检察机关受理民事申请监督案件浅议

李 洋

(天津市宝坻区人民检察院，天津 301800)



【民商法研讨】

检察机关受理民事申请监督案件浅议

李 洋

(天津市宝坻区人民检察院，天津 301800)

民事诉讼法及司法解释规定检察机关受理民事监督案件直接由控申部门受理，并设立了前置环节，确立了法院监督在前、检察院监督在后以及当事人惰权后果自负的原则。这些规则原则的确立对民事监督的受理工作产生一定影响,直接后果就是民事申请监督案件总体数量上升及受案数量呈现“倒三角”形态分布。检察机关受理民事申请监督案件应贯彻内部监督与制约的理念，优化司法资源配置，提高监督实效的理念及维护司法权威，尊重当事人处分权的理念，防止监督制约功能异化。

检察机关;民事监督;控申部门

2013年1月1日施行的《民事诉讼法》以及2013年11月18日施行的《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》(以下简称为《民事诉讼监督规则》)初步建立了检察院民事监督的基本体系，民事监督的基本原则、内容详实完备，确立了“法院监督在前，检察院救济在后”、“民事诉讼活动全面监督”等基本原则，尤其是《民事诉讼监督规则》对监督作出了诉讼化的明确规定，充分吸收了司法改革的有益成果，取得了较好的效果，但是在司法实践中，随着民事诉讼法及司法解释的运行，也逐渐暴露出一些问题。

一、检察机关受理民事申请监督案件的现行运行模式

(一)取消立案环节，民事申请监督案件直接由控申部门受理

根据《民事诉讼监督规则》第五条的规定：“民事诉讼监督案件的受理、办理、管理工作分别由控告检察部门、民事检察部门、案件管理部门负责，各部门互相配合，互相制约。”本条明确了民事诉讼监督案件实行受理、办理、管理相互分离的原则，民事监督案件的受理权由控申部门行使，办理权由民行部门行使，管理权由案管部门行使，控申部门、民行部门、案管部门在配合中相互制约，在制约中相互配合。《民事诉讼监督规则》取消了2001年9月施行的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第三章有关立案的规定，也就是说，控申部门依法独立决定是否受理民事监督案件，是否受理由控申部门独立进行。基于这一原则，民行部门对于控申部门受理后移送的民事诉讼监督案件，不能以材料不全或是不符合条件等原因退回，只能依据《民事诉讼监督规则》第五十四条的规定，依法审查后区分情况作出：提出再审检察建议、提请抗诉、提出抗诉、提出检察建议、终结审查、不支持监督申请的决定。即使民行部门在审查过程中发现控申部门受理的案件不符合受理条件，也只能依照《民事诉讼监督规则》第七十五条的规定，作出终结审查的决定，而不能不接受或是退回控申部门。是否决定受理是专属于控申科的职责，之所以发生民行部门审查过程中发现不符合受理条件，而控申科在审查中却没有发现的情形，是因为控申科在受理审查过程中，主要以形式审查为主，即主要审查申请人的身份证明、监督申请书以及人民法院在诉讼过程中作出的全部判决书、裁定书、决定书、调解书等文书，一般不进行实质审查。而在申请人依照《民事诉讼法》第二百零九条第二款“人民法院逾期未对再审申请作出裁定的”和第三款规定“再审判决、裁定有明显错误的申请民事监督”的案件中，仅仅依靠形式审查不足以判定，这就需要检察机关向法院核实有关情况，对逾期理由、是否存在明显错误进行进一步审查，这些审查工作往往在民行科办理环节才能进行，所以会发生民行部门审查过程中发现不符合受理条件的情形。这种情况下，民行部门只能做审查终结处理。同样的，如果不属于第二百零九条第二款和第三款规定的情形，控申部门经严格审查受理后移送民行部门，依据《民事诉讼监督规则》第七十五条的规定更不能程序倒流，将案件退回控申部门。换句话说，控申部门对民事申请监督案件线索进行审查，认为符合受理条件，属于本院管辖而且材料齐全的话就应该受理，并移送民行部门办理。在这种意义上来说，受理相当于“立案”。

