工作，就需要听取各方面的意见。我们应该养成和党外人士经常接触的习惯，听听党外人士的不同意见，这对于研究中国社会，改进工作，都是有益的，否则，必会使我们的耳目闭塞起来。况且，进行新中国新民主主义经济建设，需要组织广大群众一道努力，巩固政权改造资产阶级、小资产阶级也需要组织起来进行教育，我们让民主党派存在和使它发展，正是便利于这种组织工作，因为有了民主党派，我们就可以经过他们去影响没有组织的群众——资产阶级、小资产阶级、知识分子、职员等，并经过这些党派的政治活动，也可以锻炼和考验这批人。可见，无论从马克思主义经典作家的理论设想创新的角度还是从新中国政治和经济建设实践运作的需要来看，周恩来关于允许各民主党派合法存在，尽可能地拓展协商主体的思想都是十分必要和可行的。正因为如此，他强调，为了党的事业，要尽可能地团结最大多数人，要划“最大的圈子”，不划“小圈子”，在观念上，把党外凡是能够争取的、能够和我们合作的人士，当作党内干部来看待。人民政协筹备之初，为进一步扩大协商范围，尽可能多地团结党外各方面人士共同建设新中国，他通过各种途径，拍电报、发信件及调动各个地方党组织的关系，热情邀请知名人士参加新政协，共商国家政治、经济等各项事务发展大计。

二、求同存异，增强协商的深度

在协商民主的过程中，“协”即“合作”，为利益各方提供和平参与的平台，这是解决问题的前提；“商”即“讨论”，是一种沟通机制，要求各方既要表达自己的诉求，同时也要听取他人的意见和照顾他人的利益，否则就不能说服别人接受自己的观点。因此，“协商”一致的结果必然是包容的、求同存异的、富有妥协精神的“和而不同”的共识。[8]的确，在协商议事的过程中，如何实现不同协商主体之间的深度合作？求同存异应是必须坚持的思想和基本方法。“求同”就是从寻找共同点、发现共同点到协调矛盾，达成共识的过程。有同无异就没必要相商，有异无同则丧失了协商的基础和出发点，两者皆不可取。“求同存异”是周恩来处理统一战线内部关系的一贯思想，也是其协商艺术的一个重要方面。

早在二十世纪四十年代初，周恩来第一次提出“求同存异”这个概念。那时为粉碎蒋介石发动的第二次反共高潮，他强调：“干革命，人越多越好，为了团结更多的人，思想上可以“求同存异”，这是“求同存异”的第一次表述。建国初期，周恩来又指出：“我们同党外人士合作就是在共同的大前提下，接受他们的好意见，丰富我们的主张。只要大的方面有了共同性，小的方面存在差别是允许的。”这是对“求同存异”的具体阐释。他还进一步阐明：“人心不同，各如其面。人们的智慧、才能、性格各有不同，相互之间有时是有矛盾的。团结就是在共同点上把矛盾的各方统一起来。善于团结的人，就是善于在共同点上统一矛盾的人。我们在自己的队伍中，就是要强调统一与团结。统一矛盾并不妨碍个性的发展。”这就从唯物辩证法的高度告诉我们，在事物统一体内，“同”和“异”不仅是对立的，而且也是互补的。“同”是基本的，“异”又不妨碍“同”，在“同”能够更好发展的情况下，二者都是必需的。[9]

的确，“同”和“异”在我们的社会里不可避免。建国后各民主党派的存在，由于其阶级利益不同，反映到协商议事的过程中即表现为各方面人士的思想、观点则不同，就会有矛盾，有斗争。但中国的协商民主注重追求的是合作而不是分歧，中国共产党同党外人士的合作共事是统一战线中最明显、最常态的一种关系，为求协商能够使讨论和决策过程中的共识最大化，即寻求各方意见的最大公约数，周恩来强调，首先，要善于协商求“同”，虽然在统一战线内部各阶级的具体利益和愿望有所不同，但毕竟是属于人民内部矛盾，有共同的目标和共同的利益，所以在共同要求和主要政策上是能够取得一致的，统一战线内部的各方，都要自觉爱护共同性的一面。在关于国家大政方针、重大决策和重大人事变动等事宜方面，要广泛征求民主党派和社会知名人士意见，以促进决策的民主化和科学化，求得一个广为人民满意的解决办法。其次，要包容存“异”，周恩来擅长求同，但他并不把“求同”推向极端，搞“求同而非异”，而是在存异的前提下讲求同，在承认区别性的前提下讲统一性。他认为，每个党派都有自己的历史，都代表着各自方面的群众。有人要求各民主党派都和共产党一样，如果都一样了，则共产党和民主党派又何必联合呢？正因为有所不同，才需要联合。[10]他在说明第二届全国政协委员名单人选时也强调：“有人批评政协名单里面什么人都有，我觉得好处就在这里。政协不是一盆清水，如果是一盆清水就没有意思了。政协就是要团结各个方面的人。”[11]因此，要包容存异，首先要正视异，允许“异”的存在，而不能简单消灭异。

