社会保障与国家治理的历史逻辑及未来选择

郑功成

·专题：国家治理与社会保障·

社会保障与国家治理的历史逻辑及未来选择

郑功成

人类自身的脆弱性和市场失灵现象，决定了具有稳定性的社会保障是国家治理的必要手段和重要工具，并在发展实践中形成了受多重因素影响、中央政府主导与立法先行、互助共济与责任分担等客观规律。在全球化背景下，老龄化、互联网、新业态等的发展，以及不平等现象的加剧，均要求对社会保障做出相应调整。以建设积极、健康的社会保障体系为发展目标，与时俱进地优化制度结构，实现多元主体共建共治，再造高效率的运行机制，是社会保障制度在国家治理中发挥更为重要作用的必由之路。

社会保障；国家治理；历史逻辑；未来选择

一、基本常识：社会保障是国家治理的必要手段与重要工具

回顾社会发展史，人类从茹毛饮血的远古时代走来，所经历的自然风险与社会风险无以数计，自古至今都充满了脆弱性，这种脆弱性决定了对稳定的社会保障机制具有与生俱来的内在需求。是故，原始社会即是建立在群体内部互助共济、助弱恤孤基础之上的初级共享社会。进入农牧时代后，生产力的发展使人类抵御风险的能力得到提升，但仍要受到生老病死等自然规律和各种自然、社会风险的制约，一旦遭遇大的自然灾害，更易引发社会动荡。“我国历史上累次发生的农民起义,无论其范围的大小，或时间的久暂,实无一不以荒年为背景,这实已成为历史的公例。”a邓拓：《中国救荒史》，北京出版社，1998年，第144页。因此，治国必先安民，安民首重荒政（历史中国之社会保障核心内容），确是祖先留下的治国理政古训。中国第一部编年史著作《左传》即有对2000多年前针对灾荒采取以工代赈、紧缩开支、互助共济措施的最早记载。b《左传·僖公二十一年》，《历代民政文选》，江西人民出版社，1989年，第79-80页。历代统治者均“把救灾作为一项恩赐灾民的‘仁政’来实施，并列入政府的基本职责范围，强调中央集权管理。”c郑功成：《关于我国历史上的灾情与救灾工作》，《经济评论》1992年第5期。

进入工业社会后，生产力得到大发展，物质财富快速积累，但人类遭遇的风险也越来越多，家庭或个体的力量很难独自应对，特别是财富分配的两极分化导致了严重的阶级对抗与社会冲突，这使得简单的救灾济困再也无法达到维护社会安定的目标，只有建立各种社会保险与社会福利制度，才能实现国家的稳定发展。19世纪80年代德国俾斯麦政府首创社会保险制度，是为了增进国家认同，缓和尖锐对立的劳资冲突，促使国家走向强盛；前苏联在1917年建立苏维埃政权后首创国家保险制度，是为了实现真正符合无产阶级利益的社会主义发展目标；20世纪30年代罗斯福政府建立美国社会保障制度，是为了弥补市场失灵，挽救资本主义“走向末日”的深刻危机，同时强化国家认同；20世纪40年代英国工党政府率先建成福利国家，是为了顺应人民诉求、促进社会团结并实现共享发展；新中国1949年成立后短短几年内就建立起了以单位（集体）保障为核心的社会保障制度，是为了解除亿万人民的现实疾苦，体现社会主义制度的优越性，并巩固新生的人民政权。这些大国过往的发展实践证明，现代社会保障绝不是“权宜之策”或“怀柔之术”，而是成为关乎国家长治久安和人民世代福祉的重大制度安排。它同时还证明，这一制度的建立，无一不是基于国家治理的需要，无一不以化解严重的社会经济危机和增进人民福祉为目标，无一不以国家层级的制度设计（国家立法）为具体行动依据。因此，社会保障的产生与发展，既是理性人选择，也是理性治国的必然选择。

