协商治理：优势、困境与出路

孙存良李徐步

（1.国防大学，北京100091；2.铜川市印台区人武部，铜川727007）

协商治理：优势、困境与出路

孙存良1李徐步2

（1.国防大学，北京100091；2.铜川市印台区人武部，铜川727007）

党的十八届三中全会明确提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这是我们党继工业现代化、农业现代化、国防现代化和科学技术现代化“四个现代化”之后提出的又一个现代化战略目标，是推进社会主义现代化的应有之义，也是更深层次的现代化。国家治理现代化包括治理理念、治理方式和治理机制等方面的现代化。协商民主是现代民主政治发展的重要成果，基于协商民主的治理是国家治理现代化的必然要求。当前，我国协商治理还存在一些问题、面临一些困境，主要包括协商主体的不平等性、协商过程的低规范性、协商结果的弱共识性等。实现国家治理现代化，必须深化协商治理理论研究、大力完善协商治理制度、积极提高协商治理效能。

协商治理；国家治理现代化；善治

党的十八届三中全会明确提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并把“推进协商民主广泛多层制度化发展”作为全面深化改革的重要内容进行部署。国家治理现代化包括治理理念、治理方式和治理机制等方面的现代化。协商民主本身就是一种国家治理方式，是现代民主政治发展的重要成果。基于协商民主的治理是国家治理现代化的重要内容和必然要求，只有大力推进协商治理，才能提高国家治理效能，逐渐实现社会善治。

一、协商治理是国家治理的有效形式

治理是相对统治而言的：统治是国家对社会进行自上而下单向度的权力实施过程，而治理则是指国家权力机关、社会组织乃至公民对公共事务进行共同协商讨论的决策行为。治理的主体不再局限于国家权力机关，而是趋向多元化，目标是实现公共利益最大化，达到社会善治。协商民主，是指受决策影响的公民，通过自由平等的对话、沟通、交流、协商、讨论等方式参加政治生活，解决公共事务。协商民主是民主政治发展的重要成果，以协商民主为基础的协商治理是从统治到治理转型的必然选择，具有明显的优越性。

（一）避免滥用公权力的有效方式

自从公权力诞生以来，如何防止公权力被滥用就成了人们一直关注的问题。权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，这是政治学的公理。对公权力进行监督和制约是防止权力被滥用的根本途径。西方近代以来，对公权力监督和制约的制度设计主要有两种途径：一种是以公民权利制约公权力，人民作为公权力的主体，不仅有监督公权力的权利，而且还有收回公权力的权利，以确保来自人民的权力为人民服务；另一种是以公权力制约公权力，纵向方面是实行地方自治，向中央分权，横向方面是立法权、行政权、司法权之间相互制约，防止公权力成为不受控制的“脱缰的野马”。不可否认，这两种途径对于制约公权力被滥用发挥了重要作用。但在公权力运行过程中，公权力之间容易形成相互“庇护”，使得公权力的监督和制约大大降低。同时，人民监督和制约公权力受到信息和力量的限制，人民通过定期行使选举权的监督又缺乏连续性、经常性。而协商治理，一方面通过公民、社会组织、国家机关等对重大公共事务的共同讨论，提高了决策的民主化，限制了公权力的“任性”，有效减少了寻租空间；另一方面也使公共决策处于公开透明的环境中，规避了暗箱操作和私下交易，减少了腐败的发生。因而，可以说，协商治理是有效监督和制约公权力、防止公权力被滥用的有效方式。

