全民健康保障研究

李 玲

全民健康保障研究

李 玲

全民健康保障的中国之路已经开启，相对比全民医疗保障，全民健康保障是全新的理论和模式。如何建立全民健康保障的体制、机制和政策尚处于起步阶段。本研究就全民健康保障的健康政策的定义、基本框架和构成要素进行研究，尝试（1）借鉴发达国家健康保障政策的发展历程；（2）吸取建国以来我国健康保障和政策变迁的经验和教训，分析当前中国全民健康保障所面临的主要问题和挑战；（3）借鉴国内外经验和结合中国当前实际，提出完善我国全民健康保障的健康政策构想。

全民健康保障；健康政策；健康中国

2016年8月在全国卫生与健康大会上，习近平总书记首次提出把人民健康放在优先发展的战略地位，健康中国上升为国家战略。随着2016年10月《“健康中国2030”规划纲要》的印发，我国正以切实可行的方式打造健康中国，探索全方位全周期全民健康保障之路。

全民健康是建设健康中国的根本目的。全民健康保障要惠及全人群，提供公平可及、系统连续的健康服务，使全体人民享有所需要的、有质量的、可负担的预防、治疗、康复、健康促进等健康服务；全民健康保障要覆盖全生命周期，针对生命不同阶段的主要健康问题及主要影响因素，确定若干优先领域，强化干预，实现从胎儿到生命终点的全程健康服务和健康保障，全面维护人民健康。

全民健康保障的中国之路已经开启，相对比全民医疗保障，全民健康保障是全新的理论和模式。如何建立全民健康保障的健康政策尚处于起步阶段，健康政策的定义、基本框架和构成要素还有待研究，因此，有必要有针对性地研究：（1）借鉴发达国家健康保障政策的发展历程；（2）吸取建国以来我国健康保障和政策变迁的经验和教训，分析当前中国全民健康保障所面临的主要问题和挑战；（3）借鉴国内外经验和结合中国当前实际，提出完善我国全民健康保障的健康政策构想。

一、全民健康保障的理论框架和研究思路

健康不是没有疾病或不虚弱,而是指身体的、精神的健康和社会福利的完美状态。健康的决定因素是多维度的aIlona Kickbusch,"The Contribution of the World Health Organization to a New Public Health and Health Promotion,"American Journal of Public Health,2003,93(3).。健康的影响因素可分为基因、医疗卫生服务、生活方式、生活环境、经济因素、社会因素六大类。健康政策通过影响这六大类因素影响全民健康，是全民健康保障的重要支撑。健康政策会受到经济社会发展理念、经济发展水平、文化传统等多方面的影响。在完善健康政策过程中，需要考虑宏观政治经济文化背景。本研究是围绕健康决定因素的六个方面，结合社会发展理念、经济发展水平、文化传统与政治制度等宏观社会背景，通过公共政策与健康决定因素的相互作用，分析如何完善国民健康政策，建立全民健康保障。本研究的理论框架如图1所示。

图1 研究框架

世界卫生组织（WHO）在《2008年世界卫生报告》中提出，健康政策应该包含三个维度的内容：①医疗卫生系统政策，即医疗政策、公共卫生政策、药物政策、人力资源系统政策；②通过健康促进解决健康问题的公共政策；③与健康相关的社会经济政策和模式，将健康融入所有政策，通过社会各个部门的协作造福全民健康。

参考学者和WHO关于健康政策的定义，本研究将全民健康保障的健康政策定义为“政府将人民健康放在优先发展的战略地位，为实现全民健康保障目标，有效整合体制机制和可用的资源所采取的政策组合”。健康政策不是医疗政策或者公共卫生政策，而是一系列与全民健康保障相关政策的组合。它的内容是多维度的，既有传统意义上的医疗卫生政策，也有最近二十年兴起的健康促进政策，还包括了将健康融入所有政策。具体来说，全民健康保障的健康政策就是融入我国五大发展理念的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设相关政策。