时代发展到今天，社会保障在许多国家成了国家治理体系的支柱性制度安排。一方面，发展社会保障顺应的是民生诉求，解决的是民生疾苦，化解的是社会矛盾与经济危机，促进的是国家认同、社会公正与全面发展，维系的是社会安定与国家安全，这正是现代国家治理的出发点与基本目标，也是国家实现其他发展目标的重要基石。“当代社会必须建立起健全、完备的社会保障制度，于后，社会才能稳定，经济才能发展，文明才会进步。”a郑功成：《中国社会保障论》，湖北人民出版社，1994年，自序第1页。另一方面，现代社会保障制度早已从单纯帮助民众摆脱生存困厄扩展到了各项保险、福利及相关服务，其覆盖对象由少数人扩展到大多数人乃至全民，保障内容涉及到人的生老病死等各个方面，运用的资源在福利国家约占国内生产总值（GDP）的三分之一和财政收入的二分之一，在其他发达国家也要分别占到四分之一和三分之一以上。一个关乎全民切身利益、关乎人生全过程并影响到代际之间利益分配格局，需要动用巨额资源的庞大制度体系，必然需要从国家治理与国家战略高度来进行统筹设计与法律规制。只有立足于国家治理的视角，才能理解社会保障的真正价值与意义；只有站在国家战略的高度，才能对社会保障制度进行科学的顶层设计。

从国家治理视角来看社会保障，关键是要在国家治理体系中给其以合理的定位。它和国家财政、金融等宏观政策工具一样，均需要服从并服务于国家治理所要达到的发展目标，但较其他政策工具更需要具备人文关怀与社会公正意识。同时还要将国家视为一个不能被分割的整体，由国家维护每个公民的社会保障权益。尽管地方政府会承担相应的社会保障责任，但这种责任的分担一定是在国家统一规制、统一目标的前提下进行的。如果只将社会保障作为地方政府的施政目标，必定带来区域分割、分化与失衡现象，并最终危害社会公正与国家安全。

中国社会保障经过近30多年的改革与发展，确实取得了巨大成就，并得到了国际社会保障界的高度认可。a2016年12月17日，国际社会保障协会将“社会保障杰出成就奖”授予中国政府，表明了中国社会保障改革与发展得到了国际社会的高度认可。但以往采取地区分割、自下而上渐进改革的直接后果，是各地的“模式创新”五花八门，一些法定保障项目也被打上了“地方承包责任制”的烙印，还有一些保障项目长期处于莫衷一是的境地，这使得整个社会保障制度难以真正理性地走向成熟、定型，其公信力与可持续性受到损害，并波及到与之相关的社会、经济乃至政治、文化层面。b郑功成：《一个德国老农引出的中国社保命题》，《环球时报》，2016年9月13日第14版。因此，现在亟待从国家治理角度理性地设计、完善中国特色社会保障制度。

二、历史演进：社会保障与国家治理关系的客观规律

（一）中国社会保障与国家治理关系的历史演进

在中国历史上，政府承担社会保障责任的传统异常深厚。数千年从未中断的文明史，使我们可以清晰地窥探到社会保障是与国家起源及朝代演进相伴始终的一种制度安排。“中国社会保障实践活动的源头在殷商时代，社会保障思想的源头则在商周文化巨变时期，春秋时期的诸子百家为后世社会保障思想的发展奠定了厚实的基础。”c郑功成：《中国社会保障演进的历史逻辑》，《中国人民大学学报》2014年第1期。只不过历史中国的社会保障主要是荒政与优抚d优抚制度始自西周。参见刘国林：《中国历代优抚》，黑龙江科学技术出版社，1988年。，其他社会保障措施则较为有限。

以中国历史上的强盛王朝——汉代文景之治、唐代贞观之治为例，其共同特点均是重视民生，重视救灾及民生福利等保障措施。在汉代，汉文帝与民休养生息，并多次颁发养老诏令，明确规定优待高龄老人的财物由国库拨付，由县令等职官操办，汉武帝时又进一步加以完善。其中，王杖制是两汉尊老敬老的举措中较为重要的一项，它是普适全国的老年人福利制度。e王晓轩：《近十年来汉代王杖制研究综述》，《洛阳师范学院学报》2011年第1期。自20世纪50年代末以来,甘肃武威、江苏连云港、湖北江陵等地陆续有汉简出土,为诸多研究人员研究王杖制提供了真实的资料。在唐代，贞观年间曾发生过多次大的自然灾害，但因建有完备的仓储后备及行之有效的赈灾与救助执行机制，不仅未出现大的社会动乱，而且成就了万邦来朝的强盛帝国。与此相反的是，剪灭了六国的强秦只历短暂的二世而亡，粮食“堆积如山”的富隋亦是二世而亡，它们所揭示的王朝短命之道并非只有国贫国弱和外强入侵，还有国强而不重民生疾苦，国富而不顾百姓死活。文景之治、贞观之治正是吸取了前朝之鉴，社会保障措施的作用不容低估。此后，荒政一直被视为治国之要务。有资料表明，清前期196年中政府用于救荒的银两总共约4.5亿两，约相当于国家十年的财政收入。f刘方健：《中国历史上的救灾思想与政策》，《福建论坛：人文社会科学版》2010年第10期。因此，以荒政为主要内容的社会保障，客观上构成了历史中国治国理政的必要且重要的工具，重视它可免因灾致乱，轻视它必定因灾生变。同时，历史上的社会保障也极大地增进了百姓对国家的认同，中华大一统帝国观念的根深蒂固，与中央政府的集权以及在这种集权之下施行荒政等社会保障措施是密不可分的。

