新形势下人民监督员制度深化改革及其路径选择——以上海市人民检察院某分院为例

项 谷

新形势下人民监督员制度深化改革及其路径选择
——以上海市人民检察院某分院为例

项 谷

人民监督员制度是为加强对人民检察院办理直接受理立案侦查案件工作的监督而探索建立的一项重要制度。实践中存在监督内容重心失衡、监督案件数量持续下降、监督对象范围狭窄、监督知情权保障尚不充分以及监督意见和效力刚性不足等问题。为此，有必要坚持“监督案件与监督情形并重”的理念，更加突出对违法情形的监督，将普通刑事案件纳入监督范围。建立监督事项告知机制和听庭评议机制，畅通受理渠道，努力扩大监督案源。规范阅卷程序和会见程序，着力保障监督知情权。增强监督意见的程序刚性，完善复议程序，切实强化监督效果。

人民监督员制度；实践探索；深化改革；路径选择；监督知情权

作者：项谷，上海市人民检察院第一分院研究室主任，全国检察业务专家。

人民监督员制度是为加强对人民检察院办理直接受理立案侦查案件工作的监督而探索建立的一项重大制度，是人民群众有序参与、监督司法的直接形式。人民监督员制度自2003年8月实施以来，先后经历了全面试点、全面推行和全面深化等三个阶段，长期的改革实践充分证明，人民监督员制度对于健全检察权运行的外部监督制约机制、规范司法行为、促进司法公正、提升司法公信力发挥了重要作用。中央高度重视人民监督员制度改革工作，党的十八届三中、四中全会相继提出要广泛实行并不断完善人民监督员制度，2015年2月，中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过了《深化人民监督员制度改革方案》。2016年7月，司法部会同最高人民检察院联合印发《人民监督员管理办法》，由司法行政机关负责选任管理人民监督员，实现人民监督员选任管理外部化。同时，最高检印发《人民监督员监督工作的规定》（以下简称《规定》），增加了人民监督员的监督情形，完善了监督工作程序，由此在全国范围内推开全面深化人民监督员制度的改革工作。本文在认真总结上海市人民检察院某分院辖区人民监督员制度改革实践基础上，深入分析人民监督员制度面临的新形势、新任务和新要求，立足检察机关的改革任务，聚焦人民监督员制度中的监督范围、监督对象、监督程序、知情权保障等方面，研究提出深化改革的对策思考。

一、人民监督员制度的实践探索

（一）上海市人民检察院某分院辖区人民监督员制度实施情况及其特点

上海市检察机关的人民监督员制度探索实践一直走在全国检察机关的前列。上海市人民检察院某分院早在2004年9月就启动人民监督员制度试点工作，按照上海市人民检察院的统一部署，在本辖区推行“统一选任、分级管理、下管一级监督”的工作模式，①从2003年9月起，上海市检察院率先在A、B两个区检察院试点“同级选任、同级监督”的全国工作模式，2004年9月起，市院又在全国率先试行“统一选任、分级管理、下管一级监督”的工作模式。即“统一选任”是指由市院统一选任人民监督员，在市院、各分院分别建立人民监督员队伍，统一以上海市检察机关人民监督员的身份履行监督职责；“分级管理”是指市院、各分院分别设立人民监督员办事机构，对人民监督员队伍实施管理；“下管一级监督”是指分院人民监督员负责监督本辖区基层检察院查办的职务犯罪案件，上海市人民检察院人民监督员队伍负责监督各分院查办的职务犯罪案件。从2004年9月全面试点以来至

016年7月全面推行阶段，上海市人民检察院某分院组织人民监督员监督本辖区基层检察院提请的各类案件共计175件，上海市人民检察院某分院也提请市院人民监督员监督本院办理的各类案件共计12件。本辖区人民监督员制度实施工作呈现出以下特点：