（二）实现决策科学化的重要途径

决策科学化是实现正确决策、理性决策的基本要求。对重大公共事务决策的失误，有可能造成难以挽回的损失。在当今社会发展多元化、科技进步飞速化的背景下，协商治理对于提高科学化决策具有重要意义。詹姆斯·博曼认为，对协商民主价值最好的辩护就是公共协商提高了公共决策的品质［1］24。协商治理之所以能够实现决策科学化，首先在于它能够呈现更多信息，减少有限理性的影响。人虽然是有理性的动物，但由于所受教育、信息、立场等限制，人的理性都是有限的。人们在决策时都受到片面信息、知识不足、个人偏见的影响，这都会导致决策的非科学化。在协商治理中，更多的人参与进来，特别是一些专家学者的参与，就能够提供更全面、更准确的信息和观点，进而形成更加科学的决策。其次，通过与他人的沟通、对话和讨论，参与者能够提高认识、超越自我，提出更科学更理性的方案。也就是，真理越辩越明。正如美国学者詹姆斯·D·费伦所指出的，面对复杂的问题，协商讨论可以减少有限理性的影响，增加作出公共决策最佳选择的几率。这是因为，一是讨论具有“附加”价值，有的参与者可能会考虑到其他人没有考虑到的可能性。二是讨论具有“倍增”价值，在讨论过程中，参与者会考虑到一些原本各自不会想到的问题或可能性［2］7。

（三）促进决策公正化的重要保证

公正，即公平正义，是按照社会道德原则均衡地分配，不仅要以社会公共利益为目标，而且要照顾到少数人的利益。决策公正化，就是使公共决策充分考虑和照顾到各方面的利益，特别是少数群体的利益，这也是决策合法性的重要来源。当今，以投票为主的票决民主之所以受到越来越多人的质疑，关键就在于它过于强调少数服从多数的原则，而忽视公共利益，特别是少数人的利益。不同于投票民主，协商民主认为，人民的偏好不是固定不变的，民主也不是个人偏好的简单聚合，而应当进行自由、理性、公开的讨论，这样才能充分考虑到各方面的利益，作出公正的决策。瓦拉德斯指出，协商民主作为一种治理形式，能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题，尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所在政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策［2］3。协商治理能够促进公正化的决策，也就更具有合理性、合法性。“许多研究已经表明，公民们只有在下述情况下才会承认对他们不利的集体决定具有合法性：他们认为自己的论点和理由已经获得了被公平倾听的机会，并且他人认真地考虑过了他们不得不表达的内容。”［3］

二、协商治理面临的挑战和困境

协商民主是中国特色社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式，协商治理在我国国家治理中发挥着重要作用。但也必须看到，我国协商治理还面临一些问题和挑战，主要是协商主体的不平等性、协商制度的低规范性、协商结果的弱共识性等。

（一）协商主体的不平等性

平等性是发扬人民民主、确保民主协商质量的基本要求。从理论上来说，无论是在协商代表产生、议题设置，还是讨论形式、议案处理等方面，都要体现平等协商的具体规定和要求。但协商参加者都是具体的处于现实社会关系中的人，本身就有职业、身份等社会差异，客观决定了协商本身具有一定的不平等性。协商主体表达观点、意见和利益诉求时，必然受到权力、资源和财富等社会因素的影响，不能完全达到自由、理性和公正的状态。这都会影响到公共事务决策的科学性，影响到制度政策落实的最终效果，对实现有效治理产生影响。从协商的现实基础看，存在条件的不平等大致包括三种类型，即“机会不平等、资源不平等和能力不平等……就是协商不平等的三种类型：权力不对称（它影响进入公共领域的途径）；交流不平等（它影响参与能力及机会的有效运用）；以及‘政治贫困’或公共能力的缺乏（它使得政治上贫困的公民更加不可能全然参与到公共领域之中）［1］92。当前，由于我国社会分化、利益差距扩大和社会阶层固化等问题的存在，又强化了协商民主基础条件的不平等。从协商关系看，存在地位的不平等。中国共产党与民主党派之间是执政党与参政党的协商对话，政府与公民之间是行政管理者和大众的协商对话，企业与员工之间是劳资双方的协商对话，基层自治组织内部是村民（社区）委员会与居民的协商对话，前者一般在议题设置、协商组织等方面处于明显优势，存在协商易受控制的可能。从协商代表的产生看，存在广泛性不够、协商主体被代表的倾向。每个公民都有参与民主协商的权利，但每个人都参与公共协商是不现实的，只能通过代表制的办法来实施。一般情况，协商代表并不是通过选举产生，如政协委员是通过各界别推荐产生，社会精英居多，协商话语权易受社会少数人控制；公共议题协商中代表产生有领导指定、随机抽取、主办方指定、自愿报名等多种方式，代表的广泛性受到质疑。从协商过程对决策的影响看，存在明显的不对等。虽然有决策前、决策中进行民主协商的程序规定，但协商过程有时属于决策之外的咨询性质，没有完全进入决策程序，协商形成的结果、利益诉求的表达能否被采纳，决定权完全在于国家权力部门。