新中国成立后，新生的人民政权能够迅速得到巩固，离不开各种社会保障措施的实施。1949年掀起救灾高潮，1950年救济城市失业工人，1951年建立健全的劳动保险制度，随后建立了公费医疗、城镇孤寡老幼福利制度和农村五保制度、合作医疗等一系列社会保障制度。这些制度作为社会主义制度优越性的具体体现，既有效地解除了城乡居民的现实疾苦，也提供了稳定的安全预期。因此，亿万人民可以据此直接鉴别新旧政权之优劣，强化对新的社会制度的认同，进而使新中国在异常严酷的内忧外患环境下迅速实现了经济社会的全面发展。

改革开放以来，从1998年和2009年两个关键时节点都可以发现社会保障在国家治理和促进经济社会发展中的巨大作用。1998年中国面临的经济形势严峻，企业产销率持续下降，产品因消费不旺而大量积压，亏损面急剧扩大，社会危机日益显性化，其致因除亚洲金融危机带来的影响，还有社会保障制度无法起到保障作用。当时全国各地均出现了退休人员不能按时足额领到养老金的现象，许多职工报销不了医疗费用，国有企业职工大规模失业或下岗后缺乏基本生活保障，城乡居民的生活风险不断叠加，导致了内需不旺、人心不安。在这样的背景下，党中央、国务院将社会保障摆到头等重要的位置上,强力督促各级政府落实“两个确保、三条保障线”,a“两个确保”：一是通过建立专项基金、发放基本生活费，确保国有企业下岗职工的基本生活；二是确保按时足额发放离退休人员的基本养老金。与此相衔接的“三条保障线”：国有企业下岗职工在再就业服务中心最长可领取3年的基本生活费；2年期满仍未实现再就业的，可继续领取失业保险金，领取时间最长为两年；享受失业保险金期满仍未就业的，可申请领取城市居民最低生活保障金。建立最低生活保障制度、下岗职工基本生活保障制度和全国社会保障战略储备基金等。这些由中央政府直接主导的重大社会保障措施,不仅有效地解除了城乡困难群体的生计问题，也重振了人们的信心,为其他重大改革与经济发展创造了条件。b郑功成：《一个德国老农引出的中国社保命题》，《环球时报》，2016年9月13日第14版。2008年下半年，受全球经济危机影响，中国经济增长的主要引擎——外贸受损严重，2009年全国进出口总额较上年下降了13.9%，其中出口总额下降16.0%，进口总额下降11.2%，c中华人民共和国商务部综合司：《2009年中国对外贸易发展情况》，http://zhs.mofcom.gov.cn/aarticle/Nocategory/201004/20100406888239.html，2010年4月27日。如果没有国内消费增长助力，中国经济步入低谷将难以自拔。当时养老、医疗、住房等民生问题突出，人们的不安全感再度上升，消费增长乏力。在这样的背景下，党中央、国务院围绕社会保障做出了一系列重大决策：2009年开展农村养老保险试点、启动“三年医改”，并很快实现了养老保险制度全覆盖与全民医保的目标；同时，还掀起大规模的保障性住房建设，在灾后重建、教育福利等方面亦加大了财政投入力度。全国社会保障覆盖面与保障水平得以快速提升，其直接效应是城乡居民后顾之忧大幅减轻，国内消费持续攀升。2015年消费对经济增长的贡献率达到66.4%，d《2015年消费对中国经济增长的贡献率达到66.4%》，新华社：http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-02/23/c_1118134728.htm，2016年2月23日。成了支撑经济增长的最大引擎。据国家统计局提供的数据，全国国内生产总值从1998年的8.5万亿元，增长到2008年的32万亿元，2016年达74.4万亿元，综合国力显著增强。回顾近20年来的发展历程，如果没有强力推进社会保障制度建设，不可能有现在国家发展的新局面。

综上，中国社会保障与国家治理的内在关联，是悠久历史传统的自然传承与发展，它既构成了传统政治文明的重要特征，也形塑了家国一体、集体主义与共享文化的民族基因，并对中国特色社会保障体系建设产生深远影响。

