检察官权力清单制度实施及其完善——以上海市检察机关为样本

王光贤

检察官权力清单制度实施及其完善
——以上海市检察机关为样本

王光贤

制定和落实检察官权力清单是检察机关推进司法责任制改革的重要举措，是明确检察官职权并确定司法责任的基础和根据。2015年12月上海市检察院印发《上海检察机关落实司法责任制工作细则（试行）》以来，全市检察机关在检察官权力清单制度实践中通过科学配置各级办案主体权力、合理确定权力配置标准、完善检察官办案权力运行机制，进一步扩大了检察官的办案权力，突出了检察官办案主体地位，凸显了检察官办案的司法属性和司法质效。但同时也遇到了权力清单制定主体和发布形式不够统一、办案权力性质和授权标准不够明确、案件承办确定机制和统一业务应用系统不够科学等一些带有一定普遍性的困难和问题。对此，提出由省级院统一制定办案职权配置的指导性意见，办案权力不宜涉及非办案业务及司法办案中的具体职责，对重大疑难复杂案件设置优先标准、一般标准和补充标准，以明确办案组织为前提完善案件承办确定机制，以及以检察官为办案流程核心修改统一业务应用系统等完善建议。

检察改革；司法责任制；检察官；权力清单

作者：王光贤，法学博士，上海市人民检察院副检察长。

检察官权力清单是指检察机关以目录清单形式，在内部不同层级办案主体之间划分配置办案职权，以明确检察长、检委会、检察官等各类办案主体的职权界限，突出检察官办案主体地位，落实司法责任制的一种检察权内部配置和运行模式。它是明确检察人员职责权限、做实检察官权力、合理配置办案组织办案权限的一种制度设计，以实现“健全司法办案组织，科学界定办案权限，完善司法责任体系”的目标。制定和落实检察官权力清单是检察机关推进司法责任制改革的重要举措，是明确检察官职权并确定司法责任的基础和根据。2015年12月上海市人民检察院印发《上海检察机关落实司法责任制工作细则（试行）》（以下简称《上海细则》），并以附件形式发布《上海检察机关业务部门权力清单（20 15年版）》（以下简称《权力清单》）。近2年来，上海检察机关在检察官权力清单制度实践中积累了一些经验。本文对2016年1月至6月上海各级院制定和实施检察官权力清单的情况开展调研，在总结全市实践经验的基础上，对检察官权力清单制度实施中的理论和实践问题提出完善建议，以期为进一步深化司法责任制改革提供参考。

一、上海检察官权力清单制度实施的特点及成效

上海市人民检察院印发实施《上海细则》以来，全市各分院、基层院认真落实《上海细则》及《权力清单》要求，积极探索制定和实施本单位检察官权力清单。至2016年6月，全市共有17家单位（2家分院、15家区院）根据市院《上海细则》及《权力清单》规定，结合自身办案实际，细化制定了本单位的检察官权力清单，占全市各级院的8 5%。另有2家单位直接执行市院《权力清单》的相关规定，未再专门制定本单位的检察官权力清单。据此，上海各级检察院落实检察官权力清单制度的比例达到1 0 0%。

（一）上海市检察官权力清单实施的特点

1.科学配置各级办案主体权力

各级院在制定本单位检察官权力清单过程中坚持“于法有据”和贴近实际原则。对办案主体的权力配置严格依据《刑事诉讼法》、《检察院组织法》的规定，并且与市院《上海细则》规定相适应。同时，办案权力的配置适应本级院、本地区执法办案工作的现实情况。一是将检察官作为办案权力的主要承担者。按照“刑事检察权充分放权，职务犯罪侦查权限制放权，诉讼监督检察权部分授权”原则，明确检察长的审批权、审核权和检察官独立行使职权的范围和运行办法，突出检察官执法办案的主体地位。在办案组承办案件时，主任检察官既要负责组织、指挥和协调工作，也要在对众多涉案人员和案件事实分工的基础上亲自承担部分审查工作，建立权责明晰的办案机制。二是办案权力和办案任务配置相协调。对检察官权力的配置考虑检察官办案任务实际，使检察官对日常办案活动有充分决定权。如有的区院授权独任检察官承办简单的自侦案件，而分院承担的重大职务犯罪案件中检察官办案权力受到限制，日常办案活动主要由检察官办案组承担，主要办案权力集中于检察长。三是权力清单实现决定、监督和管理的统一。各单位在设计检察官权力清单时不只是分配办案事项决定权，而是兼顾办案决定权、监督权和管理权，将检察长、部门负责人、主任检察官的案件审核权作为办案活动中加强内部监督制约、保障案件质量的一道把关程序，纳入检察官权力清单的总体结构中。

2.合理确定权力配置标准

在各单位的检察官权力清单中，“重大疑难复杂案件”标准是界定检察官与检察长、检委会办案权限的常见标准，重大疑难案件的决定权由检察长行使，其他案件则可以授权检察官行使决定权。“重大疑难复杂案件”标准比较抽象，各单位在实践中探索可确定、可量化的标准。一是综合考虑犯罪数额、案由、涉案人员情况、涉外因素、社会影响等多种因素。如有的单位优先采用案件类型标准，危害国家安全犯罪案件、有重大影响的涉外犯罪案件、社会关注度高的敏感案件、团伙犯罪、涉众型犯罪、领导干部要案，由检察官办案组办理；以刑期标准作为一般标准，对可能判处死刑的案件是否决定提起公诉由检察长、检委会保留；以意见分歧作为补充，与公安机关、审判机关有意见分歧的不批准逮捕案件、不起诉、变更起诉罪名影响量刑的案件，与下级检察机关有意见分歧的撤回下级院抗诉、变更刑罚种类或改变刑罚执行方式的上诉案件，检察官与主任检察官、检察长有意见分歧的案件等均要由检察长或检委会决定。二是将办案权力的性质作为标准。根据办案权力的不同性质配置给不同的办案主体。如有的单位将办案权力划分为实体性权力和程序性权力、终结性权力和过程性权力，其中不对当事人实体权利义务产生影响的程序性权力，不会发生终结检察环节办案程序效力的权力均可以由检察官行使。三是以案件决策风险等级作为标准。如有的单位采取对案件进行风险等级评估，根据风险等级决定办案权力的归属。该院制定了《刑事案件风险评估控制办法》，根据案件风险评估等级确定不同的办案主体。风险分为4个等级：2级风险以下案件，检察官可自行决定，不需要向上请示；达到3级的，需由主任检察官决定。只有案情风险达到4级，方由检察长决定。