二、 西方发达国家健康保障政策的变迁历程

在20世纪以前，健康的最大挑战是恶性传染病的流行，而恶性传染病的传播与卫生设施缺乏、营养不良有着密切的关系。西方国家卫生政策的主要内容是控制恶性传染病的公共卫生政策aMilton Terris,"The Changing Relationships of Epidemiology and Society:The Robert Cruikshank Lecture,"Journal of Public Health Policy,1985,6(1).。20世纪随着恶性传染病的逐渐控制，医疗政策成为健康政策的主要内容，健康不公平以及疾病负担所造成的社会问题成为影响战后经济复苏的重大社会问题。同时，苏联以及东欧社会主义国家的免费医疗和完善的社会福利制度给西方国家带来了巨大压力。在此背景下，作为促进社会稳定的重要手段，医疗福利政策相继推出。这些政策的显著特点就是为普通国民特别是贫困国民提供基本的医疗服务，以健康公平体现社会公平。如1948年，英国以《贝弗里奇报告》为蓝本，建立国家医疗服务体系，通过税收筹资，为所有英国居民以近乎免费的价格提供医疗服务。1952年，德国公布全民医疗保险计划，政府通过补贴的方式帮助贫困人群购买社会医疗保险。德国社会医疗保险覆盖率和保障水平大幅度提高。1956年，日本政府开始扩展全民医保体系，至1961年将三分之一尚未参加医疗保险的公民纳入国家医疗保险体系中，实现了医疗保险全覆盖。1965年，在“伟大社会”的变革浪潮中，美国政府建立包括老人医疗（Medicare）和穷人医疗（Medicaid）的公共医疗保险项目，分别为65岁以上的老人、残疾人和获得社会救济的穷人提供医疗保险。1966年，加拿大启动全民医疗保险计划，通过税收筹资为所有加拿大居民提供医疗保险。直至20世纪80年代，除美国以外的西方发达国家都实现了医疗保障全覆盖。

然而在医疗保险大幅度扩张以及医疗科学技术进步的共同作用下，西方发达国家面对医疗费用的快速高涨，国家难以支撑，出现了健康改善成效下降的问题。20世纪70年代，世界卫生组织力推的中国医疗卫生模式给西方国家很大启示。政策界和学术界都逐步意识到医学治疗对提高健康的边际作用有限，而个人生活习惯、生活环境和社会环境才是决定健康的重要因素bDeane Neubauer,Richard Pratt,"The Second Public Health Revolution:A Critical Appraisal,"Journal of Health Politics,Policy and Law,1981,6(2).。美国、日本等国家开展了健康促进运动。健康促进运动的主要内容是通过健康教育、社区协作、政府扶持等手段，改变个人的生活方式，预防慢性疾病，提高生活质量。1986年，《渥太华宣言》正式标志着西方发达国家健康促进运动的全面实施。《健康日本计划》、《美国促进健康、预防疾病：国民健康目标》、《欧洲健康区域规划》等纷纷出台，健康促进政策的重点都聚焦在饮食习惯、运动习惯、休息习惯、吸烟与饮酒习惯等生活方式上。

20世纪70年代中期开始的健康促进政策都没有取得预期效果。一系列健康促进政策的评估结果反映：健康促进政策对人群健康提升的效果有限。健康促进政策开始受到质疑，政策界和学术界开始重新反思仅仅依靠改变个人生活习惯的健康促进政策，是否能够达到全民健康的整体改善。随着对健康决定因素认识的深化，健康政策的目标开始转向健康的社会决定因素，将健康融入经济社会发展政策成为健康政策新的潮流cKimmo Leppo,et al.,Health in All Policies:Seizing Opportunities,Implementing Policies,Ministry of Social Affairs and Health,Finland,2013.。2006年，芬兰担任欧盟轮值主席国，将健康融入所有政策（HiAP）纳入欧盟委员会公共议题序列。同年，欧盟通过决议，将HiAP作为欧盟各国政府进行政策设计和执行的指导原则之一。该原则强调通过跨部门的政策和措施实现健康水平的提高和健康不平等程度的降低。2013年WHO世界健康促进大会通过了《实施“将健康融入所有政策”的国家行动框架》，呼吁各国重视健康的社会决定因素，为实施“将健康融入所有政策”策略提供组织和技术保障。与之前的健康促进政策框架相比，HiAP更加强调国家与社会在维护健康中的作用。维护健康不仅仅依靠个人行为方式的改变，还需要国家总体规划和其他部门的配套措施，健康是全社会的共同责任。