1.监督案件数量全市占比较高。在全面试点阶段（2004年9月至2010年10月）共监督各类案件89件，占全市同期监督案件311件的29%，年均监督案件15件；在全面推行阶段（2010年11月至2016年7月）共监督各类案件86件，占全市同期监督案件187件的46%，年均监督案件14件。

2.监督案件类型和案由相对集中。175件案件中，不服逮捕决定的7件，②“不服逮捕决定”在2010年11月人民监督员制度全面推行后不再纳入案件监督范围，2016年7月全面深化改革后，又被纳入案件监督范围。占比4%；拟不起诉的101件，占比58%；拟撤销案件的67件，占比38%，主要集中于拟不起诉和拟撤销案件两类案件。

3.人民监督员不同意意见占一定比例。175件案件中，人民监督员同意辖区院拟处理意见158件，占比90%，不同意的17件，占比10%。不同意的17件中，辖区院最终采纳人民监督员监督意见的有10件，意见采纳率为59%。

（二）上海市人民检察院某分院辖区人民监督员制度实施的做法及其成效

1.不断规范监督活动和程序。一是统一规范案件监督程序。某分院在全市率先制定人民监督员监督案件工作细则》以及《人民监督员办公室工作规程》等工作制度，明确界定分院与辖区院的职责分工、工作内容及工作要求。对案件监督评议程序中的主要环节统一规范了工作标准和工作流程。还统一规范了案件监督材料的制作格式和要求。二是实行集中统一监督模式。为统一规范和严肃案件监督评议活动，确保监督公信力，结合上海市地域较小、交通发达便捷等区域特点，自2013年4月起，凡对辖区院提请的案件监督评议活动一律安排在上级院即某分院组织进行，改变试点以来一直在接受监督的基层院监督评议案件的做法。三是严格执行监督规范。某分院严格执行最高检、上海市人民检察院案件监督评议工作程序和工作要求，重点确保人民监督员全面了解案件信息，确保人民监督员独立评议表决，防止诱导、限制、规避人民监督员监督，切实保障案件监督评议质量。

2.着力增强监督力度和效果。一是认真接受案件监督意见。截至2016年7月，本辖区人民监督员不同意辖区基层检察院拟处理意见的案件共有17件，占全市人民监督员不同意检察机关拟处理意见的案件29件的58.6%。辖区院采纳人民监督员监督意见的有10件，意见采纳率为59%。对于未采纳监督意见的案件，辖区院均提交检委会集体讨论、认真研究、慎重决定，辖区院院领导上门向人民监督员详细说明处理意见及其理由，争取人民监督员的理解和支持。二是建立监督案件处理情况动态反馈机制。按照现行办案流程，对于人民监督员同意辖区院作撤销案件、不起诉等拟处理意见的案件，需要分别经过本院检察长或检委会讨论决定，以及报上级院审批等规定程序，办案周期一般较长；对于人民监督员不同意辖区院作撤销案件、不起诉等拟处理意见的案件，若辖区院采纳监督意见继续侦查、起诉的，办案周期将会更长。为此，某分院会同辖区院改变静态反馈案件最终处理结果的习惯做法，动态反馈案件阶段性处理情况，即在检察长或检委会作出决定提起公诉、一审判决等主要环节，及时向人民监督员通报诉讼进程及相关情况。三是积极扩大监督效果。人民监督员结合监督个案，充分发挥自身专业特长和丰富的参政议政经验，从规范司法行政管理、加强社会治理等方面，为涉案单位、部门及行业建章立制、堵塞漏洞、预防犯罪建言献策，受到检察机关及相关部门的高度重视，取得了良好的社会效果。