3.完善检察官办案权力运行机制

部门负责人是内设机构负责人，不属于办案组织的组成单元，部门负责人的审核权具有行政化色彩，审核权过多不利于检察官相对独立行使办案权力，也不利于办案权力运行机制的扁平化。各单位均以岗位说明书、权力清单等形式，严格限制部门负责人的审核权，淡化检察官办案活动中的行政色彩，实现办案决策程序扁平化。一是将部门负责人案件审批权赋予检察官、主任检察官行使。部门负责人对案件只有审核职责而无决定权。二是部门负责人要承担作为检察官、主任检察官的办案职责。部门负责人作为检察官同样直接承办案件，或者在办案组中承担主任检察官办案职责。三是将部分检察长的职权下放给部门负责人。有的单位将原来由检察长决定的重要程序事项，如变更管辖、二次退回补充侦查、延期审理等，交由部门负责人审核，以提高办案效率。除此之外，部门负责人负责本部门的日常行政管理事务及组织检察官联席会议等。

（二）上海市检察官权力清单制度实施的效果

1.进一步扩大检察官的办案权力

从清单形式看，少部分单位采取负面清单形式，只规定检察长和检委会的办案职权；大多数单位（包括市院的《权力清单》）则采取正面清单形式，即分别规定检察长（或检委会）、检察官的权力。其中，有的单位进一步规定了检察长或检委会、主任检察官、检察官三级办案主体的职权。从权力类型看，市院《权力清单》除规定检察官对办案事项的决定权外，还规定了检察官决定（行使）但同时需提请检察长（副检察长）审核的职权。也有一些单位未专门规定审核权。从检察官权力的权重看，市院《权力清单》中必须由检察长或检委会行使的权力由原来的50余项减为约17项，比改革前下降了约70%。其他各单位权力清单中，检察官权力都得到较大幅度的扩大，平均达到6 0%以上，检察长或检委会的办案权力相应缩小。调研情况表明，全市各级院均能按照权力清单的规定落实检察官对办案事项的决定权，以及检察长对案件的审核权。以刑检部门为例：根据市院《上海细则》规定，除重大、有影响的案件是否批准（决定）逮捕、是否提起公诉、不构成犯罪或证据不足而不批准逮捕、决定不予逮捕、不起诉的案件、决定撤回起诉的案件要由检察长决定之外，绝大多数办案职权均可授权检察官决定。在市院《权力清单》中，侦监、公诉部门的分院、基层院清单均将普通刑事案件的批准逮捕决定权、提起公诉决定权授予检察官行使。经了解，2016年1月至6月全市检察机关共受理逮捕案件11863件，其中检察官办理审查逮捕案件9517件，占总数的80.2%；全市检察机关同期共审结公诉案件14505件，其中由检察官提起公诉的有13587件，占总数的93.7%。可见，检察官对一般刑事案件的批准逮捕权、提起公诉权得到了全面落实。

2.进一步突出检察官办案主体地位

检察官权力清单的实施使原来处在“承办人”地位的检察官走到执法办案决策的“前台”，办案主体地位在制度规范、司法实践和内心观念中都得到进一步突出。一是责任意识增强。检察官普遍感受到自己既是办案主体，又是责任主体。严把案件事实关、程序关、证据关和法律适用关，确保办案质量，使自己办理的案件成为经得起历史检验的铁案。二是担当意识增强。检察官认真履行职责，成为办案的主力军。特别是在承担重大案件办理职责的分院，检察官勇于担当、敢于负责。2016年上半年，某分院侦监、公诉、二审3个部门检察官直接决定案件数量分别占到总数的76%、60%和44%，同期“三级审批”的案件数量大幅减少。三是检察官独立办案能力增强。由于权力清单对检察官明确授权，检察官改变了以往对业务部门负责人与检察长的依赖性，遇到疑难复杂案件不再是简单地“上交问题”，而是能主动听取当事人意见，积极与相关部门沟通，协商研究，切实增强了协调处理案、事的综合能力。在办案执法过程中，更多地会从法律、社会效果统筹考虑，耐心地强化对当事人的释法说理，避免涉检信访事件发生。