三、 我国健康保障政策的变迁历程与经验教训

在新中国成立后的前三十年，我国的卫生政策是比较系统的健康政策。新中国成立后，毛泽东主席作为党和国家主要领导人，高度重视卫生工作，多次对卫生工作做出指示，强调把人民健康作为事关全局的重大政治问题，将改善城乡卫生条件和提高人民健康水平上升为国家意志，将减少疾病、提高人民健康作为中华民族自立于世界民族之林的象征。所以从政策定位上看，健康位于国家社会发展的优先方向。从政策目标上看，卫生政策的终极目标是一切为了人民健康。从政策范围看，卫生政策与经济、政治、社会和文化建设结合起来，进行健康综合治理。从政策内容上看，卫生政策既有覆盖全民的医疗保障政策，也有组织群众和发动群众的健康促进政策。特别是爱国卫生运动，通过动员群众的方式，改变了国民的生活环境和生活方式，健康知识和健康行为得以大范围的普及。这种以预防为主的健康保障模式，是一种与“以治疗为本”现代医学不同的医学思路，引导了健康政策的发展方向a李玲：《建国以来健康结果与卫生政策相关性研究报告（2012）》（内部资料）。。《阿拉木图宣言》正是对中国实践的总结和升华。如上所述，建国后前三十年期间的卫生政策本质上就是一种比较系统的全民健康保障的健康政策。即使从当前健康政策的研究视角来看，建国后前三十年期间的卫生政策无论从定位、内容还是政策群之间的相互配合，都依然具有重要的现实借鉴意义和指导意义。

改革开放以后至20世纪末，我国卫生政策在实践中逐渐演化为比较狭义的医疗卫生政策。从定位来看，经济增长成为国家发展的首要目标，健康与卫生政策从属于经济改革，卫生事业在经济社会发展中的地位有所下降。如何应对经济体制改革、社会体制改革对原有国民健康保障模式的破坏，并没有纳入改革开放的宏观布局中。建国后逐步建立的保障国民健康的重要制度（三级合作医疗、依托国有企业的劳保医疗、爱国卫生运动）逐渐丧失功能，卫生政策没有针对性地应对这种制度变化。从政策目标来看，虽然卫生政策的口号依然是“一切为了人民健康”，但实际上这段时期卫生政策的目标是比较模糊的。长期以来，“五年计（规）划”只是把卫生工作作为居民消费和人民生活的一个方面来对待。甚至在“十五”规划中，将卫生工作同其他几项旨在拉动内需的措施并列起来。卫生工作的终极目标“提高国民健康”被淡化。从政策内容上看，卫生政策放弃了建国以后前三十年全面健康干预的政策框架，将卫生政策的重点放到了扩大医疗资源供给的治病模式，而减少疾病的公共卫生、疾病预防、健康促进在卫生政策中地位下降，卫生政策在实践中逐步演化为狭义的医疗政策a陈美霞：《大逆转：中华人民共和国的医疗卫生体制改革》，红歌会网：http://www.szhgh.com/Article/wsds/history/201506/89029.html，2015。。其由于受到改革开放和国际思潮的影响，呈现市场化政策导向。保障健康的基本医疗服务逐渐成为个人责任，个人医疗卫生支出占卫生总支出的比例超过60%。