3.积极探索监督方式和途径。一是组织开展听庭评议活动。2011年至2014年，在上海市人大常委会组织开展为期3年的“旁听百例庭审”专项执法检查活动中，某分院认真接受人大监督，主动邀请人民监督员参加听庭评议活动共计57场次，重点监督评议案件审查起诉质量和公诉人出庭表现，有力促进了出庭公诉质量的提高。从2012年起，某分院组织开展检委会委员与人民监督员联合听庭评议活动，坚持每季度开展一次听庭评议活动，并形成长效工作机制。2014年起，某分院还组织市院人民监督员与分院人民监督员联合旁听辖区检察院查办的职务犯罪案件庭审活动，人民监督员的旁听庭审案件从分院扩大至辖区基层检察院。二是组织参与执法办案检查活动。某分院每年组织邀请人民监督员参加案件评查活动，人民监督员通过阅卷、座谈、评议等方式，对某分院办理的案件提出明确具体的评查意见，并提出促进检察办案工作的意见建议。三是组织参与案件公开审查活动。2014年9月起，某分院在全市检察机关率先组建以人民监督员为主体的听证员队伍，共组织人民监督员先后对“房屋租赁合同纠纷申请监督案件”等4起民事纠纷案件和4起刑事申诉案件进行公开听证，还组织人民监督员到辖区院参与对普通刑事案件作不起诉处理的公开听证。

二、人民监督员制度实施中面临的问题及其困难

人民监督员制度自产生运行以来的实践，已充分证明其自身具有坚强的政策基础、正当的法理基础、坚实的社会基础和鲜明的中国特色，深受人民群众和社会各界的肯定欢迎。但是人民监督员制度从产生至今也不过短短十几年，尚不成熟完善，在其成长过程中也必然会遇到一些问题和困难。

1.监督内容重心失衡。在全面试点阶段，最高检对人民监督员监督的内容和范围规定为“3类案件”和“5种情形”，①“3类案件”是指：（1）犯罪嫌疑人不服逮捕决定案件；（2）拟撤销案件；（3）拟不起诉案件。“5种情形”是指：（1）应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；（2）超期羁押的；（3）违法搜查、扣押、冻结的；（4）应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；（5）检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。在全面推行阶段，最高检取消对“3类案件”中“犯罪嫌疑人不服逮捕决定案件”的监督，保留了原“5种情形”，监督内容和范围重新定义为“7类案件或事项”。但是在实践中，监督范围主要集中在“3类案件”中的不起诉和撤销案件这2类案件，对“5种情形”监督的比例很小，“重监督案件轻监督情形”已成为普遍现象。从全国情况看，截止2014年12月，全国人民监督员共监督“3类案件”45255件，对“5种情形”的监督仅2000余件，对“5种情形”的监督仅占全部监督案件的4.4%。①参见《检察日报》2015年3月12日。从上海市情况看，截止2014年12月，全市人民监督员共监督“3类案件”453件，对“5种情形”的监督事项仅有5件，仅占全部监督案件的1%。究其原因，一是从实体结果看，这可能与上海市检察机关查办职务犯罪案件较为规范文明，办案干警能够依法遵守办案程序纪律，违法投诉情况较少有关。二是从程序公正看，程序公正是实体公正的前提。实践中主要存在三难的问题，即一对“5种情形”发现难，由于现行告知制度缺失及工作机制不配套，一旦违法行为发生，人民监督员很难发现“5种情形”，②实践中，“5种情形”通常依靠人民监督员在自己日常工作中的发现、人民监督员私人关系的告知，或者某些涉案人员家属的举报等，这种极具不确定性的发现渠道，导致了人民监督员无法及时、准确地掌握相关信息，从而导致对“5种情形”的刚性监督流于形式。当事人也难以知晓有对“5种情形”的违法投诉渠道；二对“5种情形”调查启动难，检察机关往往强调将“3类案件”无一例外地纳入监督范围，对“5种情形”主动接受监督没有具体配套措施；三对“5种情形”调查难，由于“5种情形”有损检察机关执法公信力形象，可能涉及对相关责任人员违法违纪行为的问责追责，一般对“5种情形”的调查持较为谨慎的态度。三是从新任务新要求看，2016年7月最高检在“5种情形”基础上，又将查办职务犯罪案件中“犯罪嫌疑人不服逮捕决定”、“采取指定居所监视居住强制措施违法”、“阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利”、“应当退还取保候审保证金而不退还”等1类案件、3种情形纳入人民监督员监督范围，如果告知制度等配套机制没能及时建立跟进，可能仍旧使新增监督情形虚置化，“重监督案件轻监督情形”的局面将仍无法改变。

