企业社会保险缴费成本与政策调整取向

宋晓梧

·社会保险·

企业社会保险缴费成本与政策调整取向

宋晓梧

我国社会保险费率高于欧洲国家平均水平，接近欧洲福利国家水平，且主要表现为职工基本养老保险费率过高。导致这种现象的原因除赡养结构老化外，还与养老保险制度从现收现付转为部分积累后带来的“双重负担”密切相关；而地区分割统筹的现实格局则使这一“双重负担”主要落在了老工业基地身上，成为这些地区企业发展的重要影响因素。因此，有必要借鉴国际经验，对现行费率进行合理调整。可以采取的措施包括：尽快统一全国职工基本养老保险费率，同时把民营企业职工工资纳入社会平均工资统计口径，夯实缴费基数；划拨部分国有资产补充职工基本养老保险基金，加强保险基金的管理运营，在此基础上合理降低费率，为企业减负；大力发展包括企业年金在内的多层次社会保险体系，为进一步降低国家法定的基本社会保险费率创造条件。

企业负担；社会保险；养老保险费率；政策调整

当前我国正在大力推进供给侧结构性改革，在以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心的新一轮国有企业改革中，降成本特别是降低企业经营成本是其中关键举措之一。综合来看，社会保险缴费在企业经营成本中所占的比重较高，尤其是在我国劳动力成本优势日益减弱的环境下，社会保险成本对企业可持续发展的影响更大。同时，养老保险和医疗保险又面临着较强的收支缺口挑战，降低社会保险费率的呼声很高，社会保险制度调整与改革的压力陡增。在此背景下，有必要科学评估当前社会保险的成本水平，全面分析造成社会保险成本较高的内外原因，合理借鉴其他国家降低社会保险费率的经验做法，有针对性地提出实现社会保险更加公平更可持续发展的改革建议。

一、社会保险费率的国内外比较

对企业而言，社会保险成本主要体现为各项社会保险的缴费支出，特别是企业直接承担的缴费部分。从费率比较来看，失业保险、工伤保险和生育保险的缴费比例都不高a《人力资源和社会保障部、财政部关于阶段性降低社会保险费率的通知》（人社部发〔2016〕36号）规定，从2016 年5月1日起，失业保险总费率可以阶段性降至1%—1.5%，期限暂按两年执行。，养老保险和医疗保险的缴费支出构成了企业社会保险缴费的绝对主体，同时养老保险又要明显高于医疗保险。因此，本文在分析比较社会保险费率时将以养老保险和医疗保险为主。

（一）全球法定社会保险费率总体情况a本节数据来源为美国社会保障署和国际社会保障协会联合出版的《全球社会保障》（Social Security Programs Throughout the World:Africa <2015>;Americas <2015>;Europe <2014>;Asia and the Pacific <2014>）。

美国社会保障署最新统计数据显示，全球建立社会保险制度的175个国家（或地区）中，社会保险的法定平均费率b社会保险包括养老、医疗、失业、工伤和生育五项。社会保险费率包括国家规定的强制性职业年金计划，但不包括自愿职业年金计划。为22.17%，其中雇主的平均费率为14.27%。全球社会保险费率最高的国家是荷兰，总费率为54.42%，其中雇主费率为19.07%；其次是法国，总费率为53.55%，其中雇主费率为37.85%；第三位是斯洛伐克，总费率为46.6%，其中雇主费率为33.2%。

表1 全球分地区平均社会保险费率情况

分地区来看，社会保险费率最高的是欧洲，平均水平远高于其他洲，45个国家的平均费率为32.87%，其中雇主平均费率为21.51%。亚太和非洲分别排在第二位和第三位，平均费率分别为20.26%和19.02%，其中雇主平均费率分别为13.06%和11.13%。美洲的平均社会保险费率最低，仅为16.17%，其中雇主平均费率为10.93%。

分经济发达程度来看，发展中国家的社会保险费率普遍较低，有的国家社会保险体系还不健全，社会保险总费率在10%以下的绝大多数是发展中国家；发达国家的社会保险费率高低差异较大，欧洲国家普遍较高，北美和亚太地区发达国家的费率较低；东欧经济转型国家的费率较高，捷克、波兰、匈牙利、罗马尼亚等国的社会保险费率都在40%以上。

分费率区间来看，在全球175个国家（或地区）中，社会保险总费率在10%及以下的国家有22个，占12.57%；社会保险总费率高于10%、小于或等于20%的国家有68个，占38.86%；社会保险总费率高于20%、小于或等于30%的国家有37个，占21.14%；社会保险总费率高于30%、小于或等于40%的国家有36个，占20.57%；社会保险总费率高于40%的国家有12个，占6.86%。全球社会保险总费率在30%以下的国家占72.57%。从雇主费率来看，绝大多数国家小于或等于20%，所占比例为76%，没有一个国家的雇主费率在40%以上。

表2 全球社会保险费率分区间统计情况

（二）我国法定社会保险费率在全球处于较高水平

经过近两年的阶段性降低社会保险费率，目前我国企业和个人缴纳的五项社会保险法定或名义费率之和为38.25%—38.75%a我国社保各项名义费率：养老（单位20%、个人8%）、医疗（单位6%、个人2%）、失业（总费率1%—1.5%）、工伤（单位0.75%）、生育（单位0.5%）。各国名义缴费基数基本相同，单位以工资总额作为缴费基数，个人以本人工资作为缴费基数。但在经办过程中，为了降低成本、扩大社保覆盖面等原因，实际缴费基数可能降低，最终导致实际缴费率低于名义缴费率，但各国实际缴费率的数据无从获得。，在全球仍处于较高水平。在175个国家（或地区）中居于第16位，低于荷兰（54.42%）、法国（53.55%）、斯洛伐克（46.6%）、捷克（45%）、罗马尼亚（44.85%）、匈牙利（43%）、波兰（42.62%）、乌克兰（40.95%）、立陶宛（40.9%）、意大利（40.29%）、瑞士（40.25%）、埃及（40%）、圣马力诺（39.3%）、土耳其（39.25%）和瑞典（38.871%）。在这些国家中，除埃及以外，其他全部为欧洲国家。

我国企业缴纳的五项社会保险费率之和为28.25%，在全球175个国家（或地区）中居于第14位，低于法国（37.85%）、乌克兰（36.1%）、白俄罗斯（34.6%）、俄罗斯（34.35%）、捷克（34%）、爱沙尼亚（34%）、斯洛伐克（33.2%）、圣马力诺（32%）、立陶宛（31.9%）、瑞典（31.42%）、意大利（31.1%）、西班牙（31.08%）和罗马尼亚（28.35%），全部为欧洲国家。

我国社会保险费率较高的主要原因是养老保险费率较高。目前的养老保险费率之和为28%，在全球175个国家（或地区）中与捷克并列第11位，低于乌克兰（36.45%）、匈牙利（35.5%）、瑞士（34.8%）、拉脱维亚（34.09%）、科威特（33.5%）、意大利（33%）、法国（31.3%）、罗马尼亚（31.3%）、埃及（30%）和白俄罗斯（29%）。因为有些国家采取综合费率模式，如乌克兰和匈牙利的养老保险费率事实上涵盖了其他保险项目的支出，所以养老保险的实际费率还要低一些。综合来看，我国社会保险费率水平处于全球第一集团，高于欧洲国家的平均水平，接近欧洲福利国家水平。