这些政策组合导致原有统一的健康保障体制变得支离破碎，健康宏观效率开始降低，健康不公平逐步扩大，“看病难、看病贵”日益凸显，“2000年人人享有基本卫生保健”的国际承诺没有能够完成。特别在广大农村地区，由于原有的医疗体系已经被破坏，政府也没有扶持建立新的医疗卫生体系，农民的健康问题逐步演变为较为严重的社会问题，因病致贫和因病返贫成为影响我国农村地区经济发展和社会和谐的主要问题之一。从健康结果来看，自20世纪80年代开始，我国主要健康指标（人均预期寿命、婴儿死亡率）改善速度开始放缓b李玲、江宇、陈秋霖：《改革开放背景下的我国医改30年》，《中国卫生经济》2008年第2期。，如表1以人均预期寿命作为指标进行考察。从解放到1960年的十余年间，我国人均预期寿命提高了12岁。从1960年到1981年，约20年时间内中国预期寿命增加20.9岁。1981年到1990年，中国预期寿命的改善程度不到1岁，只有0.8岁。世界银行数据同样显示，从1980年到1998年，我国人均预期寿命只增长了2岁。2000年以后我国人均预期寿命增加速度有所提高，从71.4岁提高到2009年73.5岁，十年间人均预期寿命提高了2.1岁。如果将我国1980年以后人口预期寿命变化情况同世界其他国家做一些对比，可以发现，中国在改革开放之后三十年，特别是改革开放后的前十年，国民健康水平改善程度低于世界主要发达国家甚至发展中国家。澳大利亚、日本、韩国、马来西亚、新加坡在1980年到1998年将近20年间人均预期寿命平均增长了5岁以上，从1998年到2009年，人均预期寿命也增长了将近3岁。改革开放以后至20世纪末，我国卫生政策的实际内涵与所倡导的健康政策的内涵逐渐偏离，卫生政策的发展方向与倡导的健康政策发展潮流逐渐背离，由此导致的弊端在“非典”疫情中集中爆发。

表1 主要年份我国人均预期寿命

21世纪以来，我国卫生政策的地位有所提升，解决健康公平和重建公共卫生体系成为卫生政策的主要内容。“非典”的教训使得党和政府开始反思过去的卫生政策。卫生政策的地位有所提升，成为构建社会主义和谐社会的组成部分与保障民生的重要内容。医药卫生体制改革被纳入深化改革的工作部署中。针对“非典”反映的问题，政府开始加大对公共卫生领域的财政投入，提出公共卫生服务均等化目标，通过立法等手段提高公共卫生在国家治理体系中的地位。同时，为了解决日益严重的健康不公平问题，政府出台了一些针对农村和低收入群体的卫生政策。政府扶持建立了新型农村合作医疗制度和城镇居民保险制度，对农村的医疗机构、卫生工作人才队伍以及药品流通体系进行了针对性建设。城乡人均预期寿命与婴儿死亡率差距明显降低。新医改以来2009年到2015年，人均预期寿命增长了将近3岁，健康结果公平性得以提高。卫生政策的范围有扩大的趋势，一系列健康促进政策陆续出台。2012年，原卫生部发布《健康中国2020战略研究报告》a参见“健康中国2020”战略研究报告编委会：《“健康中国2020”战略研究报告》，人民卫生出版社，2012年。，呼吁将健康纳入所有公共政策范围中。虽然近年来卫生政策呈现出这些积极方面，但是我国卫生政策与健康治理挑战不匹配的问题依旧存在。

回顾我国健康政策的变迁和发展历程，有两条经验值得借鉴：第一，以人民健康为目标、健康地位相对较高的时期，是国民健康改善比较快的时期。在1981年，我国国民健康水平远远超越了经济发展水平。但是这样的“健康超越”并没有一直持续下去。改革开放以后，我国国内生产总值（GDP）呈现年均9%增长，我国健康水平却增长缓慢。到2000年，我国主要健康指标与经济发展指标几乎“同步”，国民健康保障方面已无任何优势可言。换句话说，在1981年以后的二十年，我国国民健康水平改善落后于经济发展。这一趋势直到2000年以后才有所缓解。