3.进一步凸显检察官办案的司法属性和司法质效

检察官权力清单的制定和实施，科学界定了各办案主体的职责权限，进一步凸显检察权的司法属性。一是淡化办案行政化色彩。推行检察官办案责任制以后,全市各级院基本形成“检察官——检察长(副检察长)、检委会”的“扁平化”办案模式,改变了以往“三级层报审批”的办案模式。通过明确检察官权力清单,依法赋予检察官办案决定权,减少了审批环节,凸现了司法属性。二是增强办案亲历性。办案的主要环节均由作出决定的检察官亲自参与，检察官直接审查案件证据材料，直接面对当事人，“审者不定、定者不审”问题不复存在。三是体现独立判断性。检察官对授权范围内的案件，认真审查，独立判断，并作出处理决定。主任检察官、部门负责人审核中有不同意见的，不能直接改变检察官的决定，只能作为检察官决策的参考。四是增强检察办案的质效。检察官权力清单的实施以合理放权于检察官为目标，同时也简化部门案件审批程序，减少案件审批流转时间，最大程度挖掘检察官队伍的办案潜力，提升办案效率，确保办案质量。审前过滤把关作用显现。大部分区院的不捕率和不诉率都不同程度有所上升，如2016年1-6月，有的单位的不捕率同比提高8.3个百分点，不诉率同比提高8.5个百分点。办案流程加快。办案过程的行政色彩被淡化，多数单位公诉案件办案周期缩短。全市范围内公诉案件数量领先的两个区院中，其中一区院公诉办案周期由2015年同期的30天下降至25天，另一区院公诉办案周期由27天下降至21天。案件类型以重大疑难复杂案件为主，且全部实行普通程序的分院中，某分院公诉平均办案周期由71天下降至52天，办案周期缩短26.7%。

二、检察官权力清单制度实施中出现的困难和问题

检察官权力清单的实施是检察权运行机制的一次深刻变革，牵一发而动全身，对检察工作机制有着全方位的影响。自2015年最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《高检院意见》）出台后，不仅是上海检察机关，全国各地检察机关均开展了检察官权力清单的实践探索，但是，在制定和实施中出现了一些困难和问题，并且带有一定的普遍性，需要我们进一步思考和研究。

（一）检察官权力清单制定的基本问题

检察官权力清单是一种全新的检察机关执法办案内部规范，形式上并无先例可循，因而在基本形式和内容等方面也存在不同认识。

1.检察官权力清单的制定主体不一

从各地检察机关的实践情况看，由哪一级院制定检察官权力清单，有4种不同的做法或认识：一是由省级院统筹制定适用于本辖区三级院的清单；二是由高检院在总结经验的基础上制定框架性或指导性意见，明确指导原则，由各省在框架范围内结合实际探索完善，并必须报高检院审核通过后方可实施；①李军：《厘清检察官权力清单相关问题——以部分试点单位权力清单的比较为视角》，《人民检察》2016年第24期。三是由省级院委托下级院再行制定本院权力清单；四是由高检院在总结实践经验的基础上，制定全国统一的检察官权力清单。

2.检察官权力清单的授权形式不一

检察官权力清单的形式实质上关涉到检察官办案职权的授权形式，对放权范围和程度十分重要。在明确检察官权力范围时，大部分检察机关采取正面清单形式，即分别规定辖区内各级院各项司法办案业务中检委会、检察长、检察官的职责权限。正面清单有利于各级检察官清晰了解自身职权，做到授权明确。也有的检察机关采取负面清单形式，即仅规定应由检察长、检委会的权力，同时明确其他办案权力均授权检察官行使。负面清单比较全面，避免遗漏，也有利于扩大检察官的办案权力。

3.检察官权力清单的发布效力不一

由于对检察官权力清单的效力认识不统一，检察官权力清单以何种效力形式出现也有不同做法。从上海市情况看，多数是检委会审议通过，也有部分院是由院党组会或检察长办公会审议通过。制定的权力清单对内部检察长、检察官、检察官助理等人员有约束力并无疑义，但是，权力清单具有何种对外效力在实践中有不同认识。由于还处在试点探索阶段，各地检察机关并未将权力清单对外公示。有观点认为，检察官权力清单是确定“谁办案谁负责”，落实司法责任制的重要依据，应当具有对外效力，以确定哪个办案主体承担何种司法责任。从其他法治国家的做法看，一般均将检察官的办案权力对公众公开，便于公众了解并对检察官权力开展监督。

（二）检察官权力清单的具体内容问题

检察官权力清单的主要内容是各级办案主体的权力，涉及的主体和权力类型众多。一些检察机关在权力清单中赋予检察官很多权力，而在办案实践中检察长决定或审批的案件仍然占多数，放权效果并不明显，还存在检察官“表面上有权而实际上无权”的问题，这表明检察官权力清单的具体内容还有待完善。

1.检察官办案权力的性质有待明确

检察官权力清单的主要作用是在检察机关内部各办案主体之间划分办案事项决定权，为司法责任的划分和落实奠定基础。但是，对“办案权力”的性质认识尚不明确，有的检察官权力清单中规定的内容是否为“办案权力”存在疑问。一是司法办案业务和非司法办案业务中的权力不分。如有的检察院在权力清单中将向地方党委、人大请示报告等事项也作为办案职权授予检察官。二是办案职责和办案权力界定不清。有的检察院在制定权力清单时，将讯问犯罪嫌疑人、询问关键证人、收集、调取、审核证据等办案职责作为职权授予检察官。①项谷、张菁：《检察官办案责任制改革实践的理性认识——以上海市检察改革为视角》，《上海政法学院学报》2016年第2期。清单上虽然检察官“权力”条目很多，但是实际对案件的决定权很少，检察长审批决定的案件占比偏高。三是办案权力外延有待明确。司法办案业务中，有一些对具体案件处理没有直接实体或程序效力的职责权限是否属于办案权力还需要进一步明确，如对办结后的案件进行质量评查、案件流程管理、案件承办人的确定、法律政策研究、检委会秘书工作等。