如上所述，当事人申请监督案件，直接由控申部门决定是否受理。此外，我国《民事诉讼法》第二百零八条及《民事诉讼监督规则》第四十一条、第四十二条、第四十三条还系统规定了检察机关依职权发现民事诉讼监督案件。按照规定，民行部门依职权发现的民事诉讼监督案件，民行部门应当到案管部门登记受理。

(二)设置前置环节，明确法院监督在前，检察院救济在后的受理原则

《民事诉讼法》第二百零九条规定“有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：(一)人民法院驳回再审申请的；(二)人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；(三)再审判决、裁定有明显错误的”，这一条为当事人申请民事诉讼监督案件设置了前置程序，即当事人对法院判决不服必须先经过法院再审进入审判监督程序后，才能向检察机关申请监督。这个规则同样适用违法监督和执行监督，即当事人认为民事审判程序中审判人员存在违法行为或是认为民事执行活动中存在违法情形，必须先到人民法院穷尽救济方式，才能到检察机关申请监督。具体来说，《民事诉讼监督规则》第三十一条、第三十三条从反面以列举的方式详细规定了违反“法院监督在前，检察院救济在后”的受理原则，从而不能受理的情形，总结起来就是：(1)当事人未向人民法院申请再审而直接向人民检察院申请监督的；(2)人民法院正在对民事再审申请进行审查，或是虽然超过三个月未对再审申请作出裁定但有正当理由的；(3)人民法院已经裁定再审且尚未审结的；(4)法律规定可以提出异议、申请复议或者提起诉讼，当事人没有提出异议、申请复议或者提起诉讼的，(5)当事人提出异议或者申请复议后，人民法院已经受理并正在法定期间内审查处理，在这几种情况下，当事人转向人民检察院申请监督的，均不属于检察院受理审查的范围。

此外，《民事诉讼监督规则》第三十九条规定“当事人以外的公民、法人和其他组织认为人民法院民事审判程序中审判人员存在违法行为或者民事执行活动存在违法情形的，可以向同级人民检察院控告、举报。控告、举报由人民检察院控告检察部门受理。控告检察部门对收到的控告、举报，应当依据《人民检察院信访工作规定》、《人民检察院举报工作规定》等办理。”由于举报、控告是我国宪法赋予公民的宪法权利，因此当事人以外的公民、法人、组织向检察机关提出，没有前置程序的要求。按照此规定，尽管此时控申部门受理的是民事诉讼监督案件，但不一定分流到民行部门，也可能根据《信访工作规定》、《举报工作规定》及案件情况特点将案件线索移送到反贪部门或是渎检部门办理。

(三)当事人惰权后果自负，检察机关不受理当事人自由放弃正常救济权利的案件

当事人自主放弃救济申请主要体现在三方面：第一方面，在两审终审的民事案件中，当事人主动放弃上诉权的，检察机关不予救济。《民事诉讼监督规则》第三十二条规定：“对人民法院作出的一审民事判决、裁定，当事人依法可以上诉但未提出上诉，而依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零九条第一款第一项、第二项的规定向人民检察院申请监督的，人民检察院不予受理。”本条明确规定了当事人不服一审判决，在法定的期限内怠于行使权利没有上诉，后向人民法院申请再审，人民法院驳回其再审申请，或是逾期未对再审申请作出裁定，进而请求检察机关予以监督的，这种情形下人民检察院不予受理。第二方面，按照“法院监督在前、检察院监督在后”的原则，当事人如果不在法定的期限内申请再审，检察机关不予救济。第三方面，按照《民事诉讼监督规则》第三十三条的规定，当事人认为民事审判程序中审判人员存在违法行为或者民事执行活动存在违法情形，法律规定可以提出异议、申请复议或者提起诉讼，当事人没有提出异议、申请复议或者提起诉讼的，检察机关不受理。也就是说法律规定了当事人的救济权利，当事人没有行使或是主动放弃救济权利，没有穷尽救济，检察机关不予保护。