从国际比较来看，社会保险费率高低受福利制度理念、政府投入、覆盖范围、待遇标准等多种因素的影响。我国法定社会保险费率排位靠前的原因主要有：

第一，我国社会保险体系相对健全。我国已建立起包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险在内的五个险种，项目齐全，总费率相对就会高一些。而不少发展中国家的社会保险体系发展还不成熟，一些社会保险项目没有建立起来。

第二，各国社会保险融资来源不同，费率统计口径不一。比如，有些国家的基础养老金是普惠性质，由一般税收融资，不需要参保者缴费，如加拿大、新西兰、澳大利亚等，因此，收入关联的养老保险缴费率就会低一些。再比如，许多英联邦国家实行国民卫生服务体系（NHS），由一般税收为所有国民提供免费医疗服务，不需要缴纳医疗保险费用。

第三，各国奉行的福利制度理念不同。欧洲作为福利国家的发源地，政府提供较高的社会福利待遇水平，社会保险缴费率自然较高。美国等奉行自由资本主义，更加重视市场机制和个人主义，在养老保障责任上政府只提供基本保障，美国养老保险费率只有12.4%，也不存在强制性的职业年金计划，而是通过税收优惠等政策来鼓励雇主向雇员提供职业年金。

第四，我国部分社会保险缴费承担着解决制度转轨产生的隐性债务。退休一代养老保险没有积累并且不缴纳医保费用，自然抬高了在职职工的社会保险费率。在国外实行医疗保险制度的多数国家，退休者一般都要缴纳医保费用。

（三）我国社会保险实际缴费率远低于法定缴费率

企业社会保险成本由法定或名义缴费率和缴费基数共同决定。世界各国社会保险缴费基数的法律规定大同小异，一般是企业按照工资总额缴纳，职工个人按照本人工资缴纳。但实际情况如何，则要视各国法律法规执行的严格程度。一般而言，发展中国家法律执行没有发达国家到位，企业采取少报、漏报缴费基数或缴费人数等方式逃费现象一定程度存在。因此，发达国家社会保险法定或名义缴费率与实际缴费率相差较小，而发展中国家则可能因为缴费基数不实问题，即实际缴费基数低于法律规定缴费基数，导致实际缴费率（法定或名义缴费率×实际缴费基数/法律规定缴费基数）低于法定或名义缴费率。

表3 2010—2015年我国企业职工养老保险实际缴费率变化

正是由于我国名义缴费率较高，又迟迟未实行全国统筹，在实际经办过程中，各地缴费基数规定不统一，具体执行的严格程度有差别，许多地方往往通过压低缴费基数的办法来减轻企业负担a根据企业社保代理公司——51社保的调查数据显示，2016年有74.89%的企业未按照职工工资实际核定，其中36.06%的企业统一按最低基数缴费，只有25.1%的企业按全部工资缴费，这一比例比上年下降13.2个百分点。，导致实际缴费率远低于名义缴费率。根据公开数据粗略计算表明，我国城镇企业养老保险实际缴费率在18%左右，远低于28%的名义缴费率。尽管实际缴费率低于名义缴费率，但从实际情况看，社会保险实际缴费率仍然偏高，尤其是实际经办中作为重要缴费基数的社平工资逐年增长，成为中小企业及职工、灵活就业人员和农民工的沉重负担，成为影响社会保险制度扩面的重要阻碍。相关研究表明，将较高的政策缴费率下调5个百分点，可以使实际缴费率提高0.48—1.35个百分点，反而可以增加基金收入a封进：《中国城镇职工社会保险制度的参与激励》，《经济研究》2013年第7期。。

（四）我国国内不同地区社会保险费率不统一

与绝大多数国家不一样，我国不仅社会保险费率总体较高，而且在国内不同地区之间还存在高低不一的情况。目前，虽然中央层面规定了名义缴费率和缴费基数，但由于五项社会保险的统筹层次主要在地市级层面（养老保险实现了省级统筹，但主要体现为调剂金形式），地方一般可以根据本地情况对费率和缴费基数进行相应调整，导致法定缴费率和实际缴费率都出现差别。

通过梳理4个直辖市、所有省会城市和5个计划单列市的养老保险与医疗保险的名义缴费率后发现，所有城市养老保险和医疗保险的个人缴费率均分别为8%和2%，差别主要在企业缴费率。经过此轮阶段性社会保险降费，两项合计最高的是上海，达到30%（养老20%、医疗10%），最低的是厦门，只有19%（养老12%、医疗7%），所有城市平均水平是26.5%。甚至在同一个市，也存在名义社会保险费率的差别。比如，根据广西和南宁市出台的阶段性降低企业人工成本意见，企业缴纳的职工基本养老保险缴费比例由20%降至19%，但重点产业园区内的企业缴费比例由20%降至14%，其他产业园区内的参保企业缴费比例由20%降低至16%。

二、我国社会保险缴费成本居高不下的主要原因

造成我国社会保险高费率的原因是多方面的，除了制度项目齐全与统计口径不一外，更有制度老化和刚性待遇结构持续要求筹资缴费维持高位，制度结构不合理设计导致缴费与负担能力倒置，转制期间双重负担也是部分省份尤其是老工业基地拉高社会保险缴费成本所不能忽视的因素。

（一）赡养结构老化推高制度缴费成本

纵观全球，尽管我国不是老龄化程度最高的国家，但由于长期实行一胎化生育政策和不断加快城镇化进程，家庭结构变动异常剧烈，和其他中高收入国家相比，我国面临更加严峻的人口老龄化挑战。一是人口老龄化发展速度快。65岁及以上老年人口占总人口的比例从7%提升到14%，发达国家大多用了45年以上的时间，我国只用了26年。二是老年人口基数大。截至2015年底，我国60岁及以上老年人口为22200万人，占总人口的16.1%，其中65岁及以上人口为14386万人，占总人口的10.5%。三是高龄、失能问题日渐突出。目前，我国高龄老年人口已经达到2500万，失能老年人口规模突破了4000万。联合国人口开发署的预测数据显示，在未来几十年内，我国高龄老年人口的增长速度要超过60岁及以上老年人口的增长速度，2050年80岁以上高龄老人将占到老年人口总数的24.53%。

图1 “十一五”以来我国职工养老和医疗保险赡养比变化情况

人口老龄化逐步加深会带来养老保险和医疗保险的赡养比进一步提高，制度结构性老化速度已经连续5年快于扩面速度。其中，城镇职工基本养老保险的赡养比由“十二五”初期的3.16:1降至2015年的2.86:1，城镇职工基本医疗保险的赡养比由“十二五”初期的3.02:1降至2.84:1,均为九年以来的最低水平，由制度扩面带来的缴费“红利”基本消耗殆尽。考虑到2012年以来，企业缴费人员占参保职工的比例持续下降至80.3%，中断缴费人员有所增加，制度赡养结构恶化情况更加严重，城镇职工养老保险和医疗保险的实际赡养比已经逼近2.28:1。对于部分老工业基地、国企占比较高的省份和统筹单位，已经面临着不足2个在职职工赡养1个离退休职工的严峻形势。