2.监督案件数量持续下降。近年来人民监督员监督案件数量降幅较大，总体上呈逐年下降趋势。近5年某分院辖区21名人民监督员分别对15件（2012年）、25件（2013年）、9件（2014年）、5件（2015年）、10件（2016年）案件进行监督评议，人均监督案件量分别为0.7件、1.2件、0.4件、0.1件和0.5件。人民监督员监督案件量减少，一方面是由于近年来检察机关职务犯罪案件办案质量明显上升，职务犯罪案件“撤案率”和“不起诉率”明显下降。另一方面是目前拟不起诉案件、撤销案件大多为贿赂类案件，特别是行贿案件占相当比重。如某分院辖区人民监督员监督的175件案件中，贿赂类案件共120件，占全部监督案件69%。实践中由于种种原因，行贿犯罪嫌疑人在贿赂犯罪中多以污点证人”的身份出现，受到刑法追究的比例远低于受贿人。即使少数行贿犯罪嫌疑人进入刑事诉讼程序，也多作不起诉或者撤销案件处理，人民监督员对此做法反响较为强烈，要求加大对行贿犯罪案件查处力度。随着党和国家不断加大对腐败犯罪惩处力度，全社会对行贿犯罪危害性的认识日益加深，以及自最高检2010年5月下发《关于进一步加大查办严重行贿犯罪力度的通知》以来，各级检察机关对行贿犯罪查处力度不断加大，今后对贿赂犯罪特别是行贿犯罪案件作撤销案件和不起诉处理的情况逐渐减少将是必然趋势，加之其他类型违法情形的监督虚置情况没有改观，人民监督员监督案件数量不足，监督职能履行将难以形成规模效应，人民监督员将可能面临“无事可做”的窘境，人民监督员制度的功能作用难以得到有效发挥。

3.监督对象范围狭窄。司法实践中，一般将检察机关直接受理立案侦查的案件称为自侦案件，将公安机关立案侦查的案件称为普通刑事案件。人民监督员制度规定，人民监督员的监督对象限于检察机关办理自侦案件中的侦查活动，不包括检察机关在办理普通刑事案件中的司法活动。检察机关作为我国宪法规定的法律监督机关，其权力既包括职务犯罪侦查权，还包括刑事检察权和诉讼监督权等，人民监督员制度对检察机关司法办案活动的监督制约，应当是全面、全程、全方位的监督，而不应只局限于某一类案件或者某一项具体权能的行使。但是，理论界和实务界对检察机关在办理普通刑事案件中的司法活动能否纳入监督范围存在争议。反对观点认为，由于检察机关对普通刑事案件的审查已构成外部监督，因此不存在寻找监督者对其监督的问题，没有将监督范围扩展至普通刑事案件的必要。①卞建林：《人民监督员制度的运行与完善》，《国家检察官学院学报》2014年第1期。赞同观点认为，人民监督员对检察机关的监督应是全面的，作为被监督者，检察机关不能私自设立监督的范围，②张井宏：《重设人民监督员监督范围的设想》，《江苏经济报》2009年2月12日。随着人民监督员制度的不断健全和完善，针对一些公众高度关注的普通刑事案件，涉及检察权运行的环节也可以纳入监督范围。③卞建林、孙灵珍：《让检察权在人民监督下依法独立公正行使——专家学者纵论深化人民监督员制度改革》，《人民检察》2015年第5期。