当然，“求同存异”并不是无原则、无底线的，在人民民主统一战线中，“如果只是为了广泛联合就不讲原则，凡是要求我们承认的我们就承认，那又会涣散了统一战线。”[12]即是说，坚持共产党的领导，坚持社会主义的政治基础等这些不可动摇的原则，是参加人民民主统一战线的各民主党派所必须根本遵循的。总之，依据不同的历史条件，具体问题具体分析，将原则的坚定性与策略的灵活性巧妙地结合起来，“求同”有法而“存异”有度。只有这样，才能增进协商的深度，达到协商的目的。

三、民主协商，提升协商的精神

任何国家都不是单一阶级和阶层的政治实体，而是包括有各个不同的政治派别或利益群体的代表。因此，评价一个政治实体协商水平有多高，一个重要指标即看协商的民主范围和程度。一般来讲，它的民主范围越大，民主程度越高，决策水平也就越高，也就越和谐。

新中国成立后，中国共产党成为执政党，各民主党派则在党的领导下参与国家政权。在周恩来看来，政党政治民主过程中，中国共产党和各民主党派等协商各方是平等的。平等是协商的基础，没有平等则不足以称协商，至多是征求意见或情况通报而已，结果只会使协商流于形式，解决不了实际问题，失去协商的实际意义。而基于民主平等的协商，则可以集思广益，可以更深入地了解民情、更清晰地熟知民意、更广泛地集中民智、更切实地凝聚民力，保证党的决策更合乎协商各方的利益和愿望。因此协商主体必须具备的一项基本素质就是要学会民主协商。要有民主协商的精神，养成民主协商的习惯，善于运用民主协商的方式解决问题。为此，他提出：“中共党员要注意主动沟通，与民主党派和党外人士经常商量”。而如何商量？首先要平等相待，他说：“大家都承认共产党是领导党，共产党的领导是指党的集体领导，党的中央和党的各级领导机构的领导。起着领导作用的，主要是党的方针政策，而不是个人。个人都是平等的，如果从工作上说，大家都是人民的勤务员，彼此平等地交换意见，决不能个人自居于领导地位。……在政协里边，在我们个人的来往当中，没有领导与被领导的关系，只有领导机关和政策才是代表领导的。不然的话，我们的民主生活，民主风气就不能够发扬，我们之间就有隔阂，中间本来没有墙，就会有一座精神的墙隔着，妨碍民主集中制的贯彻。”[13]其次要坦诚公开。1950年，他在确定全国政协党组活动的方针时就指明：“内部决定的方针，要贯彻到外面去，不要使人感觉我们对外是一套，内部又是一套，内外不一致……凡是要在广大群众中做的事情，就应该真诚坦白地向党外人士讲清楚。对党外人士要和蔼真诚，不要虚伪。”[14]再次，他还强调要坚持事先协商。他说：“新民主主义议事的精神不在于最后的表决，主要地在于事前的协商和反复的讨论。”[15]只有发扬民主、广开言路，才能增进共识、加强团结。他说，在政协会议上“应该允许有不同的意见提出来，这使我们的会场在讨论中更和谐，更知道各方面的意见。这个和谐一致不是大家都说一种相同的话，而是大家说出不同的话，然后取得一致。这是最有力的一致，是最有力的团结。”当然，强调能够听不同意见并非易事，“需要有两个条件：第一，要有听得进去的胸怀；第二，要有辨别是非的本领。”[16]周恩来关于民主协商的阐述，显示了共产党人虚怀若谷、兼容博纳的心胸和气度。

四、机制运作，巩固协商的制度

实行协商民主必须在国家政治生活中建立相应的制度机制。政治学中，制度化意味着政治行为者对于自身和其他行为者的行为有明确而稳定的预期。用亨廷顿的话说，“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”。[17]制度化的民主形式，是中国政治制度框架和政治系统的有机组成部分，是公民有序政治参与的固定渠道。而在我国，协商民主制度有多种载体和组织形式、实现形式，从国家制度层面上看，我国的协商民主主要体现于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度之中，人民政协是我国实行协商民主制度最基本的载体，它对于构筑我国协商民主制度起了基础性、关键性作用。周恩来在论述协商民主时，也非常重视从制度安排的角度来阐明人民政协的性质、定位、任务、活动方式等以体现其在国家政治生活中的地位和作用。