表4 2015年部分省份职工养老保险制度赡养结构

资料来源：郑秉文：《中国养老金发展报告（2015）》，经济管理出版社，2016年。

尽管原来设定的养老保险、医疗保险均采用统账结合财务模式，但事实上却是现收现付制，退休职工的养老金和医疗费用报销均来源于单位和在职职工的缴费，而职工养老和职工医疗保险供款又占到五项社会保险缴费的90%左右。制度赡养率的提高意味着缴费者人数相对减少而领取待遇人数相对增加，并带来社会保险债务责任发生结构性变化。在既定待遇水平下，在职职工要承担更多的缴费责任，才能维持财务收支的稳健。从中长期来看，随着人口老龄化的进一步深化，再加上制度进一步扩面空间不大，又缺少发达国家“移民红利”等转嫁路径，我国职工基本养老和医疗保险的结构性老化趋势已不可逆转，并对降低社会保险费率形成向下刚性。

（二）刚性支付责任带来了高费率依赖

从待遇结构来看，我国社会保险制度总体继承了原社会主义国家“高替代”特征。2010年以来，企业退休人员养老金替代率稳定在66%以上，高于美国、日本类似保障计划20个百分点以上。职工基本医疗保险的住院医疗费用政策内报销比例依然保持增长态势，由2010年的79.2%提高到81.9%，实际住院费用基金支付比例稳定在73%左右，与德国等社会保险模式国家大致相同。必须指出的是，我国社会保险待遇并没有达到所谓“高福利”水平，而是相对于我国的发展阶段、社会真实工资水平和实际缴费基数，承担了相对较高的支付比例，也使制度形成了高费率依赖，社会保险综合费负必须稳定在相对高位水平。

表5 2010—2014年我国主要社会保险制度待遇变动情况

由于制度赡养老化、待遇调整幅度过快等原因，近年来职工养老和医疗保险各统筹单位普遍开始出现的收支缺口，使社会保险制度对企业和在职一代稳定、高水平筹资依赖程度进一步加深。从实际筹资情况看，养老保险和医疗保险的当期缴费水平已经无法覆盖退休人员的支出要求。“十二五”以来，职工基本养老保险基金征缴收入由2010年的11026亿元增加到2015年的21093亿元，年均增长15.9%，而基金支出由2010年的13731亿元增长到2015年的23141亿元，年均增长19.7%，支出增速比收入增速高3.8个百分点。在扣除财政补贴后，2015年职工基本养老保险出现了4720亿元的征缴赤字，全国共有22个省级统筹单位出现当期收不抵支的情况。在职工基本医疗保险方面，2013年有225个统筹单位出现收支缺口，占全国统筹单位的32%，其中多地已经将历史结余全部透支。据测算，按照目前支付需求扩大速度，职工医保制度将在2018年左右发生系统性财务失衡。

（三）缴费与负担能力倒置现象突出

社会保险作为国民收入再分配的重要调节工具，其缴费负担应该与参保企业和个人的经济承受能力相一致，即经济条件较好者承担的缴费责任要大于经济条件较差者。但在实际政策实施中，由于社会保险制度结构“碎片化”，不能有效实现“高收入高缴费、低收入低缴费”的收入再分配功能，再加上地区内缴费基数确定机制不合理，使中低收入者成了社会保险缴费的主要负担群体，进一步加剧了社会对于社会保险高费率的直观印象。

我国各项社会保险制度统筹层次偏低，养老保险以地区为单位制定缴费政策和待遇领取办法，医疗保险等险种则是地市统筹、分级管理，不同地方的缴费负担不一。特别是部分经济发达地区人口年龄结构年轻，缴费率低，经济困难地区的缴费负担反而更重。比如，2015年广东省职工基本养老保险的赡养率为10.27%，低于全国平均水平24个百分点，低于东北地区和部分西部省份40—60个百分点。在丰沛的在职缴费人口支持下，广东省和浙江省有实力把缴费率维持在相对较低水平，各地企业职工基本养老保险的缴费率普遍为14%，一度低于东北和中西部地区6—7个百分点。同时，发达地区养老金平均水平又远高于经济困难地区，2015年广东省退休职工年人均养老金约为3.6万元，高于全国水平近40%，形成养老保险的逆向转移支付的尴尬格局。

即使在同一地区，因为社会保险缴费基数的确定机制不合理，正规就业群体中的中低收入者事实上成为了社会保险缴费的主要贡献人群。目前，我国“五险一金”的最高和最低缴费基数增幅根据城镇在岗职工平均工资的一定比例来确定，并随着社会平均工资的增长而调整。由于我国国有企业和事业单位的工薪收入水平和增长率都显著高于社会平均水平，并且非私营单位薪酬结构对通货膨胀、生产成本变动不敏感，不能真实反映社会实际工资情况。2011年至2015年，我国城镇非私营单位平均工资分别为41799元、46769元、51483元、56339元和62029元，和同期城镇私营单位平均工资相比，分别高出17243元、18017元、18768元、19949元和22440元。以社会平均工资为社会保险最低和最高缴费计算基础，会导致社会保险缴费基数显著高于实际工资性收入，使社会保险缴费名义费率与企业真实负担相背离。缴费基数设定水平过高以及过快增长，会对利润水平薄、工资基数低的中小企业形成明显成本挤压。以北京为例，根据2015年7月起执行的五项社会保险缴费基数调整比例，职工养老保险缴费基数下限按照上年度社会平均工资的40%确定，最低不低于2834元；医疗保险缴费基数下限按照上年度职工月均工资的60%确定，最低不低于4252元。而同期北京市最低工资标准仅为每月1890元，分别为最低缴费基数的66.7%和44.4%。由此可见，对部分险种，中小企业的实际社会保险负担水平会高出名义费率1倍以上a根据2011年至2014年《国民经济和社会发展统计公报》数据整理。。

（四）部分省市双重负担加大了筹资压力

我国做实个人账户改革试点省份事实上经历着制度筹资机制由现收现付制转向部分积累制的过程，形成了社会保险制度改革的转制成本。中央企业移交地方补助资金与实际支付需求间缺口较大，未建立可持续的新增成本分担机制。这些都使相关地区面临着严峻的社会保险双重负担问题，显著增加了缴费筹资压力。

一方面，做实个人账户改革导致“隐性债务显性化”。为落实统账结合模式的部分积累功能，提升基本养老保险制度在人口老龄高峰时的支付能力，在2000年《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》中明确提出了要逐步做实个人账户，到2005年做实试点范围先后扩大至11个省市。从全国范围来看，做实个人账户改革并没有达到预期目标，个人账户累计积累资金规模仅5001亿元b参见郑秉文：《中国养老金发展报告（2015）》，经济管理出版社，2016年。。但就试点省份而言，筹集做实基金意味着地方需要在当期“保发放”的基础上还另辟资金，增加了地方养老保险基金的财务压力和企业、个人的缴费负担，部分措施透支了远期支付能力。黑龙江省是我国第二批做实个人账户试点省份，由于国有企业比重大、产业工人多，制度赡养率已经逼近了80%，2015年全省职工养老保险征缴收入925亿元，支出1108亿元，在统筹账户面临严重收不抵支的背景下，为继续做实个人账户，还需要每年另辟财力筹集资金近70亿元，地方财政陷入了“持米叫饥”的两难境地。为了缓解基金财务压力，黑龙江部分地方甚至规定了把当地社会平均工资作为最低缴费基数，高于其他未做实省份40至60个百分点，企业和个人社会保险成本支出明显加大c关博：《做实养老保险个人账户可持续吗》，《宏观经济研究》2015年第2期。。