（二）西方社会保障与国家治理关系的历史演进

在西方，学界通常认为社会保障最早基于慈悲，故宗教慈善是西方早期社会保障的代名词。1601年英国颁布《济贫法》并被一些国家仿效，开始呈现出国家治理需要的痕迹。

1883—1889年，德国在全球首创社会保险制度，其背景是劳资之间尖锐对抗，国家认同意识淡薄，这一制度起到了立竿见影的效果。100多年来的实践证明，即使经历了两次世界大战和国家被分割、合并等重大事件，这一制度依然促进并维系着德国的强盛。1989年“柏林墙倒塌”，1990年东德并入西德，两个曾经敌对40多年之久的地区能够迅速融合，一个很重要的原因是西德地区为东德地区的人民提供了几乎平等的社会保障待遇。如在合并前，东德退休人员的养老金仅相当于西德的三分之一，合并后即被提升到三分之二以上，并日益趋向平等。虽然西德为此支付了高昂的社会保障费用，但在合并后通过东德提供的统一市场与丰富的劳动力资源，实现了近20多年来的持续发展。a郑功成：《一个德国老农引出的中国社保命题》，《环球时报》，2016年9月13日第14版。进入本世纪后，德国同样遭遇了国际经济危机与欧债危机，但其社会市场经济模式依然保持着活力，社会保障所起的作用非同小可。

1929—1933年的全球经济大危机使美国经济陷入崩溃，市场万能的神话彻底破灭，资本主义似乎“走到了尽头”。“大萧条”十分严重地影响到民生，导致深刻的社会危机。据1932年9月《幸福》杂志估计，全美有3400万成年男女和儿童，约占全国总人口的28%的人无法维持生计（1100万户农村人口未计在内），流浪人口达200万，仅纽约一地1931年一年中记录在案的倒毙街头的案件就有2000余起。到1933年3月，美国完全失业工人达1700万，半失业者不计其数，约有101.93万农民破产，沦为佃农、分成制农民和雇农，许多中产阶级也纷纷破产。b《1929年美国股灾引发经济大萧条》，大公资讯：http://news.takungpao.com/history/tianxia/2013-10/1987313_2.html，2013年12月4日。在这样危险的情形下，罗斯福采取一揽子国家干预政策，包括实行以工代赈与社会保障措施，并于1935年通过《社会保障法》，由此确立了美国的社会保障制度。近80多年来的事实证明，这一制度立足于挽救资本主义经济社会大危机，不仅弥补了市场失灵，而且促进了社会公正与共享。社会保障卡成了美国公民身份的标识，更直接增进了人民对美利坚合众国的高度认同。此后，历经多次经济危机，特别是2008年发生的次贷危机还导致了世界性经济灾难，但与1929—1933年相比，因有了健全的社会保障制度，并未出现当年那样的劫后景象。因此，美国历届总统无一不将社会保障议题列为竞选与施政中的重要内容，这进一步揭示了社会保障在美国国家治理中的政治重要性。

在英国，1601年伊丽莎白王朝颁布《济贫法》，这是西方国家首部长效解决一国之内的贫困问题的法律，被视为英国社会保障或福利制度的开端。事实上，英国现代社会保障制度的建设是在20世纪以后。其中，1908年制定《养老金法》、1911年制定《国民保险法》等至关重要，其所面临的社会背景与德国19世纪80年代前相似，国家需要社会保障作为化解矛盾、促进发展的重要政策工具。20世纪40年代中期，英国工党政府按照普惠原则率先建成福利国家，也是为了走出危机，并普遍性地增进社会公平与人民福祉，它实现了对国民“从摇篮到坟墓”的全面保障。在撒切尔执政时，曾因强力推进福利改革而影响到本国的经济社会发展。1997年布莱尔政府选择“第三条道路”，其实质是维护福利国家的根基，同时促进就业即工作福利，并开展公私福利合作，以求达到国民经济与福利保障共同发展。

法国在19世纪末和20世纪初建立过公共援助制度，其源头却是以法国大革命为背景制定的《宪法》第122条确认“宪法保障所有法国人民拥有公共救助（的权利）”。a（法）弗朗西斯·凯斯勒著，于秀丽、李之群译：《法国社会保障制度》，中国劳动社会保障出版社，2016年，第21页。20世纪30年代，法国建立起了社会保险制度；1945年通过的《社会福利法》标志着社会保障制度全面建立。此后，社会保障一直被视为十分重要的内政问题。1968、1995年曾因社会保险改革而先后引发全国范围内的大罢工并涉及到整个社会经济领域。b孟昭喜：《法国大罢工与社会保险改革》，《中国社会保障》1996年第2期。进入本世纪后，萨科齐总统推动社会保障改革，亦成举国上下关注的焦点。因此，社会保障被认为是法国内政问题的“第一要务”。c2016年10月10日，法国国家高等社会保障学院院长、原法国社会保障事务部部长多米尼克·里博在笔者主持的中法社会保障学术研讨会上强调指出，社会保障一直是法国内政的第一要务。