（二）协商过程的低规范性

再好的政治制度，也需要有可执行、可操作的制度机制来保障运行，需要刚性的法律规定来保证落实。事实一再表明，制度能否规范和引导人们的行为，并不在于其如何细密或繁复，而是在于制度之间以及制度和人们行为之间能否构成一种良性的互动机制。不能形成机制的制度可能会被“闲置”起来，成为一种制度的形式主义。协商治理“应该形成条例，使之制度化、规范化，最好还能法律化”［4］。只有真正达到制度化、规范化、程序化，协商治理才能充分发扬人民民主，真正集中民智，制定符合实际的大政方针，形成科学合理的公共政策，促进国家有效治理。虽然从国家形态看，我国协商民主作为一项重要民主形式，有党章、宪法等相关的制度来保障，但是从具体机制运行层面看，从国家层面的政治协商制度到基层各种协商民主实施，都存在制度不健全、实施不规范、程序不科学的问题。长期以来，我国的协商民主缺乏国家层面的发展规划和法律保障，缺乏法律上的刚性约束。比如，针对近些年出现的明星委员经常无故缺席政协会议或者没有提案的情况，这就需要完善人民政协的委员推举制度、委员履职监督制度、委员退出制度等。比如，政党协商的信息公开机制不健全，协商过程的开放机制不够，协商效果评价和监督机制缺位，等等。基层协商还没有纳入一些地方必要的法定程序，存在“人走政息”的情况，导致一些领导干部不重视协商，协商走过场，不能够真正影响决策。同时，基层协商治理制度大多是地方政府的自发探索行为，其程序和制度设计还不完善。

（三）协商结果的弱共识性

协商治理的一个重要目标，就是把许多不同的个体利益通过广泛充分理性的表达、讨论和协商加以整合，形成一定的社会共识，实现公共利益最大化，达致社会善治。通过协商民主，形成社会共识，能够促进社会团结稳定、和谐有序、利益均衡，这是实现有效治理的重要途径。在公共协商讨论中，并不能要求每个参与者都大公无私地站在公共利益上，协商参与者都天然带有个体利益或代表团体利益的考量；最终形成的协商结果，应该是不能令任何一方完全满意但又能接受的相对均衡状态，因为协商的过程本身就是各方相互包容、说理、妥协甚至让步的博弈过程，是观点、意见和诉求融合的过程，“公共协商不仅是澄清技术和道德信念的过程，而且是人们表达自己意愿和利益的领域，其中，参与者共同寻找各种路径，使不同的、有时甚至相互冲突的利益和欲望实现融合”［2］319。随着我国社会主义市场经济的发展，利益分化、异质性和多元化日益成为明显的社会现象和变化趋向，对在协商民主中达成共识，实现利益最大化形成挑战。协商治理过程中的公民是个异质性的概念，具有不同的物质利益、文化属性和伦理责任，表现为信念、价值、认知和资源等方面的差异性。这种差异性导致在不同主体之间进行协商所使用的概念、理念和思维方式具有不可通约性，难以达成共识。一方面，利益分化失衡的现状，通过不断讨论协商找到公共利益的最大公约数和利益汇合点实属不易。如果分化严重，在公共协商过程中，参与协商的主体就可能会出现群体协商的极化现象。当由协商主体组成的群体中具有极端倾向的人越来越多时，群体协商就可能走向更加极端的结果。另一方面，基于利益分化，人民需求和价值观念多元多变，意味着在公共事务协商过程中对于公共利益，即“共善”的理解可能具有差异甚至冲突，人民群众通过理性讨论而达成的“公共利益”难以形成交汇点。同时，一些传统落后的思想观念同样制约协商治理的效果，影响社会共识的形成。一些领导干部官本位思想严重，官僚主义倾向以各种形式表现出来，紧握住权力不放，厌烦繁琐的程序，喜欢自己拍板作决定，缺乏协商民主理念。由于推进社会主义协商民主存在一定的风险，一些地方领导干部推进协商治理的动力不足。同时，我国受几千年的封建专制的影响，使一部分公民形成了顺从的人格属性，习惯了别人替自己做主，民主意识和政治参与能力不强，协商治理达成的结果往往不是大多数人形成的共识。