4．监督知情权保障尚不充分。一是没有明确规定阅卷权。对于人民监督员能否阅卷，制度规定没有明确，④在全面试点阶段，最高检规定，对于拟撤销案件、拟不起诉案件，自侦部门、公诉部门应及时向人民监督员办公室移送“书面意见和相关材料”；在全面推行阶段，最高检规定，案件承办检察院应向上一级人民检察院报送“拟处理决定、主要证据目录、相关法律规定等材料”。最高检《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》规定，在监督评议时向人民监督员全面客观地介绍案情，并出示主要证据，但是对于移送材料是否包括案件卷宗、人民监督员能否阅卷以及阅卷的程序，均没有做出明确规定。实践中争议较大。反对观点认为案卷属于国家机密，受到保密法的保护，人民监督员不是办案主体，不能接触案卷，也没有阅卷的必要。⑤同注③。实践中，人民监督员了解案情主要依赖案件承办人的介绍，但是这种案情介绍有时会不客观也不全面，不利于人民监督员充分掌握案情。二是调查核实权存在法律障碍。全面试点阶段，最高检规定，人民监督员必要时可以旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见。但在全面推行阶段，删除了上述规定，取消了人民监督员会见权，使“监督程序转化为彻底的报告式，即完全将案件实体权益以及与监督意见直接利害关系的主体——犯罪嫌疑人排除在外，单纯听取控诉方的陈述，显然这并不是客观了解案件并作出公正决定的合理方式”。⑥人民监督员制度实证研究课题组：《人民监督员制度实证研究报告》，《中国检察》（第24卷），中国检察出版社2015年版，第299页。反对观点认为人民监督员监督是社会监督的一种，行使的是监督权而不是司法权，不享有调查权。①秦前红：《人民监督员制度与人民陪审员制度之关系》，《国家检察官学报》2009年第2期。司法实践中，人民监督员会见在押犯罪嫌疑人存在法律上的障碍，②据现行规定，除司法人员办案、律师依法会见等法定情形外，其他人不能进入羁押场所，更不能与在押犯见面。未有会见犯罪嫌疑人的先例。最高检《规定》向前迈出一步，规定人民监督员可以通过收听收看讯问犯罪嫌疑人相关录音录像了解当事人的意见，但是并未明确规定会见在押犯罪嫌疑人的权利。

5.监督意见和效力刚性不足。一是复议救济程序不齐全。检察机关不采纳人民监督员监督意见后的复议复核程序的存废，在实践中有过反复，在全面试点阶段，最高检设置了复核程序；③在全面试点阶段，最高检规定“检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时，参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求提请上一级人民检察院复核。上一级人民检察院的决定，下级人民检察院应当执行”。而在全面推行阶段，最高检取消了复核程序；④在全面推行阶段，最高检取消了复核程序，这是由于从2009年起，职务犯罪不起诉案件、撤销案件须报上级院审批，旨在加强检察机关内部上下级的监督制约。到了全面深化阶段，最高检又恢复了复议程序，明确规定“人民检察院的决定经反馈后，参加监督评议的多数人民监督员仍有异议的，可以在反馈之日起三日以内向组织案件监督的人民检察院提出复议”，完善了人民监督员监督意见的复议救济程序。二是监督意见采纳率不高。主要表现在上海市监督意见采纳率低于全国平均水平。截至2014年12月，上海市人民监督员不同意检察机关拟处理意见共计28件，被检察机关采纳的有12件，不同意意见的被采纳率为42.9%。而同期，全国人民监督员不同意检察机关拟处理意见的共计2125件，被检察机关采纳的有1147件，不同意意见的被采纳率为54.4%。⑤参见《检察日报》2015年3月12日。三是对监督意见重视不够。如最高检规定，检察长不同意人民监督员监督意见的，必须提交检委会讨论决定，但实践中有的单位对人民监督员不同意意见进行“冷处理”，久拖不决，没有及时召开检委会讨论决定，或者没有及时告知检委会的决定；又如最高检规定，凡是拟作不起诉或者撤销案件处理的案件，必须先经过人民监督员监督程序，然后再由检察长或者检委会决定。但实践中有的单位是“先决定、后监督”，即作出拟处理意见后，先报本院检委会决定，再报人民监督员进行监督，使得人民监督员监督程序变成“走过场”，形同虚设。还有少数办案人员在心理上对人民监督员监督案件存在抵触情绪，不重视监督意见。