第二，保障全民健康需要尊重健康事业发展的规律。虽然健康政策的基本导向会受到社会经济总体发展方向的影响，但是政策制定者需要尊重健康事业发展的规律。六十多年的健康政策变迁历史表明，当政府重视国民健康、注重健康公平性的时期，是政府承担国民健康责任的时期，同时也是人民健康水平提高速度明显增快以及健康公平性提高的时期。健康事业的发展，改善国民健康，需要统筹社会各个参与方，需要政策之间的相互协调，需要政府在筹资、服务、人才等方面承担责任以保障健康的公平性。在越来越强调医学模式整合、强调健康的社会决定因素背景下，单纯靠市场机制和竞争机制去解决国民健康问题，很难取得理想的效果。这是健康事业发展的客观规律。

近年来我们虽在医疗卫生改革方面取得很大成绩，但仍面临严峻的健康挑战，概括起来有：

1.虽然人民健康水平显著改善，但是还存在不少突出问题，公共卫生安全事件时有发生，保障人民健康的许多体制机制还有待建立。

2.工业化、现代化、城市化、国际化和人口老龄化等趋势，给我国人民健康带来多方面的长期影响，必须有前瞻性、全局性的应对战略。

3.我国改革开放进行三十多年来，人民群众的主要需求已经由对温饱的需求，转变为对于社会公平正义和公共产品提供等高级产品的需求，人们对于就医、健身、养老、旅游、环保等与健康相关的需求越来越多，人民对健康的需求与目前健康保障供给存在较大差距。

我国和世界都面临着转变经济社会发展方式，探索新的发展道路的重大机遇，当前世界各国面临的危机促使我们反思西方国家发展道路的缺陷，重新认识发展的目标是什么？这些为健康中国战略实施创造了有利的政治环境，需要抓住这一机遇，实现健康领域的跨越式发展，探索以人民健康幸福为目的的发展道路，为探索人类更美好制度提供中国方案。

四、全民健康保障的健康政策

全民健康保障应纳入到国家治理体系现代化的部署中，成为全面深化改革的组成部分。全民健康保障的健康政策应该符合当今世界健康政策的发展潮流，充分借鉴中国健康事业的发展经验，探索中国式全民健康保障道路。健康政策既能最大程度地维护全民健康，同时也能有效地降低全民健康保障成本。因此，全民健康保障的健康政策，应该具备以下四个特点：1.健康融入所有政策；2.全体国民覆盖；3.全生命周期；4.全民参与。四个特点分别体现了全民健康保障的健康政策的地位、范围、目标人群、保障内容和健康维护手段。

健康融入所有政策。健康不仅仅是看病吃药，经济、交通、农业、教育、住房、就业、环境以至于人们生产生活的全部环节，每时每刻都会影响人民健康。把健康融入一切政策，就是要从健康影响因素的广泛性、社会性、整体性出发，发挥我国政治制度的优势，对影响健康的因素进行综合治理，把卫生健康从少数部门的业务工作变成全党全社会的大事。

全体国民覆盖。国民健康政策的目标范围是全体国民。健康权是基本人权。全体国民覆盖是实现公平的健康政策目标的内在要求。全体国民覆盖的内容是为国民提供基本的健康保障，既有财务保障，也有服务保障。这一特征应该在财政投入机制、行政管理机制、医疗机构运行机制等方面重点予以体现。

全生命周期。健康损害，具有不可逆性、滞后性的双重特点。某一时期的健康损害，可能会给后续生命周期带来持续的健康损害，也可能成为后续生命周期的潜在危险因素。全生命周期覆盖，使全体国民从出生到死亡的整个生命周期都能享受基本健康服务，这将降低不可逆健康损害的发生概率。全生命周期覆盖，不等于“平均用力”，还需要根据不同人群的健康需求，在重点时期为重点人群提供健康干预。例如母婴保护计划、儿童营养计划、老人保健计划等。提倡国民健康政策的全生命周期特点，就是要改变过去健康促进政策模块化、项目化的特点，使得全民健康保障政策成为有机的整体，提高健康的生产效率。

全民参与。个人是健康的生产者，个人行为和生活方式是影响个人健康的主要因素之一。通过健康促进、健康教育等方式，落实预防为主，推行健康生活方式，减少疾病发生。调动社会和个人的积极性，推动人人参与、人人尽力、人人享有健康。