2.检察官授权的标准有待明确

各地检察机关实践中已经形成共识：即审查逮捕、审查起诉等刑检业务可以对检察官充分放权，职务犯罪侦查和诉讼监督业务要对检察官限制放权。但是，实际中如何确定放权的标准和界限，各地做法并不统一。一是以“重大疑难复杂案件”为标准，如山西、江西等地检察官权力清单中，重大疑难复杂案件的批准逮捕、提起公诉由检察长、副检察长、检委会决定，一般案件由检察官决定。二是在“重大疑难复杂案件”标准前提下增加了其他划分标准，如北京、湖北等地检察官权力清单采取“抓两大、放两小”的原则，即重大疑难复杂案件和可能影响其他地方执法、司法机关判决、裁定、决定的诉讼监督案件，仍由检察长、副检察长、检委会决定，一般案件的决定权以及所有案件中的非终局性事务、事务性工作决定权赋予检察官。三是采取“应放尽放”的原则，如吉林省、上海市的检察官权力清单除少数明确由检察长、副检察长、检委会决定的案件外，多数案件决定权均赋予检察官。四是目前试点单位均未对“重大疑难复杂案件”作出合理明确的界定，实践中何为“重大疑难复杂案件”缺乏具体标准，实际操作上仍有不确定性和随意性。

3.检察长、检委会办案权力的界限有待明确

从权力的渊源上看，检察官的办案权力来源于检察长，检察官权力清单的重要效果就是转移、分配、委托检察长的办案权力。因而明确检察长的办案权力界限是权力清单的重要问题。但是，从各地检察机关实践看，检察长办案权力的界限还不明确。一是以检察院名义提出的监督意见和对案件的终局性处理意见是否应当由检察长或检委会行使。多数省级院将纠正违法意见、检察建议、终结审查、不支持监督申请或提出（提请）抗诉的职权规定由检察长（检委会）行使，也有部分省级院将检委会、检察长的上述职权中的部分权力授予检察官行使。如《上海细则》中将以检察建议、在检察环节终结诉讼的案件、不提出抗诉、不提出再审检察建议的决定权均授权检察官决定，检察长（副检察长）对决定进行审核。二是以检察院名义对外制发的法律文书是否均要由检察长签发。有的省级院在权力清单中检察官决定的办案事项的法律文书授权检察官签发，有的省级院则规定由部门负责人审核签发，或者由检察官签发而部门负责人审核。《上海细则》规定检察长或检委会决定的案件，法律文书由检察长（副检察长）审核签发，检察长授权检察官决定的案件，法律文书由部门负责人审核签发。三是检察长与检委会的决定权是否应当区分。现有的各地检察机关的检察官权力清单中一般未将检委会的职责权限予以单独规定，而是将其与检察长的职责权限合并规定。从上海市的情况看，目前亦尚未有专门对检委会的议案范围作出规定的。因检察长与检委会的职责权限完全相同，对检察官而言，直接报请检察长作出决定比提请检委会讨论决定，程序更便捷、效率更高，可能造成实践中检委会讨论案件数量过少，检委会对重大案件的决策把关指导功能弱化的局面，影响检委会制度的发展。

（三）检察官权力清单的配套措施问题

检察官权力清单本质上是一种新的办案权力运行模式，因而仅有形式上的检察官权力清单难以发挥实际作用，它离不开办案组织、案件统一分配机制和办案应用软件系统等配套措施的有效运转。一段时间以来的实践探索使配套机制中一些与新办案模式不相协调的因素得以显现。

1.检察官职责地位不够清晰

当前各单位对独任检察官、主任检察官的职责和地位还存在一些认识分歧。一是对独任检察官的办案组织地位认识不够清晰。一般认为，入额检察官当然具备独任检察官承办案件的资格。但是有的检察院认为，独任检察官作为一种办案组织形式，如同检察官办案组中的主任检察官一样，需要有正式的任命程序，入额检察官并非当然的独任检察官。二是对检察官与检察官助理的职责差异认识不够清晰。《高检院意见》中规定检察官助理在检察官指导下履行7项职责。除检察官的“决定权”和“亲历性”事项，检察官在司法办案中的其他职责，检察官助理都可以在检察官指导下完成，但是，检察官助理能否代表检察院出席法庭，主要是出席简易程序的法庭审理有不同认识。三是对主任检察官与部门负责人的职责认识不够清晰。如有的业务部门主任检察官和部门负责人高度重合，部门负责人之外无其他检察官担任主任检察官，导致有时候部门负责人对自己行使的是部门负责人的职责还是主任检察官的职责认识不清。

2. 案件统一分配机制不够科学

案件承办确定机制是落实司法责任制的重要保障手段，案件由案件管理部门以随机分案为主的方式统一分配，也是检察官相对独立行使办案权力的保证。但是，从实际操作看，除了个别单位创新分案机制外，绝大多数单位均沿用过去传统的分案方式，即由部门负责人分案。原因在于统一随机确定承办人存在一定障碍，如检察机关对有的重大疑难复杂案件会提前介入引导侦查，案管部门在分配案件时不掌握情况，容易造成承办检察官与介入检察官的不一致，办案责任难以界定；还有的各部门根据工作需要设立了专业化办案组，但案管部门对案件不熟悉，难以作出科学合理分配。案管部门对案件的难易程度和工作量难以明确估计，无法统筹平衡每个检察官的工作量。