三、走出协商治理困境的思考

发挥协商民主在推进国家治理中的积极作用，构建社会主义协商治理模式，需要从深化协商治理理论研究、大力完善协商治理制度、积极提高协商治理效能等方面着手。

（一）深化协商治理理论研究

协商民主作为中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式，具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础、制度基础。但必须承认，我国对协商治理理论研究真正热起来是在西方治理理论特别是审议民主理论（Deliberative democracy）兴起之后。因而，国内一些学者研究中国协商治理，往往是以西方治理理论和审议民主理论作为标准模式，结果是中国协商治理很多方面都不符合西方理论的模式，提出的办法自然是中国协商治理实践向西方理论要求发展。由于中西方传统文化不同、社会制度不同、发展阶段也不同，这种研究取向肯定不适合中国国情。深化协商治理理论，当然要借鉴国外治理理论和审议民主理论，特别是它们强调的平等参与、理性协商、公开透明、开放包容等原则，但重要的还是以马克思主义民主理论为指导，从中国国情出发，根据中国实际进行探索。在深化我国协商治理理论研究中，应当跳出国家与社会、集权与分权的两分法，以党委领导、政府负责、社会协同、公众参与为主要模式，实现国家与社会的合作治理、公共权力与公民权利的有效平衡的局面，达到社会善治的目标。“善治就是公共利益最大化的治理过程，其本质特征就是国家与社会处于最佳状态，是政府与公民对社会政治事务的协调治理。”［5］

（二）大力完善协商治理制度

完善协商治理制度，就是以制度化方式，使社会主义协商民主体现在治国理政的方方面面、贯彻于全国上上下下、运行于制度体系各个环节，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵，推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展。当前，构建协商治理制度，重点是建立保障协商民主有效落实和有序运行的体制机制。

有效落实，就是协商民主落实要有刚性的制度保障，要真正体现到国家机构各个层级、各个部门和各类基层组织的工作职责中，真正进入到国家大政方针和重大事务、社会公共事务和基层自治事务的决策环节之中。一是建立保障协商民主落实的激励约束机制。协商民主落实的好不好，领导干部和决策部门负有第一责任，需要刚性约束机制保证协商民主得到切实落实，需要动力激励机制使协商民主得到积极贯彻。建立科学的协商民主评估机制，对协商民主的议题设置是否合理、协商代表资格是否合法、协商程序是否完整、协商效果如何进行全面准确的评估，提出改进的意见建议，评估结果进入各级党组织、领导干部和职能部门的绩效考评体系中。对落实协商民主制度不主动、不到位的要有警示性惩治性措施，对积极自觉贯彻落实的要有鼓励性奖励性办法，形成正面的制度导向作用。二是建立协商民主真正融入决策体系的法律机制。协商民主和决策体系相互融合，才能避免协商民主流于形式。政治协商制度已被纳入政府的决策环节，但对于政治协商的方式和程序还没有统一的全国性的法律规定。在政府与社会的协商对话方面，要进一步完善民主恳谈、听证和信访等制度机制，达到公开化、定期化、规范化，完善人民利益诉求办理和答复机制、协商咨询意见进入决策情况回馈机制等。