综上，发生在德、美、英、法等大国现代化进程中的重大历史事实，无不证明社会保障与国家治理的密切关联，这一制度的产生确是国家治理的需要，并伴随国家发展而变得日益重要。

（三）社会保障与国家治理关系的历史规律

基于上述简要回顾，可以发现如下历史规律：

1.社会保障制度通常由多因素综合决定。例如，德国创制时面临的是尖锐对抗的劳资矛盾，国家进入工业社会并具有了一定的经济基础，执政的是有作为的德皇威廉一世和“铁血宰相”俾斯麦，其选择社会保险自治管理模式则遵循了历史形成的自治文化传统。d参见华颖：《德国医疗保险自治管理模式研究》，中国人民大学博士学位论文，2014年。前苏联创制时是“十月革命”胜利后建立了苏维埃政权，它由列宁亲自推动，选择的是符合传统社会主义原则的国家保险制。美国创制时面临的是全球经济大危机带来的深刻社会危机，其时已是世界第一大经济体，执政的是杰出的罗斯福总统，所选择的社会保障制度也继承了崇尚自由竞争和对市场机制与社会机制高度重视的传统。英国建设福利国家时面临的是人民普遍的福利诉求，作为老牌资本主义大国，其经济实力仍在，加之工党多年的推动，最终选择了福利国家道路。中国历史上的社会保障措施也通常需要综合考虑民生诉求与国力，并受传统的行政主导的影响。中国现阶段要建成有自己特色的社会保障制度，也必定要综合考量多种因素的影响。

2.中央政府主导，奉行立法先行。社会保障的公共品属性及所肩负的国家治理使命，决定了它必须由中央政府主导，并通过立法赋权明责才能付诸实施。德国创制时由俾斯麦政府直接推动，由议会制定相应的社会保险法律后加以实施。前苏联在1917—1922年间，由列宁签署的社会保险与福利法令达100多项，据此确立了完整的国家保险制度。美国是由罗斯福总统直接推动并由国会制定《社会保障法》等作为依据。英国、法国同样是由中央政府推动并通过相关立法后加以实施。中国自秦朝开始实行中央集权制，荒政、优抚及其他社会保障措施均由皇帝诏令实施；新中国是通过当时的政务院制定《劳动保险条例》等确立全国统一的社会保障政策。

3.坚守互助共济与责任分担。采取群体互助共济的方式来实现对个体风险给予保障是现代社会保障的普遍特征，也是其稳定可靠并能够提供安全预期的根本前提，而在政府、企业、个人及社会等相关主体间合理分配社会保障责任又构成了互助共济的根本前提。

4.赋予社会保障特定职责与多重功能。历史上的社会保障只有救灾济困功能，现代国家治理对社会保障的要求早已超过了历史上任何一个时代。它需要通过确保社会保障制度的统一性与强制实施，强化国民的国家认同意识；需要通过强化社会保障制度预防风险与消减贫困的功能，奠定社会安定、国民信心的基石；需要通过相应的资源配置和收入再分配来调节财富分配格局，为化解社会矛盾、实现共享发展提供保障。有研究表明，发达国家社会保障调节收入分配差距的作用要大于税收。如被称为“福利国家橱窗”的瑞典，社会保障调节收入分配的作用高达80%以上；德国社会保障调节收入分配差距的作用要比税收显著；美国调节收入分配差距更多地依赖于税收，但在基尼系数下降过程中社会保障的贡献也高达40%以上。a王延中、龙玉其：《发挥好社会保障收入再分配作用》，《经济参考报》，2016年4月1日第A08版。还需要弥补市场失灵，促进经济发展，并构成为支撑中等收入阶层不断壮大、消费长盛不衰的制度保障，德国、意大利、日本、瑞典等国均因建立社会保障制度而使经济获得过长足发展。

5.需要与时俱进地不断完善。因为各种影响因素会随着时代发展而变化，从而要求对社会保障制度做出相应调整。以德国为例，其1883年首创医疗保险制度，迄今修法约80次，平均1.5年左右修订一次，修法并未动摇医疗保险制度的根本，只是根据变化了的社会诉求、疾病谱及技术进步等因素对制度加以完善，这使社会保障制度赢得了人民的信赖，同时也实现了可持续发展。因此，与时俱进是社会保障制度应有的特质。