另一方面，原行业统筹国有企业移交属地管理导致“隐性债务地方化”。在原中央企业改制并实行属地管理过程中，国家先后安排部分所属企业政策性破产，但按当时水平核拨的经常性资金未能充分考虑社会保险待遇快速上调情况，不足以满足破产企业的职工养老、医疗等社会保险支出，形成了较大数额的历史缺口。为妥善分离国有企业改革历史遗留的“企业办社会”职能，帮助企业生产经营“减负”，近年来各省全面推进国有企业社会保险业务移交属地管理。由于生产经营困难，部分原中央企业已经出现非常严重的社会保险欠缴、缓缴情况。比如，截至2014年8月，黑龙江龙煤集团各项社会保险累计形成基金缺口22.04亿元，欠发待遇8.17亿元。移交地方后，历史欠账和缓缴费用形成的支付缺口都要由属地社会保险基金统筹负责，使应由中央和地方分责的国企历史债务被近乎全部转移给地方，进一步造成了地方“双重负担”格局，也加剧了部分省份严格征缴、提高事实费率的冲动d关博：《做实养老保险个人账户可持续吗》，《宏观经济研究》2015年第2期。。

三、降低社会保险费率的国际借鉴

理论上看，社会保障可以平抑经济形势波动带来的负面影响，在经济下行压力持续增大的情况下，适当降低社会保险费率，减轻企业缴费负担是可行的。从各国实践来看，这也是一些国家在经济下行期调整社会保险制度的一种做法，但并不普遍。经济下行期是深化社会保险制度改革的关键“窗口期”，政府既要关注减轻企业负担，又要对劳动者实施有效保护，对社会保险制度进行优化，提升社会保险制度改革的系统性、整体性和协同性，实现促进经济增长与社会发展的平衡。

（一）平抑经济周期波动是社会保险制度的重要功能

社会保险制度是调节经济发展的稳定器，具有自动平抑经济周期波动的重要功能，其作用机制包括：一是通过调节社会总需求，推动供给与需求平衡。在经济下行时期，一方面由于失业增加、收入减少，用于社会保险的货币积累相应减少；另一方面，因失业或收入减少而需要社会救济的人数增加，社会用于失业救济和其他社会福利方面的社会保障支出也相应增加。这使社会保险的同期支出大于收入，从而刺激了消费需求和社会总需求。在经济繁荣时期，其作用则正好相反。二是通过扩大劳动力再生产，为经济长期发展提供动力源泉。社会保险确保劳动者在丧失经济收入或劳动能力的情况下，能维持自身及其家庭成员的基本生活，保证劳动力再生产进程不致受阻或中断。同时，国家还可以通过生育、抚育子女和教育津贴等形式对劳动力再生产给予资助，以提高劳动力资源的整体素质，促进经济发展。三是社会保险基金的投资运营有助于完善资本市场，特别是对于社会保险基金已实现市场化投资运作的国家，社会保险基金的投资运作还可以作为宏观调控的一种有力手段，烫平经济周期波动。

以上机制均是在经济波动时，社会保险制度保持不变情况下自动发挥作用的。从理论上讲，还可以通过改革社会保险制度本身来平抑经济波动。主要改革方向有：一是进行社会保险制度模式的大变革，如将制度从待遇确定型（DB）改为缴费确定型（DC），从现收现付制改为基金积累制；二是在保持原有制度框架不变的基础上，对主要制度因素进行调整，如调整待遇确定机制、退休年龄、缴费基数、缴费率、拓展制度外资金来源等。

缴费率是社会保险制度的重要参数。从理论上讲，缴费率的起伏变动，不仅是制度安排的体现，也可根据经济发展形势和劳动力成本的变化适时调整。在经济下行时期，适当降低社会保险费率有利于减少劳动力成本上涨速度，短期内减轻企业负担，拓宽企业生存空间，有利于短期内就业稳定和出口增长，助推经济复苏。相关实证研究也验证了这一观点。如，Jean Pisani-Ferry对法国的用工现象进行了研究，得出结论是：五年内法国就业率增加了10%，失业率减少了近25%，这一现象产生的重要原因是企业社会保险缴费率的减少aJean Pisani-Ferry,Making the Dutch Pension System Less Vulnerable to Financial Crises,OECD Economics Department Working Papers No.832,2011.。Ronny Freier与Viktor Steine对德国企业社会保险缴费率与雇佣率的关系进行了研究，结论是，2009 年德国企业社会保险缴费率增加了5%，使得劳动力需求减少了10.7万人a转引自章帆：《我国企业社会保险缴费率的适度水平研究》，西南政法大学硕士学位论文，2012年。。

（二）降低社会保险费率是经济下行期减轻企业负担的一种做法

从国外实践来看，一些国家确实在经济下行期降低社会保险费率，以此来减轻企业负担和稳定就业。

1.德国：以调整待遇给付机制和建立多层次保障体系来支撑降费率

德国于1889年首创社会养老保险制度，是实行现收现付制基本养老保险制度的典型代表。德国从20世纪90年代开始，进行了几轮以降低养老保险缴费率为主要内容的社会保险制度改革，使其基本养老保险缴费率在1990—2000年和2012—2015年之间不断下降，有效遏制了社会保险费用上涨，改善了劳动力市场的表现。2008年金融危机严重冲击了欧洲经济，在酿成欧洲主权债务危机的同时，令大多数欧洲国家经济低迷，而德国经济却“一枝独秀”，究其原因，德国社会保险制度改革的积极作用不容置疑。有研究甚至认为，德国先期展开的社会保险制度改革居功至伟b丁纯、李君扬：《未雨绸缪的德国社会保障制度改革》，《当代世界与社会主义》2012年第5期。。

二战后，德国实行过积累制的养老保险制度。随着制度的实施，积累制表现出一些弊端，特别是大规模基金难以规避通胀贬值风险和投资风险。1957年，德国开始实行现收现付制，伴随着战后经济奇迹一度成为最慷慨的公共养老金体系，替代率高达70%。然而随着石油危机爆发、经济增速下滑、失业率攀升和人口老龄化，养老保险财务难以为继。在过去20多年间，德国养老金制度经历了五次重要改革，以应对人口预期寿命延长和低出生率给法定养老保险所造成的财政压力，前三次改革内容都将降低缴费负担作为重要目标。

图2 1970—2015年德国基本养老保险缴费率变化

1992年养老金改革的核心就是要抑制法定养老保险缴费率的增长趋势。主要措施包括：一是引入提前退休调整因子，在正常退休年龄之前退休，每月养老金将削减，以延迟实际退休年龄。二是将养老金水平的适应对象从1957年以来的毛工资水平改为净工资水平，从而避免养老金水平上升而净工资水平下降的情况。