二、检察机关受理民事申请监督案件运行模式的特点

(一)民事申请监督案件总体数量上升

按照“法院监督在前、检察院监督在后”的原则，《民事诉讼法》第二百零九条第一款第二项规定，人民法院逾期未对再审申请作出裁定的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或是抗诉。该条款说明当事人向法院申请提交了再审申请，人民法院在至少三个月前已经启动了再审的审查程序，只是暂时没有做出是否再审的裁定。在这种情况下，民诉法指引当事人向检察机关申请抗诉或再审检察建议，其结果就是当事人的再次监督申请和检察机关重复本应是属于法院的审查工作。司法实践中，存在人民法院消极履行监督法律职责情形，比如不受理当事人的再审申请或是收受再审申请材料迟迟不启动再审审查程序，或是直接驳回再审申请，极端的例子，人民法院完全搁置案件的再审审查工作，等逾期后再告知当事人向检察机关申请民事监督，从而大大增加了检察院民事监督案件的数量，将监督工作成功过度给检察机关。

(二)检察机关民事申请监督案件的受案数量按照级别呈现“倒三角”形态分布

依照民事诉讼法确立的“法院监督在前、检察院救济在后”及惰权后果自负的受理原则，在两审终审的民事案件，当事人如果对判决不服，必须上诉经过二审，然后再向法院申请再审，再审被驳回或是逾期未处理再审申请，才可以向检察机关申请监督。这样的结果就是，检察机关的民事申请监督案件的受案数量呈现“倒三角”形态分布，基层检察机关由于受制于“同级受理”的原则，无法受理经过二审裁判生效的判决。如果当事人在一审判决生效后，没有上诉，只是申请法院监督，这种情况由于放弃上诉权是不属于检察院监督范围的。也就是说，大量的不服法院生效裁判的民事申诉集中在分院或是市院，而基层院只能受理控告审判人员违法或是执行活动存在违法的民事监督申请。同时，由于基层院存在考核的压力，出于部门利益或是执法便利考量，往往会：(1)协调案管部门，依职能发现民事诉讼监督案件，从案管端口受理登记；(2)协调控申部门、案管部门，将“不服法院生效判决”的民事申请监督变更为“控告法官违法”的民事申请监督(由于当事人对民事判决不服，往往认为在裁判过程中法官存在违法行为)，从而避免严格受理规范。

三、检察机关受理民事申请监督案件现行规定的法理基础

(一)内部监督与制约的理念

《民事诉讼法》及《民事诉讼监督规则》贯穿了加强内部监督和制约的理念，从而调整了受理制度。具体来说，民事申请监督案件实行受、审分离的制度，控申部门强化对民事监督案件入口的把关，一改过去控申部门不对案件负责，只是履行流转职责，只对案件数量统计及统一归口管理负责的情形。民行部门负责承办具体民事诉讼监督案件，对案件处理结果负责。案管部门负责流程监控、统计分析、信息查询等，并对办案期限、办案质量等进行管理、监督、预警，对控申部门、民行部门办案过程中的不规范行为提出纠正意见。简单来说，控申部门负责入口，民行部门负责办案，案管负责监督这两个部门司法行为是否规范。控申部门通过是否受理制约民行部门办案，案管部门规范控申和民行两个部门，从而达到强化内部监督，提高办案质量的目的。

(二)优化司法资源配置，提高监督实效的理念

在修订的《民事诉讼法》没有出台前，司法实践中存在不少当事人既向法院申请再审，又向检察机关申请抗诉的情况，所以为了更好地优化司法资源，《民事诉讼法》及《民事诉讼监督规则》为当事人到检察机关申请民事监督设置了前置环节，确立了有限监督的原则，即“法院监督在前，检察院救济在后”的原则。具体来讲，人民法院是宪法规定唯一行使审判权的机关，对于其自身的违法行为和错误具有纠正的义务，因此法律规定了两审终审制度、审判监督制度、复议程序、异议程序等自身纠错程序。人民法院通过上述法定程序纠正自身错误是正当程序的基本要求，也是监督效率的体现。检察机关监督权的行使不能妨碍审判权的正常行使，也不能代替人民法院自身监督权的行使。举例来说，对于审判监督程序，民事诉讼法规定了本院院长提交审委会决定再审、最高人民法院或是上级人民法院提审或是指令再审、当事人申请再审三种启动程序，应该合理配置司法资源，充分发挥人民法院审判监督程序的作用，如果以人民检察院的检察权代替审判监督程序中法院自身的纠错机制，人民法院的自身纠错机制就形同虚设了。