三、面向未来：构建积极、健康的社会保障体系

（一）新时代的巨变给社会保障带来了新挑战

当今世界已经进入了一个大变革时代，社会经济政治结构正在发生深刻变化，新的世界格局与国际秩序也在重构之中。这样的大时代背景，给社会保障与国家治理带来了新的挑战。

1.全球化进程具有不确定性。美国次贷危机引发的全球经济危机至今仍未解脱，占领华尔街运动和特朗普现象，英国公投脱欧与欧盟面临的分裂风险，以及贸易保护主义、民粹主义与极端主义在多个国家抬头，反映了全球化进程确实具有不确定性。其深刻根源既有长期忽略规模巨大的产业变革以及由此导致的社会结构深刻变化，也有全球化的资本主义与自由主义对个人主义、利己主义的不断强化，它必然给各国社会保障政策和国家治理带来影响。

2.人口老龄化进程在加快、加深。根据世界卫生组织定义，65岁及以上人口占总人口比达到7%时为“老龄化社会”，达到14%为“老龄社会”，达到20%为“超老龄社会”。2011年，德国、意大利和日本已是“超老龄社会”；瑞典、希腊、保加利亚、西班牙、法国、英国、加拿大、白俄罗斯、澳大利亚等50多个国家已是“老龄社会”；美国、俄罗斯、中国、哈萨克斯坦等多个国家属于“老龄化社会”；全世界老龄化加权平均值达到了8.1%。a《世界各国人口老龄化排名——全球老龄化现状》，世界人口网：http://www.renkou.org.cn/world/2015/2433.html，2015年1月13日。再据穆迪2014年发布的报告，2020年将有13个国家成为“超老龄社会”，2030年将升至34个。b《全球人口老龄化现状及带来的“危”与“机”》，世界人口网：http://www.renkou.org.cn/world/general/2015/2629.html，2015年2月3日。世界已经迎来了人口大转型。中国2000年跨入“老龄化社会”后一直在加速度行进，全国65岁及以上老年人占总人口比从1982年的4.9%，上升到2001年7.1%，2015年达10.5%，同期老年抚养比从8%上升到10.1%，再到14.3%。c中华人民共和国国家统计局编：《中国统计年鉴（2016）》之2-5，人口年龄结构和抚养比，中国统计出版社，2016年。老龄化程度的不断加深，对人口、就业、消费、产业结构产生直接且巨大的影响，也对社会保障制度的结构、资源配置与财政平衡等产生长远且深刻的影响，养老金支付、医疗保障支出、养老服务供给的压力会持续攀升。因此，老龄化构成了社会保障与国家治理的重大挑战。

3.互联网催生新业态渐成新常态。纵观发达国家历史，公元1800年前几乎均在农业部门就业，工业革命时期越来越多的人离开田野与牧场而进入工业部门；近几十年来则是农业部门从业者锐减，工业部门职位也在逐渐消失，服务业却大幅度扩张，大多数人从事的是教育、健康与社会服务业。近年来发生的最新变化，莫过于互联网发达到了几无边界，电商、居家创业等新业态蓬勃发展，传统的正规就业在减少，新的工作方式、生活方式既直接影响到经济发展与社会治理格局，也对现行社会保障制度提出了新的挑战。因为就业灵活性、流动率均在不断升高，就业场所与劳动关系呈现许多新变化，而网络时代形成的新的社群结构及诉求表达方式亦属新“面孔”。社会保障与国家治理如何妥善应对这种变化，成了新时代赋予的全新课题。

4.发展失衡与不平等现象加剧。托马斯·皮凯蒂曾论证当今时代的资本收益率远远高于生产力的增长速度，肯定资本主义社会的两极分化必定日趋严重，贫富差距达到一定程度时，必然造成社会的结构性危机。d参见（法）托马斯·皮凯蒂：《21世纪资本论》，中信出版社，2014年。卢德之证明全球化发展一方面降低了世界范围内的收入不平等，另一方面却又加剧了许多国家内部的贫富差距，打破了原有的劳资平衡，增加了社会安全的难度，也进一步加深了资本主义社会的固有矛盾。e参见卢德之：《资本精神——人类文明协同发展的力量》，东方出版社，2016年；《论资本走向共享》，华夏出版社，2015年。近年来发生在欧美地区的一些社会运动，揭示了这种判断的正确性。中国是近30多年来全球化进程的获益者，但同时也面临着地区发展失衡与社会不平等现象加剧等问题，东北地区由先进转为相对落后即是地区发展失衡的一个典型样本，基尼系数居高不下、不同群体之间矛盾加剧则反映了不平等现象不容低估。