三、人民监督员制度的深化改革及其路径选择

中央深改组审议通过的《深化人民监督员制度方案》明确提出，深化人民监督员制度改革，以健全确保依法公正行使检察权的外部监督制约机制为目标，改革人民监督员选任和管理方式，扩大人民监督员监督范围，完善人民监督员监督程序，进一步拓宽人民群众有序参与司法的渠道，充分保障人民群众对检察工作的知情权、参与权、表达权、监督权，推进人民监督员制度法制化，提高检察工作透明度和司法公信力。2016年7月最高检、司法部先后出台《人民监督员选任管理办法》和《人民监督员监督工作的规定》，在全国范围内推开深化人民监督员制度的新一轮改革，现结合改革实践，在正确把握人民监督员制度功能定位的基础上，重点对监督范围、监督方式、知情权保障、监督效力等方面提出完善对策与路径。

（一）坚持“两个并重”理念，积极拓展监督范围

1.坚持“监督案件与监督情形”并重，更加突出对违法情形的监督。一是加强对“违法情形”的监督契合了人权保障理念。随着社会文明的不断进步，“惩治犯罪与保障人权并重”理念的日益深入人心，2012年《刑事诉讼法》将“尊重和保障人权”写入总则，突出强调了保障人权的价值理念。党的十八届四中全会强调通过完善人民监督员制度，重点对检察机关查办职务犯罪的活动进行监督，更是人权保障理念的进一步反映。二是加强对“违法情形”的监督有利于制度进一步发展，随着检察机关对加强自身监督制约重要性认识的不断深入，在全面深化阶段，最高检在现有“2类案件”、“5种情形”的基础上，又增加职务犯罪案件中“犯罪嫌疑人不服逮捕决定”、“采取指定居所监视居住强制措施违法”、“阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利”、“应当退还取保候审保证金而不退还”等4种情形，达到11种情形。这些都为人民监督员对职务犯罪侦查活动的实施监督提供了广阔平台。三是在当前监督案件数量逐年减少的形势下，人民监督员加大对“违法情形”的监督力度已成为更加紧迫的现实选择。

2.坚持“监督自侦案件与监督普通案件”并重，将普通刑事案件纳入监督范围。一是检察机关对公安机关的侦查活动怠于行使或违法行使诉讼监督权，如公安机关违规立案或不立案，检察机关怠于行使或滥用监督权，人民监督员可启动监督程序对检察机关进行监督。二是在检察阶段依法终结的案件，如检察机关对普通刑事案件作出拟不起诉决定的，人民监督员可以启动监督程序。三是检察机关办理可能判处10年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑案件，以及涉及群体性利益、公共利益的涉众型案件、有重大社会影响案件时，可以邀请人民监督员全程参与，以利于防范“冤、假、错案”的发生，增加检察机关执法办案活动的民主性和透明度。