有序运行，就是协商民主要有完整的无缝隙的运行机制，无论是哪个层次、哪种性质的协商，整个过程必须达到规范化、程序化。如政治协商中协商代表的产生、协商议题的确定、协商讨论的组织实施、协商决议的提交审定、议案的办理和答复等，任何一个环节、任何一个步骤都必须是实在的、顺畅的、具体的、可操作的，协商程序的运行必须是严格连贯的，不能可有可无、可删可减，不能缺少、轻视、忽略任何一个环节。一是建立有法律权威的协商程序规范。目前，在协商程序运行上，还停留在局部探索、个别成熟的阶段，没有形成权威的、统一的协商程序机制，存在随意性和主观主义倾向，影响了协商过程有序运行。要在总结局部好经验，借鉴个别成熟做法的基础上，制定出一套完整、统一、规范的协商章程，规定哪些环节和程序必须严格执行，哪些具体做法可以根据各自实际灵活创新。二是建立强力有效的协商纠偏制度。协商民主有序运行，还需要强力有效的纠偏机制，对于协商制度运行中出现的各种议题不科学、程序不合法、办理不积极、答复不及时等问题，能够及时有效地进行检查、督促和纠正。对于协商主体的资格、责任和权利要有明确的规定，对于整个协商程序不同环节的运行情况要有可量化、可评估的标准和手段，对于协商运行中出现的问题要有能够纠偏的强力管用措施。

（三）积极提高协商治理效能

提高协商治理效能，就是从环境塑造和主体培育两个方面，创造有利于协商民主有效发挥的客观环境条件，提高全体人民参与协商的积极性主动性和协商能力，切实提高协商治理的质量水平，为科学决策提供民智基础，为提升治理能力奠定民意前提。协商治理效能，关乎公共决策的科学化水平，关乎人民民主权利和公共利益的实现；体现党的执政能力和执政水平、政府行政效能和基层自治程度，是衡量国家治理能力的重要依据。在协商民主制度框架和运行机制构建之后，影响协商治理质量水平的主要因素就来自客观环境和协商主体两个方面。

影响协商治理效能的客观环境，主要是指影响协商民主的社会基础和现实条件。协商民主作为现代社会程度较高的民主形式，作为政治上层建筑，在注重制度建设的同时，要积累创造促进协商民主走向成熟完善的社会基础和现实条件，没有这些基础和条件，协商民主的发展就会因缺乏根基和沃土缓慢不前。一是要发展各种社会组织。利益的多元化，是进行协商治理的必要前提。通过无数个体之间进行讨论协商往往产生巨大的社会消耗，会导致低效协商；单个个体与政府之间的协商往往由于地位不对等，对决策影响力微弱，会导致无用协商。对于协商民主来说，“至关重要的是普通公民在公民社会中充满活力的群众基层活动……在那些制度绩效高的地区，存在许多社团组织”［6］。社会主义市场经济条件下，利益多元化发展，要想通过民主协商促使不同利益群体达成共识和认同，有效整合利益关系，形成公共利益最大化，必须促使社会组织健康发展。应努力改变国家权力对社会团体和社会组织的过多干预和控制，政府在法律框架下对社会组织实施管理和调控，使其具备一定的独立性和自治性。通过发展培育行业协会、中介组织等，为协商民主奠定社会组织化基础。二是加强公共信息平台建设。确保民主协商质量效果的一个基本前提，是信息的公开、透明。信息掌握不对称，是协商主体地位不对等的一种重要体现。谁掌握公共信息多，谁在协商过程中就可能占据主导。信息掌握不全面、不准确，就会降低协商主体的理性分析判断能力，影响决策科学性。在复杂的现代社会，任何人掌握的信息都不可能是充分的，建立协商民主的公共信息平台，就成为提高协商民主质量水平的一个关键条件，也是提高国家治理水平的重要条件。“不论间接或直接民主，有治理权的公民处于一无所知的状态，要想治理好这个国家是不可能的。”［7］通过网络平台和公示制度等渠道，及时发布与人民群众密切相关的交通、教育、医疗、社会保障和环境等公共事务信息，使利益相关方充分讨论、参与决策，实现利益关系协调、促进社会和谐合作、提高政府公共管理和服务水平，推动有效治理。