2001年德国实行“李斯特改革”，主要措施包括：一是建立企业补充养老金和私人养老金，从单一层次转向多层次体系，通过多层次保障退休人员的待遇水平，降低基本养老保险缴费率。二是人为设定一个养老金待遇调整的“敏感因子”，控制养老金指数化水平，进而抑制在职者缴费率的快速上涨。三是以法律的形式规定了养老保险缴费率上限和替代率下限。其中，养老保险缴费率在2020年前不得超过20%，2030年前不能超过22%，同时养老金净替代率在2030年前不得低于67%。2004年进一步规定将总替代率限制在46%以上。

2004 年养老金改革的核心是，将缴费者与养老金领取者之间的相对人口数量的变化联系起来。具体措施为，在养老金计算公式中加入“可持续发展因子”——每一个缴费者所对应的养老金领取者人数增加，养老金水平将下降。让老年人口适当分担了一部分老龄化带来的养老金计划财务负担。

德国降低社会保险费率体现出三个特点：一是与经济下行期并不同步。降费率的目的是为了应对人口老龄化背景下的制度可持续发展，客观上增加了劳动力市场活力，减轻了企业负担，并不是为了降低企业成本而降低社会保险费率。二是以调整待遇给付机制为主要手段。通过降低社会保险费率，一方面降低公共养老金待遇水平，另一方面建立起多层次保障体系，以增加退休待遇总水平。从公共养老金的净替代率来考察，德国是1990—2005年间经合组织国家中降低养老金水平幅度最大的国家之一。对平均工资领取者而言，养老金降幅为27%。2005—2013年，德国平均工资领取者的公共养老金净替代率从71.8%下降为57.1%，实际降幅达到20.5%，同期，经合组织国家的平均降幅为4.2%。三是延迟退休年龄和提供稳定财政补贴是降费率的重要条件。由于德国法律对缴费率和替代率施加了限制，但高替代率和较低缴费率不兼容，为了实现这两个不兼容的目标，需采取额外措施，提高退休年龄、增加政府补贴等都是重要手段。随后，2007年的改革核心是提高退休年龄，为降费率进一步奠定了基础。政府补贴一直是德国法定养老保险的重要筹资来源，联邦政府财政投入占法定养老保险总收入的25%左右。

2.新加坡：灵活的公积金缴费机制

新加坡于1955年开始实施中央公积金制度，之后从一个简单的养老储蓄制度逐步发展演变成为包括养老、住房、医疗在内的综合性制度。随着社会保险功能的扩展和工资水平的提高，新加坡公积金的缴费率不断攀升。1955年制度初建时，个人缴纳的公积金为工资的5%，20世纪70年代调整为企业、个人各缴纳8%和10%。1980年企业缴费率为20.5%，个人缴费率为18%。公积金缴纳比例最高的年份是1984年，总费率达到了50%，企业和个人各缴纳25%。这主要是因为，20世纪80年代初新加坡经济迅速发展，工资不断提高，公积金制度把一部分消费基金转化为积累基金，从而有效地控制了通货膨胀。

1986年，新加坡遭遇严重的经济衰退，公积金制度的高缴费率无法持续，在企业要求减轻缴费负担、个人要求增加当期收入的压力下，新加坡政府把公积金缴费率从50%下降到35%，同时实行了差异化的企业和个人缴费率，企业缴费从25%下降到10%，帮助企业渡过难关，同期企业少负担的公积金估算约50亿元。从1988年开始，新加坡政府逐年下调个人公积金缴费率,由25%降为24%，以后每年下调一个百分点，至1990年7月已降为22%，这样劳动者增加了当期现金收入，对增加消费和活跃市场起到了一定作用。此后，新加坡公积金缴费比例开始主要根据经济发展形势和劳动力成本变化来适时调整。

新加坡降低社会保险费率体现出两个特点：一是严格控制劳动力成本增长，新加坡经济是出口导向型经济，在人口老龄化形势日趋严峻的背景下，更为关注劳动力成本上升对本国产品和服务竞争力的影响。二是注重发挥中央公积金制度的经济促进和调节功能，利用不断调整公积金缴费率来调控经济发展。

除德国和新加坡外，还有一些国家在经济下行期也通过降低社会保险缴费率来减轻企业负担，如爱尔兰在2011—2013年将低收入者的缴费率从8.5%下调为4.25%；葡萄牙从2013年开始将私人部门雇员个人的缴费率从11%提高至18%，而企业缴费率相应下降。

（三）经济下行期深化社会保险制度改革不能局限于降费率

在看到一些国家在经济下行期降低社会保险缴费率的同时，更应该看到较为普遍的做法是，在经济下行期扩大社会保险支出，保障遭受失业、疾病等风险人员的基本生活，促进劳动力再生产顺利进行，维护经济社会稳定。例如，为了应对 2008年以来的金融危机，美国政府采取了直接提供收入补助与社会服务的措施，包括临时延长失业津贴领取期限，提高失业保险金标准，为失业工人提供医疗保险补助等，这些政策都增大了美国联邦政府的社会保障开支。再如，1998年金融危机迫使韩国在经济上采取了新自由主义改革，但在社会福利体系方面韩国政府加大了政府开支以提高社会福利水平，于1999年建立了普惠的公共养老金体系。历史经验多次证明，社会保障是化解危机、缓冲经济社会风险的必要条件。

经济下行期往往是深化社会保险制度改革的窗口期，降低社会保险费率必须与改革社会保险制度同步进行。一个国家社会保险制度缴费率的确定通常是由制度收支平衡、财政条件等决定的。制度的收支平衡决定了缴费率的确定要在保持退休人员一定待遇水平和参保人员负担能力之间寻找一个合理平衡。而在国家财政有条件的情况下，制度收支平衡的约束力会减弱，危机时更容易增加福利开支，反之则受制于财政减少，更容易减少福利开支。因此，在人口结构、赡养率等客观因素不变的情况下，降低社会保险缴费率涉及到一个国家财政状况、社会保险待遇水平、退休年龄、社会保险制度保障层次等因素的影响。

在缺乏制度外资金来源的前提下，降费率与替代率不变是不相容的，替代率不变的同时又降低缴费率，肯定是要增加社会保险制度外的其他资金来源，或者是增加财政支出或者是国有资本。一边说税费不能涨，另一边说养老金不能降，说明一个国家已进入老龄社会和银发经济时代，如何处理代际利益关系将逐渐升级为经济、社会乃至政治决策问题。德国关注制度资金自身平衡，使用可持续调整因子确定缴费率，实质上是降低了养老金的替代率，而财政对社会保险制度的持续支出也是在支撑法定的替代率水平不降低。进一步分析，降费率减少的社会保险收入还可以通过推迟退休年龄和建立多层次社会保险体系来弥补，这也正是德国推迟退休年龄、建立企业补充和私人养老金计划的考虑。因此，降低费率必须改革制度，厘清各方责任，增加财政投入或国有资本划转投入，建立多层次保障体系。