5.社会保障制度自身的缺陷。近几年来，希腊等国陷入严重债务危机而难以自拔，主要是经济政策失误、金融业异化与政治家缺乏作为所致，但放任养老金等社保制度刚性发展而未能适时微调也被认为是一个重要原因。智利在上世纪80年代强推公共养老金私有化，虽然在基金积累与投资方面取得了成效，但这种极端主义取向动摇了互助共济与促进公平的制度根本，进入本世纪后不得不重建具有基础作用的公共养老金制度，而私有化改革造成的不平等及引发的反对浪潮在2016年达到高潮，它所揭示的是社会保障建制或重大变革若存在先天不足，必定引发严重的社会经济后果。中国的社会保障体系框架在全国范围内基本统一，但具体政策却在地区之间、群体之间存在很大差异，筹资不公与待遇不公损害了制度的健康发展，也造成了地区间竞争的不公平。不仅如此，现行制度还缺乏与时俱进的调整功能。如1994年建立统账结合型职工医保制度中的个人账户，一直处于低效运行状态并减损制度功效，但迄今未见废止或替代；1995年确立的个人缴费满15年即可按月领取养老金的政策，是对老一代产业工人过去长期奉献的补偿性规制，20多年过去了亦未见调整；2010年制定的《社会保险法》中规定退休人员可免缴医疗保险费，是基于对老一代退休人员过去所做贡献和当时养老金水平偏低的照顾性规制，但被视为永久性政策，同样缺乏相应的调适机制，等等。所有这些，均反映了现行制度缺乏自我修正功能，不良后果日益显性化，并给国家治理带来了巨大难题。这从近年来国家拟延迟退休年龄、让退休人员缴医保费等政策议题遭到巨大的反对声浪可窥一斑。

（二）社会保障发展的未来选择

新时代提出的新挑战前所未有，社会保障面临着新的选择，合理的取向在于以下几个方面：

1.尊重社会保障与国家治理关系的历史逻辑，校准社会保障制度的历史定位。面对新的挑战，必须将社会保障体系作为一个内容完整、结构优化的整体纳入国家治理体系，赋予其与国家财政、金融等宏观政策工具同等重要的地位，让其切实担当起增进国家认同、化解社会矛盾、促进社会公正、实现共享发展的历史使命，成为维系国家长治久安和人民世代福祉的基本途径与制度保障。对中国现阶段而言，社会保障制度还应充当跨越中等收入陷阱的利器。

2.以建设积极、健康的社会保障体系为发展目标，与时俱进地优化制度体系结构。一方面，福利增长是源自人民内心的正当诉求，也是政府合法性的根本来源，是政府与生俱来的职责所系，应当积极、主动作为而不能被动应对，在不违背建制初衷的前提下，需要不断进取并赋予其自我修正的功能。另一方面，国家治理需要的是健康的社会保障制度。它既能化解人民的现实生活疾苦，又能提供稳定的安全预期；既可以预防社会风险的发生，也能够有助于经济发展。而要确保社会保障制度始终发挥正能量，就必须根据发展变化中的国情不断优化制度结构，采取正式制度与非正式制度有机结合，普惠性制度与特惠性制度双层构架，政府与市场、社会、家庭与个人等多支力量相融合，真正构建起有序组合并且具有一定弹性的多层次化社会保障体系。同时，在项目结构中，还要特别重视发展型保障项目的推进与发展。

3.坚持政府主导，确保中央政府的权威。社会保障的根本是基于国家利益与全民利益，必须坚持政府主导。在中国特色社会保障制度走向成熟、定型的时候，特别需要尽快从以往的地方创新为主提升到国家层面统筹考虑，由此必须强化中央政府的决策责任，确保中央政府对基本保障制度有牢靠的掌控权，地方政府可以博弈责任分担方式与比重，但不应享有自行创制或按“承包制”思维来独立运行制度的权力。在地区发展失衡的条件下，可以允许一定时期内存在差距，但任何时候都不能动摇统一制度的目标和扭曲通向目标的路径，在深化改革中不仅不能屈从地区差距、放任地区分割，而且应当尽可能地通过社会保障制度的统一来促使公共资源得到更为公正的配置，让社会保障成为缩小地区差距、实现地区协同发展的重要手段。a郑功成：《一个德国老农引出的中国社保命题》，《环球时报》，2016年9月13日第14版。中央政府应当担负起做好顶层设计、推动社保立法、合理配置资源、维护制度统一的重大责任。