影响协商治理效能的主体因素，也就是协商参与者（包括政党、政府、企业、社会组织和公民等）自身的价值取向、思想文化观念、参政议政能力、科学文化素质等对民主协商效能的内在影响，关乎到协商民主长远发展。必须通过积极培育，塑造具有民主政治精神和现代文化价值观念、具备参政议政能力、掌握现代科学技术的协商主体，为提高协商民主质量水平积累深厚的社会文化基因。一是建设协商型党组织和政府。各级党组织在政治协商制度中发挥着核心领导作用；各级政府部门在公共事务协商治理中发挥着组织实施的主导性作用。各级党组织、政府部门和领导干部，对协商治理意义的认识程度、对落实政治协商制度的积极程度，直接关系到协商治理的质量水平。因此，必须切实提高各级党组织和政府部门对政治协商制度的认识水平，从提高党的执政能力和执政水平、推动政府职能转变，促进依法决策、科学决策和民主决策；从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度认识协商治理的重大意义，增强落实政治协商制度的法制意识，建设协商型党组织和协商型政府。自觉地紧密围绕党委政府的中心工作，坚持政治协商于决策之前和施政之中，自觉地把政治协商纳入决策程序，使各方面、各阶层的利益和愿望在决策过程和执行过程中得到更好体现和保障。二是培育协商治理的社会文化基础。人民群众参与公共事务协商的热情、参政议政的能力，是影响民主协商质量水平的社会文化因素。协商治理需要平等合作型的社会文化精神氛围，人民群众之间拥有平等权利、承担同等义务的平等互惠与合作关系，才能在相互尊重、信任和团结中进行协商讨论。这种社会文化精神必须在人民群众的日常生活中加以实践、贯彻和训练才能形成。要完善和创新人民群众与国家机构之间的协商实践形式。如完善人大听证制度、确立人大主任接待日、开通人大网络、完善人大代表述职评议制度，建立决策咨询、公开听证、媒体讨论、民意征集、重大公共事务决策的社会公示制度，通过这些渠道和形式，沟通人民群众与权力立法机关和行政决策机关之间的协商桥梁。要完善和创新基层民主协商的实践形式。在村民委员会、社区居民委员会、业务委员会和基层工会等基层组织中，要赋予人民群众参与协商的主体权利，实现基层事务的民主决策、民主管理和民主监督，使人民群众在日常中经常参与协商实践，提升参与意识和协商能力。

［1］詹姆斯·博曼.公共协商：多元主义、复杂性与民主［M］.黄相怀，译.北京：中央编译出版社，2006.

［2］陈家刚.协商民主［M］.上海：上海三联出版社，2004.

［3］威尔·金里卡.当代政治哲学［M］.上海：上海三联出版社，2004：523-524.

［4］李君如.人民政协与协商民主［J］.特区实践与理论，2007（02）：4-6.

［5］俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化［J］.前线，2014（01）：5-8，13.

［6］罗伯特·帕特南.使民主运转起来［M］.南昌：江西人民出版社，2001：100-103.

［7］科恩.论民主［M］.北京：商务印书馆，2005：158-159.

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2017.06.025

D082

A

1672－0911（2017）06－0025－06

2016年度国家社会科学基金一般项目“选举民主与美国政治极化研究”（项目编号：16BKS083）的研究成果。

2017-07-06

孙存良（1978-），男，国防大学国家安全学院副研究员。

李徐步（1980-），男，陕西省铜川市印台区人武部干部。

周凤）