（二）畅通受理渠道，努力扩大监督案源

1．建立健全人民监督员监督事项告知机制。一是公开人民监督员名单。将人民监督员制度的规定依据、监督事项、人民监督员名单以及选任管理机构联系方式等信息纳入检务公开范围，在上海市主流媒体及各级检察机关门户网站予以公开，当事人及其近亲属、辩护律师向人民监督员办公室提出申请、①既可以向检察机关的人民监督员办公室，也可以向设置在司法行政机关的人民监督员选任管理机构提出申请及投诉。要求人民监督员对案件进行监督的，人民监督员办公室经形式审查后，认为申请内容符合监督事项，应当及时转交人民监督员。二是建立人民监督员监督事项告知制度。控申部门接待职务犯罪案件举报人、申诉人时，应当制作《人民监督员监督事项告知书》，告知其对处理结果有不同处理意见的，可以向人民监督员反映。鉴于最高检《规定》在监督范围中增加了“阻碍当事人及其辩护人、诉讼代理人依法行使诉讼权利”的情形，此种情况下，应向聘请的律师或其他诉讼参与人告知。三是保障犯罪嫌疑人申请监督的权利。在查办职务犯罪案件的侦查、审查逮捕、审查起诉等诉讼环节第1次讯问犯罪嫌疑人时，案件承办人应当将《犯罪嫌疑人权利义务告知书》交犯罪嫌疑人，同时告知其如检察机关和办案人员存在法定监督情形的，可以要求人民监督员监督，讯问笔录中应明确记录告知事项，并由犯罪嫌疑人阅读并签字。犯罪嫌疑人申请人民监督员监督的，应当自告知之日起5日内向承办案件部门提出，并附申请理由。案件承办部门应当立即将犯罪嫌疑人的书面意见和相关材料移送人民监督员办公室或司法行政机关，并做好接受监督的准备。

2.建立健全制度化、常态化的听庭评议机制。一是庭审是诉讼活动的核心，也是诉讼活动的集中体现，是查清案件事实的重要途径，人民监督员可以借助听庭评议这一载体方式，全面、深入了解案情和案件办理情况，重点了解案件事实是否清楚、证据是否确实充分，办案程序是否规范等。二是人民监督员通过听庭评议，可以发现案情复杂、争议较大、办案质量有瑕疵的案件，从而开展有针对性的监督，比如有的案件被告人拒不认罪，有的被告人对检察机关指控的犯罪事实提出合理辩解，有的被告人对检察机关侦查活动的合法性提出质疑，还有的被告人法庭表现异常、供述不稳定等，人民监督员可向检察机关了解案件办理的有关情况，从中发现监督线索，在监督活动中做到有的放矢。三是以审判为中心刑事诉讼制度改革也为人民监督员听庭评议的质量和效果提供了有力保障，人民监督员通过听庭就可以全面、准确地获取案件信息，夯实履行监督职能的基础。

（三）赋予阅卷权会见权，着力保障监督知情权

1.规范人民监督员的审阅案卷程序。一是人民监督员监督评议案件一般应当安排阅卷程序，对于特别重大、疑难、复杂案件的阅卷，检察院可以依法履行报批手续。二是案卷材料随案件监督材料一并移送人民监督员办公室，对于卷宗材料不齐备的，可以要求案件承办部门补充移送。三是人民监督员办公室一般应在案件监督评议前即组织人民监督员提前阅卷，对于案情简单、事实清楚的案件，经人民监督员同意，可以不安排提前阅卷。四是人民监督员阅卷应在指定专门场所进行，阅卷范围包括案件证据材料和诉讼文书。五是人民监督员阅卷时遇有疑问，可以向案件承办人等有关人员提问，有关人员应当如实、详细作答。六是对于检察机关的拟处理意见、主要证据目录及相关法律规定等卷外材料，人民监督员办公室可以在案件监督评议之前即送达人民监督员，保证其有充足的时间熟悉案情，并可自行确定是否需要提前阅卷。七是为确保办案涉密安全，对于共同犯罪案件、贿赂犯罪案件，多项犯罪事实之间有关联，或者涉及线索来源、待查线索等事项需要保密的，应当采取适当措施予以屏蔽或做技术处理。