3.统一业务应用系统不够协调

虽然各单位检察官权力清单实施已经近2年，但是，高检院推行的统一业务应用系统仍然遵循原有的“三级审批制”办案模式，与权力清单不相适应之处已经显现。一是统一业务应用系统与《高检院意见》有不协调之处。如《高检院意见》明确了检察长、分管检察长对独任检察官、检察官办案组承办案件的审核权，但是，在系统中只有承办人向上级提交“审批”而无“审核”这一权限设置。二是统一业务应用系统与《上海细则》有不协调之处。如《上海细则》规定检察官决定案件的法律文书要有业务部门负责人审核签发，但是在系统中没有单独的法律文书审核环节，法律文书是部门负责人审批同意承办人审查报告后，由系统自动生成，部门负责人要审核法律文书，还要单独另行制作审核表。三是统一业务应用系统与各单位的权力清单有不协调之处。如一分院权力清单将处理赃款赃物的权限授予主任检察官和部门负责人行使，将其中的随案移送赃证物品权限授予检察官行使。但是，系统中涉案财物的处理和移送都必须由分管检察长决定，否则无法生成移送赃证物品清单，以致有的案件已由检察官或主任检察官决定起诉，随案赃物移送却必须层报至分管检察长决定的情况。有的单位将驳回羁押必要性申请的权限授予检察官，但是在办案软件中则需要经过检察长审批。

三、完善检察官权力清单制度的对策建议

针对上海市检察机关落实检察官权力清单过程中出现的困难和问题，我们提出以下对策建议，以进一步完善权力清单制度，落实司法责任制改革的各项要求。

（一）检察官权力清单制定问题的界定

检察官权力清单在进一步完善过程中，首先要界定有关制定主体、基本形式和效力的基本问题。

1.统一检察官权力清单的制定主体

一是由省级院统一制定检察办案职权配置的指导性意见。各地检察机关案件特征、数量差异很大。办案职权配置应当符合各地检察机关的办案特点，如案件数量多的检察院对普通检察官的授权也要相应增加，而在数量相对较少的检察院，检察长可以直接决定的案件也可以增加。省级院统一制定检察官的办案职权清单不可能兼容各基层院的具体情况，而制定指导性意见则比较容易，而且有更广泛的适用性。二是省级检察院各业务条线制定具体权力清单。由于检察机关各业务条线办案活动差异较大，各业务条线对检察官办案职权配置有不同的需求。如同样的决定不起诉的权力，公诉部门一般都要由检察长或检委会决定，而未检部门的不起诉可以由检察官决定（检察长审核）。因此，省级院各业务部门组织制定本业务条线三级院检察官的具体权力清单能够更加贴近办案实际情况。三是省级以下各级院要参加业务条线制定清单工作并及时反馈清单实施情况。省级以下的分州市院和区县院要及时向省级院反馈权力清单在实施中遇到的具体问题，结合本单位办案实际需要提出调整完善意见。省级院汇总意见后可采用类似“办案职权年度版本”，每年度作统一更新或调整，随着司法责任制改革不断深入，应及时总结办案职权配置后的运行情况，调整与改革任务、要求和形势不相适应的配置，以不断巩固和完善改革成果。

2.统一检察官权力清单的授权形式

负面清单的管理模式一般适应于宽松的管理环境，能够给予管理对象更多的行动空间和灵活性。而正面清单的优势在于授权界限清楚，管理对象的行为更加便于受到监督。根据正面清单和负面清单的不同特点，可以根据改革探索的情况采取不同的形式。在改革探索初期，对检察官的授权以正面清单形式为主，同时对未尽事宜通过兜底条款予以解决。也可以正面清单为主、负面清单为辅的综合清单形式，对于检察官应当相对独立决定的事项以正面清单予以明确，防止检察官推诿，将决定事项推给检察长、检委会决定，用负面清单形式尽可能多授权给检察官。随着改革深入，可以逐步采取负面清单形式，规定除检察长、检委会行使的职权外，其余职权均可授权检察官行使并承担相应责任。既确保最大程度放权检察官，也可以避免含糊不清、责任不明的情况。

3.统一检察官权力清单的发布效力

检察官权力清单是检察机关内部规范办案权力配置、运行的重要规范性文件。根据我国检察院组织法，检察长统一领导检察工作，检委会在检察长主持下讨论决定重大案件和其他重大问题。同时，检察官权力清单不仅约束检察官，还约束检察长、检委会的案件决定权，因而由检委会审议通过检察官权力清单是理所当然。“让人民群众在每一件案件中感受公平正义”，不仅要让人民群众了解案件的处理流程，还要了解案件处理决定权的配置情况。只有人民群众了解案件决定权的归属，才能信赖办案责任的认定和归属。基于检务公开的要求和保障诉讼参与人合法权益的考虑，检察官权力清单应当公开并具有对外效力，使检察官、检察长、检委会行使职权在人民群众的监督之下。但是，目前检察官权力清单制度还远未成熟，一些重要的办案权力配置还处在不确定、不一致的状态，因而现阶段检察官权力清单的效力仅在检察机关内部约束各级办案主体，而不具有对外效力。

（二）检察官权力清单具体内容的完善

完善检察官办案权力清单的核心是进一步做实检察官办案权力，更加深入了解检察官的办案权力“是什么”的问题，准确区别“职权”和“职责”、“司法办案”活动和“非司法办案”活动，辩证看待“放权”、“行权”和“监督”三者的关系，让检察官在办案活动中成为“形神兼备”的办案主体。