完善全民健康保障的健康政策面临着以下四个方面的问题：第一，全民健康保障的治理体系尚未建立，健康政策所需要的跨部门协调机制缺乏；第二，全面健康治理经验不足，领导干部缺乏健康治理的激励机制；第三，全民健康教育缺乏，民众健康维护意识不强；第四，健康信息系统建设落后，科学决策的前提条件尚不具备。针对以上这些问题，我们提出以下政策建议：

第一，将健康梦融入中国梦，将完善全民健康保障的健康政策融入全面深化改革的总部署。十八大以来，党的最高领导人提出“实现中华民族伟大复兴的中国梦”和重申“两个一百年”的奋斗目标。近代中国，饱受欺凌，中国人民被称为“东亚病夫”。实现中华民族的健康梦是近代革命先烈和有识之士的共同追求，健康梦是中国梦的应有内涵。将健康梦融入中国梦，能够提高健康治理在国家现代治理体系中的地位，有利于将健康融入全面深化改革的总部署。全民健康保障政策涉及国家发展总方向，涉及多个行政部门的配合协调，涉及复杂的利益博弈，需要动员巨大的政治资源、经济资源和社会资源，需要建立高层次的跨部门协调机制。以卫生行政部门主导的现有健康治理体系不能满足健康政策的客观需求。将完善健康政策融入全面深化改革的总部署，有利于减小政策阻力，为完善全民健康保障政策提供有利条件。

第二，加强顶层设计，成立国家健康委员会。目前我国没有执行全民健康保障的部门，与健康相关职能碎片化地分布在很多部门，缺乏合力和执行力，成立国家健康委员会有利于统筹健康政策相关部门、行业和领域，打破健康政策碎片化，是实现健康相关政策整合化的重要组织保证。

第三，以立法形式确立全民健康保障和人民健康优先发展地位。加快健康法或卫生法的立法工作，将健康法或卫生法作为全民健康保障政策的纲领性方案。同时，推动宪法修正，参照其他国家的经验，将国家保障全民健康的责任写入宪法，把人民健康摆在优先发展地位。

第四，将国民健康指标纳入官员政绩考核体系。纳入考核体系是必要的激励手段，也是理念转型的必经过程。由于我国政府官员考核长期以GDP增长为导向，很多政府官员已经形成了以经济增长为第一目标的治理惯性，甚至部分官员对唯GDP发展理念的局限性还缺乏足够认识。将国民健康指标纳入官员政绩考核体系就是要打破这种治理惯性，激励地方政府官员反思发展理念和改变治理方式。在我国国民经济社会运行中，政府仍然发挥着非常重要的作用。特别是在广大基层，政府的发展理念对地方的政治、经济、生态和文化有着决定性作用。因此，改变政府官员的激励机制，将国民健康纳入考核体系对全民健康保障以及落实健康优先的发展理念有着非常关键性的作用，并且是全民健康保障政策完善和落实的重要切入点和主要抓手之一。

第五，将健康影响综合评估纳入到经济建设评估体系中。设定符合中国目前经济发展阶段和健康事业发展阶段的健康影响综合评估体系。参考环境评估体系，将健康影响综合评估体系纳入到国民经济运行中，并将其作为衡量经济项目和工程建设是否可行的重要指标之一。引入第三方评议机制，实行经济项目和工程建设健康影响匿名评审制度，并将经济项目和工程建设所可能带来的健康影响作为政府公开信息向全体公众发布。同时，建立健康影响综合评估体系动态调整机制，根据经济运行可承受的范围，由直接健康冲击评估逐步扩展到间接健康冲击评估，最终实现国民健康的全方位保护。

第六，整合已有健康促进政策，完善和丰富健康促进政策体系。对已有健康促进政策进行整合、完善与丰富。例如以健康为导向，出台合理营养与合理饮酒的健康生活方式政策。又例如，在下一步完善全民健身计划中，有针对性地根据我国城乡居民健康的问题引导城乡居民进行有针对性的体育锻炼。再例如，针对我国青少年健康知识的结构特点，有针对性地在教育规划中增加我国青少年目前较为缺失的健康知识的教育内容。简而言之，直面百姓最迫切的健康问题，在整合、完善和丰富健康政策的动态调整过程中，将健康促进效果作为评估和完善政策的主要参考指标。