4.坚持以共享为基石，实行多元主体共建共治。中国已经确立了共享发展的新理念，它是对以往单纯强调鼓励部分人先富起来的矫正，更是完善国家治理体系和社会保障制度的基石。在社会保障改革中，如果动摇共享之根基和互助共济之根本，必定导致制度异化，但若要实现这一制度可持续发展，又须在政府主导下，充分调动各方积极性，让各方主体参与共建共治。一方面，法定社会保障是强制性共享机制，必须由政府主导，但完全由行政力量来建设必定损害相关主体的积极性，也易造成制度理性的丧失。当前的局面仍然是社会保障“政策出于行政部门、管理权在行政部门、经办权属于行政部门、监督权同样在行政部门，这种官设、官管、官办、官督型体制是典型的政府集权组织管理模式。”b郑功成：《从政府集权管理到多元自治管理——中国社会保险组织管理模式的未来发展》，《中国人民大学学报》2004年第5期。未来必须真正站在国家治理的角度加以调整，其方向应当“是让立法机关、行政机关、司法机关与经办机构各司其职、各负其责。”c郑功成主编：《中国社会保障发展报告·2016》，人民出版社，2016年，第26页。同时，还应当让代表不同群体利益的工会、雇主组织、残联等参与制度设计、监督制度运行。只有这样，才能确保各方主体有效地参与共建共治，这是维护制度理性发展的重要条件。另一方面，慈善与互助是自愿性共享机制，同样需要大力发展。但现实情形却是对市场力量利用不够，对慈善事业重视不足，值得维系的家庭保障与邻里及亲友互助的传统在持续弱化，计划经济时代曾经起过重大作用的单位保障制几乎被摒弃，值得肯定的自力更生与生产自救传统亦走向式微，这已经影响到了社会保障体系的未来发展。d郑功成：《当代社会保障发展的历史观与全球视野》，《经济学动态》2011年第12期。因此，加快发展慈善组织，用相关制度来维系家庭保障与民间互助传统，促进机构福利正常发展，鼓励城乡居民提升防范风险与自我保障的能力，应当成为社会保障制度与国家治理发展的重要方向。

5.重塑高效率的运行机制。鉴于社会结构、家庭结构、人口年龄结构及就业形态都在深刻变化，个性化的福利诉求不断增长，重塑社会保障运行机制势在必行。一是亟待合理利用市场主体与社会组织分担相应之责，以便适应公众自主选择意识的提升。如尽快完善公共资源购买服务机制，推进社会保险经办机构法人化，让官办福利机构（如福利院、敬老院等）走向社会化，将社会救助从由基层政权代办转向专业社会组织专责经办，以促使政府主导与市场、社会及家庭参与社会保障建设有机地联动起来。二是充分利用日益发达的互联网、大数据等信息技术，提升制度运行的预测、预警与监控能力。三是增强经办机制的灵活性。如适应新业态与流动性，针对灵活就业者，在社会保险方面允许按年或季缴费，实行本地缴费与异地缴费、柜台缴费与网络（如手机）缴费并行，在社会保险待遇方面实行本地享有与异地享有并行、连续计算与分段计算并用。四是建立科学的评估机制。包括社会保障政策评估机制、制度运行风险评估机制、项目实施效果评估机制等，并接受社会监督。

Abstract:A stable social security system is a crucial means and important policy instrument of public governance,its necessity stemming from market failures and the vulnerability of human beings.During its development,social security has demonstrated objective principles,including being influenced by multiple factors,dominated by central government and legislation first,social solidarity and sharing of responsibilities.In the globalized world,population aging,the Internet,non-standard forms of employment and widening income gap all call for corresponding adaptations to social security policies.For social security to play an increasingly important role in the governance of the country,a positive and healthy social security system should be made the goal.To achieve this end,optimizing the institutional system to keep pace with the changing world,establishing co-governance by stockholders,as well as overhauling the administrative and operational system are equally crucial.

Key words:social security;public governance;historical logic;future options

（责任编辑：郭 林）

Social Security and Public Governance:Historical Logic and Future Options

Zheng Gongcheng
(Renmin University of China;China Association of Social Security,Beijing 100872,China)

郑功成，中国人民大学社会保障学科教授、博士生导师。主要研究方向：社会保障、慈善公益、灾害与商业保险。