1.明确检察官办案权力的性质

权力清单的主要作用在于明确检察机关内部检察官、检察长、检委会之间在司法办案中的职责权限，特别是在三者间划分办案决定权，为司法责任的划分和承担奠定基础。具体而言：一是不宜涉及非司法办案业务。非司法办案业务虽然也是检察官要承担的职务活动，但是不涉及司法责任的划分，检察官权力清单涉及这些业务就超出了司法办案责任制改革的基本范畴。对业务指导、业务管理、队伍建设等其他内容可以另行规定。二是不宜涉及司法办案中的具体职责。制定检察官权力清单首先要明确办案事项决定权，以及决定权行使的方法、措施和手段。办案活动中讯问犯罪嫌疑人、询问证人、调查核实证据、制作法律文书等具体办案方式、办案职责，严格来说属于检察官办案的职责义务，而不是可以裁量决定的事项。①项谷、张菁：《检察官办案责任制改革实践的理性认识——以上海市检察改革为视角》，《上海政法学院学报》2016年第2期。检察官权力清单规定过多具体职责会导致对检察官表面上“授权”实际上是“定责”，“授权”项目多而实际决定事项少，表面上有权而实际上无权。对于检察官的办案职责可以制定检察人员岗位职责说明书的方式另行明确规定。三是全面认识司法办案活动中的相关权力。检察官的办案权力不能只作狭义理解，即直接对案件作程序或实体上的决定。完整意义上的办案权力应当包含决定权、监督管理权和决策咨询权三类。检察长、部门负责人对检察官承办案件的审核权，案件管理部门检察官对案件质量的事后评查等，虽然不直接对案件处理发生程序或实体效力，却是对检察官决定权的监督制约，也应当归属于司法办案活动。如检察委员会讨论的案件，承办检察官对案件事实和证据承担责任，检委会办事机构的检察官向检委会决策提供法律适用的咨询意见，也应当承担相应的办案责任。因而决策咨询权作为一种办案权力，可以明确授予检委会办事机构的检察官承担。

2.明确检察官权力的授予标准

根据上海和全国其他省市检察机关实施检察官权力清单的实际情况，我们认为实践中有两项对检察官授权原则采用较多，即重大疑难复杂案件标准和办案权力属性标准。重大疑难复杂案件的决定权由检察长或检委会行使，其他案件则可以授权检察官行使决定权。

应当对重大疑难复杂案件设置具体、相对确定的标准。具体而言：一是以案件类型作为优先标准。对暴力恐怖等危害国家安全犯罪案件、有重大影响的涉外犯罪案件、社会关注度高的敏感案件、黑社会性质组织、团伙犯罪案件、电信网络诈骗、非法集资等涉众型犯罪案件、领导干部要案，由检察官办案组办理。二是以刑罚轻重作为一般标准。以公诉案件为例，在地级市院、直辖市分院层面，独任检察官对可能判处有期徒刑的案件有权决定提起公诉，检察官办案组的主任检察官对可能判处无期徒刑的案件有权决定提起公诉，而对可能判处死刑案件决定是否提起公诉的权力仍保留在检察长、检委会。在基层院层面，独任检察官有权决定对可能判处1 0年以下有期徒刑的案件提起公诉，主任检察官有权决定对可能判处1 0年以上有期徒刑的案件提起公诉。三是以各方意见分歧作为补充标准。在案件审查处理过程中，公检法机关对案件定性处理发生重大认识分歧的案件，尤其是对于一些社会影响重大、敏感的案件，还有涉及上下级检察机关“一体化”原则的书面请示案件、抗诉与法律监督案件，需要办案机关加强协调沟通，单靠检察官个体力量难以胜任。如司法实践中上述案件常见于这些类型：（1）与公安机关有重大分歧的不批准逮捕、不起诉、变更起诉罪名影响量刑幅度的；（2）撤回下级院抗诉、变更刑罚种类或改变刑罚执行方式的上诉案件提出改判或发回重审的；（3）承办检察官与主任检察官、检察长意见有重大分歧的；（4）按审判监督程序提出抗诉的案件等。

根据办案权力的不同性质配置给不同的办案主体。如有的地方检察机关将办案权力划分为实体性权力和程序性权力、终结性权力和过程性权力，其中不对当事人实体权利义务产生影响的程序性权力，不会发生终结检察环节办案程序效力的权力均可以由检察官行使。对非终局性、程序性办案职权的配置不可一概而论，应该兼顾办案职权的实体和程序效力、检察机关整体的办案效率。对指挥办案、监督管理办案等重要的程序性办案职权不能授权检察官行使。为达到兼顾实体、程序和效率的办案效果，有些程序性办案职权如决定追捕犯罪嫌疑人及报请核准追诉案件的、决定移送犯罪线索的、不批准延长侦查羁押期限、建议侦查机关释放、变更强制措施、纠正侦查机关改变强制措施不当的，不适宜授权检察官行使，可以由分管副检察长、检察长决定，其中有些事项也可以向检察长报备审核。

3.明确检察长与检委会办案权力的边界

检察长的办案权力可以综合考虑检察官队伍的状况、案件数量等因素，在确保案件质量的前提下，将《高检院意见》中规定由检察长或检委会决定的事项授权检察官决定。一是根据决定事项的性质确定是否授权。对于可以启动诉讼纠错程序、对公民权利有直接影响的重大监督事项决定权，如提出抗诉和再审检察建议，仍应由检察长或检委会决定。根据《上海细则》和《权力清单》规定，以检察院名义提出纠正违法意见、检察建议、终结审查、不支持监督申请或提出（提请）抗诉的职权，属于检察官决定（行使），但需提请检察长（副检察长）审核。根据《上海细则》规定，凡是提交检察长审核、审批的事项，均要由主任检察官、部门负责人审核后报检察长。二是根据办案权限和监督制约需要确定不同法律文书签发主体。检察长（副检察长）或检委会决定的案件，法律文书由检察长审核签发，以体现司法责任归属；检察长（副检察长）直接办理的案件，法律文书也由其签发，以体现司法办案的亲历性；检察长授权主任检察官、独任检察官决定的案件，法律文书授权业务部门负责人审核签发，以加强司法办案的监督制约；省级院可以根据本地办案的实际需要、检察官素质等情形，将检察官决定事项范围内的法律文书签发权委托检察官行使。三是区分检察长和检察委员会的决定权限。区分两者的理由在于：检委会应当发挥对检察长决定案件的监督制约作用。从检察院组织法的基本框架看，检察长统一领导检察院的工作，检委会讨论决定重大案件和重大事项，两者之间存在一定程度上的监督制约关系。在司法责任制改革背景下，检察长要作为案件的直接承办人行使检察官权力清单中规定的普通独任检察官、主任检察官的办案权力。这种情况下会有检察长办案权力谁来监督的问题。如果对检察长和检委会的决定权限再不加区分，就不能充分全面发挥检察委员会对重大案件和其他重大问题的决策、指导和监督功能，体现检察机关决策程序的正式和权威。有的办案决定事项经过了下级检察院检委会的审议决定，因而不同意下级检察院检委会的决定也要由上级院检委会审议决定为宜。还有的案件，如抗诉案件，根据人民法院审判委员会的议事规则必须要提交审判委员会讨论，检察机关为了体现抗诉意见的正式和权威，也有必要经检委会讨论决定。