四、政策建议

着眼于健全更加公平更可持续的社会保障制度体系，以减轻企业经营成本负担为目标，我国应在科学评判社会保险费率水平和全面分析形成原因的基础上，策略性降低企业社会保险缴费成本，同时从明确责任、加大投入、健全制度和改进管理等角度来综合施策，巩固和提升降低企业社会保险缴费成本带来的改革成果，从而充分发挥社会保障制度的功能。

（一）加快提高社会保障统筹层次

1.夯实社会保险缴费基数

按照相关政策文件规定，社会保险的缴费基数按照上一年度全部工资性收入所得的月平均额来确定，上限和下限分别为社会平均工资的300%和60%，部分地方将下限进一步下调至40%。由于社会保险缴费负担相对较重和制度吸引力不强等原因，很多地方的参保单位往往通过低报缴费基数等方式来降低实际缴费负担，一些地方为了吸引投资对缴费基数也没有进行严格规范，造成社会保险出现名义费率和实际费率差距大的现象。

需要看到的是，在名义缴费率不变的情况下，夯实社会保险缴费基数对不同类型用人单位的社会保险成本影响是不一样的。对于已经按照真实工资水平缴费的用人单位及其职工来说，夯实缴费基数没有影响。对于缴费基数低于实际工资且实际工资高于缴费基数下限的用人单位和职工来说，夯实缴费基数将带来缴费成本的提高。对于缴费基数高于实际工资且实际工资低于缴费基数下限的用人单位和职工来说，夯实缴费基数将带来缴费成本的减少。同时需要进一步关注的是，考虑到城镇私营单位在岗职工平均工资与社会平均工资之间的差距，如果将城镇私营单位在岗职工平均工资纳入缴费基数统计口径范围，有助于形成合理的社会保险缴费基数，从而避免对低收入群体造成制度性挤出效应，有利于征缴扩面工作的实际开展。

无论是从维护社会保险的规范性和权威性，还是从加强筹资公平和保障个人权益的角度来看，我国都应夯实各项社会保险的缴费基数，从而降低名义缴费率。用人单位和职工都必须依法按照实际工资来承担缴费义务，只有对超高收入者和超低收入者予以适当限制才是合理的，但下限不能过低。这样使得偏高的名义费率与实际费率趋于一致，实现社会成员之间的缴费公平。夯实缴费基数不会直接带来社会保险费率的下降，但可以真实反映社会保险缴费负担，同时也有助于得到真实的基金征缴收入，为测算基金收支缺口和费率降低空间提供数据支撑。

夯实社会保险缴费基数除了在养老金制度层面需要完善以外，比如实现基础养老金全国统筹来防止地方人为降低缴费基数以减轻企业社会保险成本，也要解决好相关的技术和体制机制问题。理论上来说，用人单位和职工缴费应以当月实际工资为缴费基数，而不是上一年实际工资月平均额为基数，这就需要完善的业务信息系统和及时的社会平均工资统计数据更新。同时，不同部门之间职责要进一步明确，并实现通力合作。在缴费率和缴费基数确定上，由人力资源社会保障部门主导，因为其确定社会保险待遇；在社会保险费用征收上，由税务部门统一负责，并强化征收力度；在社会保险费用缴纳上，企业必须使用银行系统填报并发放工资，且由银行系统代扣相关社会保险费用；在社会保险费用缴纳监督上，相关部门通力合作，对于用人单位虚报缴费基数的违法行为，必须根据相关法律给予处罚；在政策宣传上，要让劳动者认识到参保的好处，防止劳动者和用人单位合谋做低缴费基数，最终损害劳动者养老金权益。

2.实行基础养老金全国统筹

当前基本养老金由基础养老金和个人账户养老金构成，以地区为单位制定缴费政策和待遇领取办法，形成社会保障的逆向转移支付格局，地区间余缺调剂能力差。建议将原由地方政府负责发放的基础养老金及待遇调整改由中央政府负责，中央按照工资总额的一定比例征收参保单位的缴费，省级政府按工资总额的一定比例征收参保单位和个人的缴费，主要承担“老人”的一部分养老金、“中人”的过渡性养老金和“中人”、“新人”的个人账户养老金的发放。改革后部分地方可能会出现支付缺口，可考虑由地方财政补贴来弥补，中央对特别困难的省份提供专项转移支付。随着“中人”和“老人”的减少直至消失，养老保险资金收支逐步平衡，这时可相应降低单位缴费比例，最终形成基础养老金由中央负责、个人账户养老金由地方管理的格局。

实行基础养老金全国统筹从理论和技术层面都是可行的。从长期来看，实行基础养老金全国统筹不会带来养老保险基金收支总量的变化，因此也不直接影响费率的变化，但会带来结构性优化，通过养老保险基金结余地区和亏空地区的横向调剂，实现基础养老金的全国性公平，同时为全国范围内统一费率奠定基础。从短期来看，实行基础养老金全国统筹可以帮助养老保险基金亏空地区阶段性缓解社会保险费率过高与收支缺口过大并存的难题，为其阶段性降低社会保险费率提供了可能性。如果实现基础养老金全国统筹，可以使单位费率较高地区将单位费率阶段性下调至18%。

3.逐步提高医疗保险的统筹层次

当前医疗保险的统筹层次主要在地、市级，部分地方甚至在县、市级，这极大地降低了医疗保险的社会互助水平。从国际经验和医疗保险发展趋势来看，提高医疗保险统筹层次既是必要的，也是紧迫的，建议将统筹层次提高到省级，这也有利于异地就医问题的解决和医疗保险关系的转续。

（二）策略性降低企业社会保险缴费成本

无论是从近期释放降成本压力，还是从远期促进社会保险制度可持续发展的角度来看，我国均须策略性降低企业社会保险缴费成本。以当前阶段性降低社会保险费率为契机，尽快适度下调企业社会保险费率，同时深入研判降低社会保险费率带来的各种影响，综合研究提出应对之策。主要措施包括：一是充分利用好财政等其他再分配筹资工具，加大财政转移支付力度和国有企业收益反哺力度，改革待遇确定方式，发挥好社会保险基金的增值功能，通过开源和节支等方式来减轻单位的当期缴费压力和远期筹资责任，改善赡养结构，为社会保险直接降费率腾出减负空间。二是通过精简归并不合理社会保险项目，加强基金调剂使用、下调部分险种费率和完善降缴缓缴机制等方式，直接降低社会保险总供款，使企业能够在经济周期内平滑福利成本，促进职工与企业共担经济系统性风险。三是考虑社会保险的福利棘轮效应，降低社会保险负担不能以社会保险待遇下调或者变相下调为条件，大力提高社会保险基金的使用效率，筑牢织密社会保障安全网。需要指出的是，降低企业社会保险费率必须坚持“全国一盘棋”，力戒各地自行降低社会保险费率，避免产生新的不公平危机。

（三）多渠道筹措社会保障资金来源

1.提高各级财政用于社会保障支出的比重

政府是建立基本社会保障制度的主体，养老保险和医疗保险中社会统筹基金的收支构成政府收支的重要内容，无论采用何种管理方式，都会直接影响到政府财政收支的平衡关系，一旦出现亏空均要求由政府财政来予以补贴。各级政府应加大对社会保障的投入力度，这是强化政府社会管理职能和社会保障可持续发展的客观需要，也有助于推动经济建设型财政向公共服务型财政的转变。根据我国的经济发展水平和公共财政实力，建议逐步提高社会保障支出在财政支出中的比重，财政投入的重点方向是解决养老金隐性债务和弥补支付压力过大地区的收支缺口。