建国后人民政协的历史变迁是阶段性的，其职能也随之同步变动。从新中国成立到1954年全国人民代表大会召开这一时期，人民政协担负双重职责，一方面代行全国人民代表大会职权，另一方面发挥和强化其固有的协商功能。关于这一点，周恩来在中国人民政治协商会议第一届全体会议召开前向政协代表作的报告中就指出：“人民政协全国委员会，便是同中央人民政府协议事情的机构。一切大政方针，都先要经过全国委员会协议，然后建议政府施行。”[18]即使是在普选的全国人民代表大会召开之后，人民政协不再代行人大职权了，政协会议还将对中央政府的工作起协商、参谋和推动作用。“国家大政方针，仍要经过人民政协进行协商。”及至1954年全国人大召开后，毛泽东、周恩来又在不同的场合再次阐释了人民政协不再代行人大其职权，而作为统一战线组织和协商机构继续存在的依据。人大是权力机关，人民政协是人民团体，是“协商的机关”，是由各党派团体和各界代表人士组成的统一战线组织。人大、政协两会只是有权力之分，无高低之别，政治地位上是平等的。人大代表性虽然很广，但不能包括所有的方面，因此政协在国家政治生活中是“不可缺少的”。这样，从国家政治制度的层面明确了人民政协与人民代表大会之间的关系，这关系着政协的长远发展，也肯定了政协具有不可替代的协商民主作用。

当然，作为协商民主制度的实践形式，建国后的人民政协在运作中做到了真协商。周恩来在领导政务院的工作中颁布的许多重要法案和政策都曾拿到政协征求意见。如中央人民政府关于稳定物价、对财政经济工作实行国家统一管理和统一领导、调整工商业、调整税收等关系国计民生的重大方案；有关土地改革、惩治反革命、惩治腐败等方面的重大决策事项；中华人民共和国《土地改革法》《婚姻法》《各界人民代表会议组织通则》《人民法院暂行组织条例》《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》等重大草案。为适应全国人民代表大会召开后的新形势和新任务，周恩来领导政协第二届全国委员会制定了《中国人民政治协商会议章程》。从1954年到1966年的12年间，政协全国委员会共召开8次全体会议，就国家和社会生活中一些重大问题进行了充分协商，尽显了协商民主的功能优势。

综上所述，基于建国初我国政党特点的实际和治国理政的需要，周恩来在政治运作中研究和解决了系列协商民主的理论和实践问题，对于如何拓展协商主体、增强协商深度、提升协商精神、巩固协商制度进行了系统的思考，形成了宝贵的思想。周恩来协商民主思想是实践经验的总结，是中国共产党人智慧的结晶，它历久弥新，在新时期仍彰显重要的时代价值。

[1]齐卫平.中国特色协商民主的内生源简论[J].中央社会主义学院学报，2008（2）.

[2][3][4][5][6][7][10][12][15][16]中共中央统一战线工作部，中共中央文献研究室.周恩来统一战线文选[M].北京：人民出版社，1984：120，121，122，350，347，171-172，163，134，190.

[8]韩同友，侯慧艳.周恩来协商民主思想特征探析[J].毛泽东思想研究，2015（3）.

[9]朱晓明，甄小英.周恩来统一战线思想与实践[M].北京：华文出版社，2006：339.

[11][14][18]中国人民政治协商会议全国委员会研究室等编.老一代革命家论人民政协 [M].北京：中央文献出版社，1997：181，111，53.

[13]中共中央文献研究室编辑委员会编.周恩来选集：下卷[M].北京：人民出版社，1984：392-393.

[17]亨廷顿.变化社会中的政治秩序.王冠华，等译.[M].北京：三联书店，1992：12.

D613

A

1674-1676（2017）06-0005-04

山东省教育厅高校人文社科课题“协商民主视阈下统一战线功能定位研究”（J 15W A11）；曲阜师范大学社科基金项目“国家治理视阈下统一战线机制创新研究”（X SK201513）。

薛凤伟（1979- ），女，山东梁山人，中共中央党校博士研究生，曲阜师范大学马克思主义学院讲师，研究方向为中共党史。

责任编辑：毋 斌