《高检院意见》第11条规定，检委会讨论决定案件主要是本院办理的重大、疑难、复杂案件；涉及国家安全、外交、社会稳定的案件；下一级人民检察院提请复议的案件。据此，我们认为下列类型案件，不论是普通检察官承办，还是检察长直接承办，都应当由检委会讨论决定：（1）抗诉案件，包括拟按照第二审程序提出抗诉、撤回抗诉的刑事案件、拟按照审判监督程序提请抗诉、提出抗诉的案件。虽然《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第5 8 5条将一般抗诉案件的决定权赋予检察长，但是一分院《司法办案部门权力清单》将所有抗诉案件基本都纳入检委会讨论决定，体现了对抗诉意见的重视。如对第二审程序抗诉案件，支持区院抗诉的，由检察长决定；撤回区院抗诉的，由检委会决定；按照审判监督程序抗诉案件，不论是直接提出还是提请市院抗诉，均必须经过检委会决定；本院提起公诉案件需要提出抗诉的，必须经过检委会决定。（2）终局性并对当事人实体权益有重大影响的决定，主要是拟作不起诉决定的案件。不起诉决定对当事人的权益有重大影响，是刑事诉讼程序的终局性决定，是对公安机关起诉意见的变更，有可能导致公安机关的申请复议复核，因而不起诉决定应有相当高的正式性和权威性。在基层院权力清单中一般均由检察长决定不起诉。但是，分院管辖案件一般可能判处无期徒刑以上刑罚，对其中的犯罪嫌疑人作不起诉处理，适用法律和政策的准确性、均衡性要求较高，也要加强对检察官行使权力的监督力度。一分院对不起诉案件，不论绝对、相对、存疑三种形式，均纳入检委会决定范围。（3）本院办理的涉及国家安全、外交、社会稳定的案件。（4）下一级人民检察院提请复议的案件。

（三）检察官权力清单配套机制的协调

在检察官权力清单的配套机制中，办案组织是检察官行使办案权力的主体基础，案件审核是对案件质量把关的重要方式，统一应用业务系统是检察官行使办案权力的技术支撑，只有三项机制有机协调配合，才能让检察官权力清单运行有序。

1.规范检察官的职责和地位

一是入额检察官具有担任独任检察官的资格。对检察官实行员额制管理是检察人员分类管理改革的关键部分。2 01 5年本市检察机关严格准入条件、严格遴选程序，经过市级法官、检察官遴选委员会的挑选，将一批业务素质高、办案经验丰富、职业品行评价高的检察人员纳入员额管理成为入额检察官，具有独立办案能力和足够的办案经验是成为入额检察官的基本条件。可以说员额制检察官=检察办案精英。①张梁：《司法改革背景下检察官司法责任制的构建》，《上海政法学院学报》2016年第5期。在法律上这些入额检察官本身也具有检察员、助理检察员的职务。如果入额检察官还要经过本单位的“任命程序”才能成为独立办理案件的独任检察官，则是对遴选程序公信力的伤害。入额检察官当然具备担任独任检察官的资格和能力，无须再经过其他的任命。独任检察官是检察官办案的一种基本组织形式，主任检察官之所以要经过任命，因其是作为检察官办案组负责人，有承担相应责任的需要。独任检察官这一组织形式应根据案件情况加以适用，不需要任命程序。

二是合理确定检察官与检察官助理之间的职责关系。检察官是依法行使国家检察权的检察人员，检察官助理是在检察官的指导下协助检察官行使检察权的检察人员。②尹伊君：《检察机关办案组织内部职权配置研究》，《人民检察》2016年第5期。从加强检察队伍培养的角度出发，检察官助理是检察官的预备队，是重要的办案后备力量，除完成必要的办案辅助工作之外，也应当承担较为重要的办案职责。德国法院组织法第1 4 2条也规定，检察官助理可以承担地区检察官的职责或者在具体个案中在检察官的监督下履行检察官的职责。为了尽快提升检察官助理的办案能力，适应入额后的办案需要，可以将办案权力适度下放至特定的检察官助理。建议经检察长授权，对具有助理检察员法律职务的检察官助理授权行使入额检察官的大部分司法办案职权。在区院层面，经检察长授权，具有助理检察员以上法律职称的检察官助理可以行使首次讯问及履行简易程序案件的出庭职责。在分院层面，经检察长授权，检察官助理可以在普通案件中行使检察官的办案权力，但是检察官助理的决定应当经过主任检察官的审核，而且主任检察官可以改变检察官助理的决定。这一举措可以发挥助理检察员队伍办案效能，锻炼培养检察官助理，凸显检察官助理在办案组织中的地位和作用，保证检察工作平稳推进。