根据财政部公布的数据，2015年我国财政总支出是175768亿元，其中社会保障和就业支出为19001亿元，只占10.8%。如果将社会保障基金收入视同税收列入财政收入，那么加上社会保障基金支出约3.8万亿，再剔除其中财政投入的约0.9万亿，大致可计算出全社会的社会保障支出约占财政支出的23%，还低于发达国家15到20个百分点。以社会保障支出占国内生产总值（GDP）的比重分析，我国还低于土耳其、俄罗斯、墨西哥、伊朗、智利等国，比印度略高一点。这说明无论是从社会保障支出占财政支出的比重，还是从社会保障支出占GDP的比率看，我国社会保障支出水平都是属于很低的国家之列，合理提高社会保障的支出水平还有相当大的空间。

2.建立和健全社会保障预算

《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中明确提出，可以根据需要建立社会保障预算，其后我国一直处于社会保障预算的研究和探索阶段。经过改革开放30年来的调整与变革，我国社会保障体系建设已经进入定型化、规范化和法制化的发展阶段，建立和健全社会保障预算理应提上议事日程。

当前我国应参照国际经验，在经常性预算和建设性预算之外，增设社会保障预算，以增强社会保障财政支出的权威性和稳定性。社会保障预算由社会保障主管部门提出财政投入需求，会同财政部门编制社会保障预算，报经政府同意后，报请同级人大审议，并实施严格的预决算制度。中央政府和省级政府应分别建立社会保障预算，逐步将社会保障支出作为中央财政和省级财政的主要支出项目确定下来，将缴费（税）、财政拨款、社会捐赠、国有资产转让和发行彩票等途径形成的社会保障资金纳入社会保障预算，使社会保障收支活动受到严格的预算监督。建立社会保障预算后，各级政府不得挪用、侵占社会保障的公共财政投入资金，更不得随意改变社会保障资金的法定用途，自觉接受公众与社会监督，从而有效保证社会保障预算资金的安全性和权威性。

3.划拨国有资产充实社会保障基金

截至2015年底，全国国有企业资产总额为119.2万亿元，所有者权益为40.1万亿元，其中中央企业资产总额为47.6万亿元，所有者权益为15.9万亿元，全国国有企业国有股减转持充实社会保险基金累计2563.2亿元，从总量和比例上看均比较低。建议提高国有资本收益上缴公共财政比例，把新增收益更多用于充实社会保险基金，提高新上市国有企业和海外上市国有企业股权划拨比例，把竞争性领域国有资本退出后的收入和国家重要资源收入统筹充实社会保险基金，重点用于弥补个人账户养老基金的隐性债务。

在划拨国有资产充实社会保障基金的可行性问题上，需要解决好三个方面的问题：一是有适当的机构能够接收划拨的国有资产。考虑到国有资产管理的复杂性，建议由全国社会保障基金理事会和省级社会保险经办机构来接收国有资产；同时，为减少地方政府通过社会保险经办机构对划拨国有资产的行政干预，社会保险经办机构应对划拨国有资产实行信托管理，同时建立严格的风险控制机制和监管措施，保证国有资产能够安全变现。二是理顺中央政府和地方的财权和事权。1994年分税制改革时没有对中央政府和地方政府之间社会保障的财权和事权进行明确界定，从而给目前养老保险的财权和事权划分留下了隐患。分税制财政体制明确规定了中央政府和地方政府的财权，但对事权却只作出原则性规定。中央政府拥有养老保险政策的制定权，地方在具体执行层面上具有较大的自治权，因此应明确中央政府和地方政府对社会保障责任的分担机制，从而才能确定中央政府和地方政府各应划拨多少国有资产。三是必须有成熟发达的金融市场与之相配套。国有资产偿债需要国有资产进行变现，而这必须通过金融市场来解决，因此金融市场应该能够提供合适的金融工具和交易机制，以解决国有资产的流通问题和变现问题。

（四）健全社会保障待遇确定机制

1.建立养老金正常调整机制

当前城镇职工基本养老保险制度没有建立起规范的养老金正常调整机制，通常是以行政指令的形式来调整，在调整周期和调整金额等方面均缺乏科学依据。因此，迫切需要建立正常的养老金调整机制，既要维护退休人员的合法权益，适当分享经济社会发展成果，又要保证养老保险基金的正常支出，维护养老保险制度的健康运行。在建立养老金正常调整机制时，要充分考虑到经济社会发展水平、社会平均工资、物价变动等因素的影响，尽量保证养老金的购买力水平不降低。根据养老金水平的高低，实行有差异的增速，适当缩小养老金待遇的相对差距。

2.逐步延长养老金领取年龄

延长退休年龄是应对人口老龄化冲击、化解养老保险基金支付风险和维持养老保险制度可持续发展的有效措施，但也是社会反响最大、容易引发社会动荡的政策之一，一定要广泛论证和积极宣传，有策略、分步骤地实施推开。退休年龄调整改革方案宜早不宜迟，建议研究由法定退休年龄过渡到退休年龄单位自主化、养老年龄国家法定化的可行性，将政策思路由“退休年龄即为养老保险领取年龄”转换到“淡化退休年龄，实现养老保险年龄法定化，抑制提前退休，推行弹性退休”上来。逐步延长养老金领取年龄的具体政策建议有，坚决抑制提前退休，逐步提高法定退休年龄，将男女退休年龄调整一致，逐步推行弹性退休政策。

3.完善医疗费用的三方协调机制

医疗费用上涨过快是导致医疗报销费率较高且难以下调的主要原因，因此，降低企业医保缴费成本的举措之一就是，努力控制医疗费用的不合理上涨。三方协调机制是当今世界主要国家所采用的医疗费用支付形式，即通过利益三方的相互协调和相互监督来解决医疗信息不对称、医疗服务供给方相对强势等问题，以将医疗费用控制在适度范围，切实维护患者利益。当前我国名义上存在医疗保险经办机构、医院和医生等医疗服务提供者、患者三方，但医疗服务提供者的话语权过大，医疗保险经办机构的监督机制、谈判能力都很弱，患者合法利益难以得到有效保障，因利益机制不健全造成的扭曲现象层出不穷。因此，完善医疗费用的三方协调机制应重点加强医疗保险经办机构的谈判能力和监督水平，增强患者的知情权和选择权。

（五）改进养老保险基金投资管理

1.社会保险基金投资实行竞标管理

我国应进一步完善养老基金的投资管理办法，以投资“反哺”筹资，减缓因制度老化带来的增加缴费筹资上调压力。如充分发挥现有结存基金的投资潜力，每年可为社会保险基金新增财源约1180亿元。

参照全国社会保障基金理事会的投资做法，对社会保险基金的投资管理权进行公开招标。邀请优秀的专业基金投资管理公司参与进来，社会保险经办机构可以作为招标人与其开展合作。专业基金投资管理公司的竞标条件不仅包括注册资本金和过去投资业绩等硬性指标，还应高度重视其投资理念、投资组合、基金管理人经验等内在要素。专业基金投资管理公司的进入数量以适度为宜。可以考虑根据社会保险基金规模的发展速度，逐渐增加专业基金投资管理公司的个数，在竞标管理上可以借鉴全国社会保障基金理事会的成熟做法和成功经验。