(三)维护司法权威，尊重当事人处分权的理念

《民事诉讼法》充分贯彻了尊重当事人处分权和维护司法权威并行的理念。在民事审判或是执行过程中，当事人享有充分的提起上诉和申请再审、复议、提出异议的权利。由于当事人与案件的处理结果有直接的利害关系，对案件处理的合法性和公正性有最真切的感知，因此对于自身权利的行使应当有最为准确的判断和最大的动力。正常情况下，如果当事人不在法定期限内上诉、申请再审、复议或是提出异议，就可以充分说明当事人认为诉讼程序中不存在违法行为，或者自愿放弃申请救济权的行使。除非当事人没在法定的期限行使自身权利是由于不可归责于自身的原因，比如由于不可抗力原因或是法院送达原因等等。所以，在司法实践中，部分当事人不服一审判决不上诉，或者对生效裁判不服也不在法定期限内申请再审，或者法律规定可以提出异议、申请复议或者提起诉讼，当事人没有提出，转而向人民检察院寻求监督。如果人民检察院对此类申请也受理，则是鼓励当事人怠于行使正常的救济权，其结果放任了当事人滥用申诉权，使检察权这个公权力不正当的介入民事纠纷的解决中，使监督权代替审判权，从而使正常的两审终审制和审判监督程序被架空。因此，为尊重司法权威和当事人自由处分的权利，民事诉讼法规定了惰权后果自负的原则。

综上所述，会出现民事申请监督案件整体数量上升，且基层院出现数量下降、受案范围变窄的后果，都是贯彻执行新民事诉讼法必然会承担的结果。法律条款背后体现了立法者想要保护的利益，往往保护一部分利益就会牺牲另一部分利益，这点在任何一部法律制度中均有体现，民事监督受理制度也不例外。为了维护了两审终审制度、法院内部纠错制度机制，就会制约当事人申诉权的滥用；为了提升监督实效，合理配置司法资源，就可能会牺牲一定的部门利益。每个制度背后都体现了面对实际现实的解决之道，同样体现了立法者对不同利益主张者权衡考量的结果。在现有制度规定没有修改的情况下，应当充分理解法条背后原理及立法目的，严格执行制度要求，规范执法，履行检察机关应有的法律职责，以防止监督制约功能异化。

[1]熊跃敏.承继与超越：新民事诉讼法检察监督制度解读[J].国家检察官学院学报，2013(3).

[2]宋庆跃.民事申请监督案件办理机制之优化[J].人民检察,2015(6).

[3]刘 辉.民事检察监督案件受理问题刍议[J].中共浙江省委党校学报,2015(2).

[4]陆 静,乔君英.检察机关依职权监督民事案件应当明确的两个问题[J].人民检察,2015(18).

[5]孙加瑞.新民事诉讼法有关检察制度的若干问题[J].国家检察官学院学报，2014(3).

(责任编辑：宋 洁)

Discussion on Procuratorial Organs’ Handling Civil Application Supervision Cases

LI Yang

(BaodiDistrictPeople’sProcuratorate,Tianjin301800,China)

It has been provided in civil procedure law and judicial interpretation that the civil supervision cases handled by procuratorial organs are directly accepted by the accusations and complaints department. They have also set up a pre-link and the principle that court supervision is in the former, the procuratorate supervision in the post, and the parties with idle right are at their own expense. The establishment of these principles has certain influence on the acceptance of civil supervision. The direct consequence is that the overall number of civil application supervision cases is rising and the number of cases presents “inverted triangle” form distribution. Procuratorial organs’ handling civil application supervision cases should carry out the concept of internal supervision and restriction, optimize the allocation of judicial resources, improve the concept of supervision effectiveness, maintain judicial authority, respect the idea of the parties’ right of disposition, and prevent the alienation of supervision and control function.

procuratorial organs；civil supervision；the accusations and complaints department

2017-03-18

李 洋(1985-)，男，天津市宝坻区人民检察院控告申诉检察科助理检察员。

DF84

A

1672-1500(2017)02-0070-04