三是明确主任检察官与业务部门负责人职责地位的区别。可适当减少刑检部门负责人的审核职责。刑检部门负责人对本部门独任检察官和主任检察官承办案件全面进行审核，容易造成审核重叠，不利于其作为主任检察官集中精力办理重大案件和承担部门内司法行政管理职责。对于不同层级检察院而言，业务部门负责人审核职责也应当有所区别：基层院侦监、公诉业务部门负责人对检察官承办一般案件的审核职责可以完全取消，分院侦监、公诉业务部门负责人对检察官承办案件的审核职责可以有限保留；省级院侦监、公诉业务部门负责人对检察官承办的某类或特定案件的审核职责可以有针对性地保留。

2.完善案件承办确定机制

检察官权力清单中规定的检察官权力从“纸面”上落实到实际的办案活动中需要有案件承办确定机制的介入。实践表明，如果忽视案件承办确定机制的必要性和独立性，办案组织就不会有相对独立的地位，办案组织与内设机构也不能真正区别开。

一是全面认识案件承办确定机制的意义。案件承办确定机制不能简单与案管部门的分案“等而视之”。案件承办确定机制是《高检院意见》中规定的检察机关对自身执法办案活动进行监督管理的重要环节，也是检察长实现对检察活动统一领导的重要手段，对检察官相对独立依法履行办案职权有紧密关联。入额检察官通过案件承办确定机制获得独任检察官的法律地位，检察官办案组及其主任检察官也是通过该程序才具有相应的办案权限。案件承办人的确定在本质上属于检察长指挥检察工作的权力之一，案件管理部门的分案只是案件承办确定机制的执行环节而已。完整意义上的案件承办确定机制除了分案，还包括独任检察官、检察官办案组的设置和构成、承办权的移转、变更、检察长对承办权的收取等内容。因而各单位应当由检察长或检委会正式发布专门的案件承办确定办法，根据该办法确定为案件承办人的检察官或者检察官办案组，即有权行使检察官权力清单上的相应办案权力，非经正式变更程序不得收回检察官的承办权。

二是规范案件承办人的设置。确定案件承办人包括两项前提条件：具体案件和明确的承办人。因此，设置完整、人员明确的办案组织是案件承办确定机制运行的基础条件。各单位在制定本单位案件承办确定办法的同时，要明确本单位基本办案组织的构成，即每个办案业务部门由哪些独任检察官和检察官办案组构成，有哪些专业化办案组，如金融、知识产权、职务犯罪案件办案组等，办案组中的主任检察官、其他普通检察官和检察辅助人员。为了保证检察官、检察辅助人员业务能力的均衡发展，还要确定一定时间后检察官、检察辅助人员在各个办案组之间的任职轮换，以及作为办案组内检察官和担任独任检察官的任职轮换。

三是案件承办确定的原则。《高检院意见》将“随机分案为主、指定分案为辅”作为案件承办确定的原则。由电脑软件系统随机分案机制可以避免人工分案导致案件分配不平衡，也可以防止人工分案影响案件处理结果。但是，电脑软件随机分配也存在许多不足，如电脑无法识别案件的工作量、无法识别案件性质落实专业化办案，因而不能将所有案件都交由电脑软件随机分配。《高检院意见》同时也规定重大、疑难、复杂案件可以由检察长指定承办人。随机分案为主首先不能取消专业化办案模式，各单位本身设置有专业化办案组织的，应当优先将特定类型案件分配给专业化办案组或者具有专长的独任检察官，而对于数量大、相似性高、工作量相对均等的普通刑事案件，如盗窃、抢劫、交通肇事、毒品、故意伤害等案件，则可以采取随机分案的方法。

3.修改完善统一业务应用系统

统一业务应用系统是落实司法责任制的技术保障。建议上海市院调研汇总全市检察机关落实司法责任制改革后，在运用统一业务应用系统时遇到的新情况、新问题，适时向高检院建议调整统一业务应用系统的运行架构和权力设置，改变原有的“三级审批制”职权运行模式，明确区分审批和审核权限，实现办案决策运行的扁平化，让统一业务应用系统与检察官权力清单相兼容。

一是将检察官作为办案流程的核心。现行统一业务应用系统的基本运行框架是“层层审批”，要与检察官办案责任制相适应，就要以检察官为办案程序的核心。将检察官直接决定案件的处理结果作为网上办案的一般程序，而业务部门负责人的“审批”变为“审核”，不能直接改变或者否定检察官的决定，而是只能提出不同意见。

二是区别对程序性事项和实体性决定的审核。对办案中的程序性事项和实体性决定的审核应当有所不同，并且在业务应用系统中有所反映。对外法律文书、涉案款物的处理在法律上应当经过检察长的审核才能对外作出，但是对这些程序性事项的审核不同于对案件实质问题处理决定的审核，如对不批准逮捕、不起诉等决定的审核。一般仅作形式审查即可达到防止检察官滥用权力的效果，不必对案件事实和证据材料进行实质审查，因而在业务应用系统中可以设置特殊的程序性审核权限，加快相关办案活动的节奏，避免由于大量程序性问题集中到检察长审核环节，由于等待审核造成案件“积压”。

三是保留适应灵活性。统一业务应用系统的使用是为了保证案件质量的标准化和统一化，在此前提下，在办案流程控制上可以为各地检察机关保留一定的灵活空间。各地检察机关案件数量、案件类型差异很大，检察官权力的配置要随着案件的具体情况而有所不同，统一业务应用系统应当正视并回应各地检察机关的灵活需求，在内部决定、审核和管理流程上允许各地根据实际情况有所调整，将一些决定权限下放或者调整审核主体层级。

（责任编辑：丁亚秋）

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本文系上海市检察机关2016年重点研究课题《司法责任制背景下检察官权力清单的调查与思考》的主要成果，课题负责人为王光贤，成员包括项谷、张菁、姜伟。