2．拓宽社会保险基金的投资领域

社会保险基金投资一般分为金融投资和实业投资两个方向，金融投资工具包括银行存款、国债、企业债券、股票、证券投资基金、贷款合同以及衍生金融工具等，实业投资领域包括房地产和基础设施等，不同投资工具具有不同的优势与劣势。在我国资本市场尚不完善的情况下，政府可以探索社会保险基金如何介入交通、电力、石油等高利润行业，或者一些大型基础设施建设项目等领域。将原由政府基本建设性支出承担的投资项目转由社会保险基金投资，这样既有利于政府财政支出结构的调整，又能保证基础设施建设的资金需要，从而可以收到一举两得的功效。同时也可以针对社会保险基金投资的特殊需要，尽快推出社会保险基金长期国债投资项目，期限为20—30年，国债利率实行指数化浮动，盯住经济增长率、利率、通货膨胀率等多种指标实施动态调整。

从社会保险基金的长远发展来看，实现社会保险基金与资本市场的良性互动将更为重要，即进入资本市场投资将是我国社会保险基金的发展趋势。社会保险基金可作为战略投资者进入资本市场，有助于资本市场的结构改善，促进资本市场的完善与发展。鉴于社会保险基金进行长期投资的风险规避与防范难度远远大于短期投资，有必要建立一套有效的长期投资风险预警系统，防患于未然。

3.完善社会保险基金的投资监管

世界各国养老保险基金投资的政府监管通常分为谨慎人原则和严格数量限制原则两种基本模式。考虑到我国资本市场仍处于不断完善的发展阶段，当前应实行严格的数量限制原则，对投资品种和投资比例予以限制，以安全性较高的投资品种为主，规定股票和海外投资的最高比例。待资本市场日臻完善后，再适度放开投资品种和投资比例，在安全性得到充分保证的前提下提高社会保险基金的盈利性。

我国当前对社会保险基金拥有监管权的政府部门主要有人力资源和社会保障部、财政部、审计署，主要监督基金的账户管理和投资管理。建议由劳动保障部门和证监会牵头负责社会保险基金投资的监管事务，成立社会保险基金投资监管协调小组，财政部门、审计署、银监会和保监会为成员单位。当社会保险基金投资实行市场化运营后，应加强非政府部门和个人的监督。

（六）大力发展多层次保障体系

1.加强多层次保障体系顶层设计

在修改完善《社会保险法》基础上，促进制定符合中国国情的《社会保障法》，把企业年金、职业年金、税收延递型养老保险以及其他补充保险形式均纳入法律框架下规范管理，为多层次保障体系构造提供纲领性依据。改变目前政策中模糊的表述方式，明晰基本保险与各类补充保险边界，廓清不同保障层次下各类保障形式的功能目标和人群定位，确定多层次养老保障体系不是对基本养老保险的简单补充，而是通过多种保障形式的有机协调，保保联合，充分发挥市场力量和个人自我保障积极性，进一步提高社会保障总体水平，减轻城乡居民养老支出压力。

2.优化产品和服务供给

搭建兼顾保障和增值双重功能的税收延递型养老保险框架，充分激发社会养老储蓄需求。参考税优商业健康保险试点办法，由保监会出台税收延递养老保险产品指引框架，在产品设计中兼顾风险保障与养老储蓄功能，并规范分红计算方式，确保分红水平体现保险资产的真实投资回报，使养老储蓄类产品更加贴近城乡居民的保障需求，更加贴近我国资本市场发展实际，从源头上提高我国第三层次养老保障的供给能力和参与吸引力。

探索引入个人养老投资账户，发挥自主投资优势。参考美国IRAs个人退休账户做法，允许未能参加税收延递养老保险的个人，按照同等税惠比例把部分收入存入专门开设的个人养老投资账户，作为又一个人自主储蓄补充保险形式。由账户持有人依据风险收益偏好，在规定的资产组合框架下自主、灵活地配置账户资产。应加以明确的是，在个人法定退休年龄之前，除身故、重大疾病、重大意外等情况外，账户资金不得提前支取，确保投资账户专款用于养老。

3.完善税收优惠和分配政策

合理确定税收优惠水平，提高企业和个人供款比例。上调企业年金缴费阶段税收优惠比例至18%，确保在目前投资收益率下，缴费水平能够支持约20%的退休收入替代。同时，建立起税收延递养老保险税惠调整长效机制，根据城乡居民收入增长情况和保险成本变动及时调整税惠额度，避免定额税收减免方式引发政策激励效应弱化。

落实年金利益公平分配原则，防止扩大收入差距。规范年金权益分配办法，明确根据职工个人缴费工资基数和供款数额，按比例把企业供款部分配比记入职工的年金个人账户，避免在分配中领导、骨干多记权益，基层职工少记权益，防止年金计划成为少数人特有利益。同时，完善年金领取环节的课税规定，参考各国普遍采用的提前支取“惩罚性”课税政策，对未达到法定退休年龄而申请一次性领取年金积累的年金账户持有人，按比例补缴应扣个人所得税款，并对于企业税收减免部分分摊计税，控制企业、个人利用年金计划套现、偷逃税费的情况。

Abstract:China's social insurance contribution rate is higher than that of European average and close to European welfare state,especially for Public Pension Insurance for Employees.The soaring contribution rate stems from aging population,and more importantly,the so-called "double burdens"brought about by a shift in financial mode from pay-as-you-go to partially funded.The segmented pension system across localities has diverted this "double burdens"to the country's traditional industrial bases and hindered the development of enterprises is these areas.Therefore,proper adjustments to the current contribution rate in the light of international experience are considered essential.Possible measures include:Firstly,determine a universal contribution rate for the Employees Public Pension Insurance across the country without further delay,meanwhile incorporating the wages of the private enterprises' employees into the calculation of average wages to consolidate the assessable income;Secondly,divert some state-owned assets to supplement pension insurance fund,streamline the management and operation of insurance funds,and then lower the contribution rate to a more reasonable level to reduce the burden on enterprises;Thirdly,increase efforts to build a multi-tiered public social insurance system which includes enterprise annuity,in order to create the conditions for further reducing the contribution rate of national statutory social insurance.

Key words:enterprises' burden;social insurance;pension contribution rate;policy adjustment

（责任编辑：郑功成）

Social Insurance Contribution as Enterprises' Cost and Policy Adjustments

Song Xiaowu
(China Reform Foundation,Beijing 100081,China)

宋晓梧，中国经济改革研究基金会理事长、研究员、博士生导师。曾任国家发改委党组成员兼国务院东北办副主任、中国经济体制改革研究会会长等。主要研究方向：社会保障理论与政策。参与本文研究者还有：邢伟，国家发改委社会发展研究所社会事业研究室副主任、副研究员；张璐琴，国家发改委经济体制与管理研究所公共管理研究室副主任、副研究员；翁仁木，人力资源社会保障部国际劳动保障研究所助理研究员；关博，国家发改委社会发展研究所助理研究员。