2.允许人民监督员会见犯罪嫌疑人并听取意见。会见并听取犯罪嫌疑人以及与案件有关人员的意见，既是人民监督员调查核实案情的重要方式，也是依法充分履行监督职能的重要保障。首先，这是对犯罪嫌疑人诉讼主体地位的尊重，符合现代司法文明理念。其次，也是履行监督职责的需要，有利于人民监督员“兼听则明”，特别是实践中存在超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的、检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的，以及采取指定居所监视居住强制措施违法等情形的情况下，通过会见并听取犯罪嫌疑人意见，及时发现监督线索、纠正违法办案行为的意义更加凸显。第三，以旁听讯问犯罪嫌疑人的形式会见并听取其意见，并不干涉司法权的行使，是履行监督职责所必要的程序，符合人民监督员制度定位。即使对于一些重大案件，不能安排人民监督员参与会见犯罪嫌疑人，也应当允许人民监督员会见并听取其辩护律师的意见。具体而言，一是人民监督员认为有必要或者犯罪嫌疑人提出申请的，可以启动会见、听取意见的程序。如犯罪嫌疑人被羁押的，会见和听取意见在羁押场所进行；如未被羁押的，由人民监督员办公室组织人民监督员在检察机关司法办案场所进行。二是犯罪嫌疑人向案件承办部门提出会见人民监督员申请的，案件承办部门应及时将犯罪嫌疑人的请求报送人民监督员办公室，由其组织人民监督员听取犯罪嫌疑人意见。三是人民监督员认为有必要会见并听取被羁押的犯罪嫌疑人的意见，向检察机关提出会见要求的，人民监督员办公室应当沟通落实，让人民监督员以参与旁听讯问犯罪嫌疑人的形式听取意见。四是人民监督员认为有必要，可以询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见，作为对听取犯罪嫌疑人意见的佐证和补充。

（四）增强程序刚性，切实强化监督效果

1.增强人民监督员监督意见的程序刚性。一是将人民监督员的监督意见放入被监督案件的卷宗。如果检察院将案件向同级人民法院提起公诉，人民监督员的监督意见就会成为人民法院判决的考量因素；如果检察院对被监督案件最终作出撤销案件或者不起诉决定，虽然案件不进入法院审理阶段，但也会成为检察机关内部执法检查和人大执法检查的个案随机检查内容，会对检察机关的司法活动形成潜在的、有效的监督制约。二是完善听取办理人民监督员监督意见的刚性机制。检察院应当严格执行“先监督、后决定”的办案程序，检察长不同意人民监督员评议意见的，必须提交检委会讨论决定；检委会未采纳人民监督员不同意拟处理意见的，应当向人民监督员说明理由；①说明理由应包括对案件事实和证据的说理以及对法律适用的说理。认定的犯罪事实和犯罪情节，应当说明认定的理由；不认定的犯罪事实和犯罪情节，要重点说明不认定的理由；认定犯罪嫌疑人有自首、立功、退赔等量刑情节的，要重点予以说明。对法律条文的解释应重点阐明刑法、刑事诉讼法中对职务犯罪案件撤销案件、不起诉的适用条件。上级检察院在审批监督案件时，不同意下级院意见的，可以提交本院检委会讨论，必要时通知下级院列席会议说明理由和情况，同时听取人民监督员意见。三是设置监督意见反馈机制。检察院对提请监督的案件作出决定后，应当及时将处理结果告知参加案件监督的人民监督员，并报人民监督员办公室备案。定期通报本辖区案件监督意见的反馈情况，对人民监督员的意见建议按照专项督查工作规定办理。定期对人民监督员提出的意见建议进行梳理汇总，通过工作情况信息、简报、年报等载体及时通报人民监督员。

2.完善不采纳监督意见的复议程序。一是强化检察机关不采纳人民监督员监督意见的说理解释。二是建立逐级复议制度。检察一体化原则以及上级检察院领导下级检察院的领导体制决定了上级检察院作为下级院案件的复议机关，具有较高的权威性。以分州市院为例，基层检察院如果未采纳人民监督员评议表决意见的，经说理解释多数人民监督员仍然不同意检察机关处理意见的，可以要求上一级院即分州市院复议一次。复议决定为最终决定，基层检察院应当执行。

（责任编辑：丁亚秋）

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