第七，注重医疗卫生政策与健康政策的衔接，构建健康管理平台。全民健康保障要为全民提供全生命周期的健康管理。健康管理是以不同健康状况人群的健康需求为导向，向人们提供专业健康咨询和指导服务，针对各种健康危险因素进行系统干预和管理的过程。简单而言，健康管理的过程就是充分利用预防、个人健康干预与治疗等实现健康最大化的过程。过去三十年，西方发达国家都先后出台政策构建不同特点的健康管理平台。相比而言，日本和芬兰以社区为主的健康管理模式受到越来越多国家的推崇。该形式一方面可以大范围改善人们的健康生活方式，转变了人们的健康观念，另一方面又可以有效预防和治疗常见慢性病。构建社区为主的健康管理平台需要政府在医疗卫生政策中将更多的医疗资源向基层倾斜，也需要在健康促进政策中以社区为政策实行单元。两类政策在制定过程中应该充分考虑衔接性和协调性。

第八，确定医疗保障模式，建立统一的医疗卫生体制。医疗保障模式决定了医疗卫生体系的效率性与公平性。我国卫生体系的最大问题是医疗筹资体系和服务提供体系的冲突。目前，我国已经基本实现了医保全覆盖，三大保险体制应该逐步整合，向单一支付者体系迈进。从服务体系来看，我国已有的公立医疗体系相对比较完善，可以借鉴英国公立医院治理经验和美国退伍军人医疗体系健康管理经验a符美玲、冯泽永、陈少春：《发达国家健康管理经验对我们的启示》，《中国卫生事业管理》2011年第3期。，以公立医疗体系补偿机制改革为核心，建立公益性的、以健康为导向的公立医疗体系。如此，我国将形成“政府办社会保险的筹资体系和政府办公立医院为主的服务体系”的医疗保障模式。这样的医疗保障模式内部不存在逻辑冲突，目标具有一致性。并且同其他已有的医疗保障模式相比，该医疗保障模式具有后发优势，结合了英国国民健康服务（NHS）体系公平性较高和德国国民健康保险（NHI）体系微观效率较高的优势。

第九，加强健康宣传，普及健康知识，增强国民健康维护意识。以往的健康促进政策之所以没有很好贯彻实施，一个主要的原因是缺乏国民广泛的参与。完善国民健康政策需要国民参与，实施国民健康政策也需要国民参与。目前，国民健康意识不够到位，对健康的决定因素认识不够全面，对健康政策和健康治理的需求还普遍停留在医疗卫生层面，对健康的社会决定因素缺乏明确的认识。这使得完善国民健康政策缺乏强大的民意基础，增加了完善国民健康政策的实施难度。因此，要加强健康宣传，普及健康知识，特别是增强维护健康的国民意识，凝聚完善国民健康政策的强大民意。

第十，建立国民健康信息系统，创新健康管理手段，用大数据建立全民健康保障新模式。建立统一高效、资源整合、互联互通、信息共享、透明公开、实时监测的健康信息系统。以个人健康服务资源使用为纽带，贯通健康管理的其他支持系统，以此支持全民获得全生命周期的健康保障。

Abstract:China is on the way to establish a universal health security system,which is very different from universal medical insurance system.There is not much research on this new model.This paper tries to study the framework and main components of the universal health security system.Based on(1) health policies changing pattern and experience of other developed countries;(2) the experience and lessons of the changing of China's health system;(3) the challenges of the current Chinese system,the paper provides the policy suggestions to build a universal health security system.

Key words:universal health security;health policy;healthy China

（责任编辑：仇雨临）

A Study of the Universal Health Security System

Li Ling
(National School of Development,Peking University,Beijing 100871,China)

李玲，北京大学国家发展研究院教授、博士生导师，中国健康发展研究中心主任。主要研究方向：健康保障。

教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“健康人力资本与健康中国建设”（16JJD790001）。