社会化养老服务过程中新型政社关系的重构

赵继伦

（1.东北师范大学 人文学院，吉林 长春 130117；2.东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117）

面对中国人口老龄化这社会发展难题，建立适合我国的多层次社会化养老服务体系是亟待解决的重大民生问题。中共十九大报告明确提出了加快形成“政社互动、共治共享”的国家治理理念。从社会治理角度讲，任何一个国家既不可能单纯靠政府解决社会化养老问题，也不可能单纯靠市场或社会组织解决养老服务问题，需要政府、社会、家庭、个人等全方位的介入，以协同治理的方式解决现实的难题。深入探索社会化养老服务进程中的政府与社会组织的合作关系，是实现中国养老服务良性有序发展的重要问题。

一、重构政社关系的理论依据及中国政社关系的历史轨迹

政府与社会组织的关系是一个理论问题，也是一个实践问题。从理论上讲，社会组织是由公民自愿组成的从事非营利活动的社会组织，一般具有非政府性、非营利性、相对独立性和志愿性的特征。[1]国外关于公共服务的政社合作关系的研究主要从四个维度展开：其一，德国政治学家卡尔·施密特提出了全能国家范畴，主张“国家权力无限扩大，并最终完全控制社会”，实现国家与社会的合二而一，主张社会公共服务均由政府控制，政府直接面对民众，实现社会生活、公共服务行政化；其二，美国学者莱斯利·里普森将政府与社会的关系分为一元主义模式和有限国家模式，前者属于绝对主义国家模式，后者属于分立的国家与社会的合作模式。20世纪90年代后，以美国克林顿政府为代表，对政府与市场合作的第三条道路进行了积极的探索和尝试，提出建立政府与社会组织平衡的主张，为加强政府与社会组织的合作，开始了政社合作的“第三条道路”；其三，德国社会学家哈贝马斯提出了“市民社会理论”，引发了关于国家与社会关系新的思考，哈贝马斯认为，市民社会和国家是通过公共领域相互作用的。与此同时，米格代尔（Joel·Migdal）、埃文斯（Peter·Evans）等学者提出了“国家与社会共治、公与私合作伙伴关系”的理论；其四，美国学者萨拉蒙等学者，以福利服务的资金筹集以及服务的实际递送为核心变量，提出了政府与非营利部门合作关系的两种类型：一是“合作的卖者模式”，非营利组织只是政府项目的代理人按政府委托办事；二是“合作的伙伴关系”模式，非营利组织有决策和自主权利。同时，萨拉蒙还概括了非营利组织的六个基本特征，即组织性、非营利性、民间性、自治性、公益性、自治性。在此基础上，萨拉蒙提出了“第三方治理”概念，，即在公共服务的输送上，必须依赖许多非政府组织机构来运作，实现公共服务的目的，由此催生了政府购买公共服务这种政社合作模式。

国内学术界关于政社关系主要有如下一些观点：一是“士绅社会”观点，有学者主张沿用新中国成立以前的国家与社会关系，建立“士绅社会”模式，这是对中国传统社会政社关系模式的现代提倡，试图找到连接国家与社会的中间环节；二是市民社会与国家关系的“良性互动说”，主张建立“能促型国家”，既要促进民间组织的能力建设，也要通过强大的财力帮助民间组织的发展；三是“合作主义”观点，主张非政府组织需要与以政府为代表的正式组织进行合作才能实现更大的功能。对此，有学者主张在中国建构一个相对独立的社会部门协调政社关系；也有学者认为，政府、企业、社会组织只有互动合作，有效分工，才能有效解决发展中的各类社会问题，公共服务应该是多元主体合作共治持续互动的过程。

总之，国内学术界普遍认同政社互动合作关系，主张公共服务要在保障社会组织独立主体地位的条件下，建立政社合作关系。这些观点从理论上论述了政社关系的内在逻辑，表明重构中国政社关系的现实要求，也为研究现实中的政社关系提供了理论依据。

从中国社会历史与现实的角度讲，政社关系经历了三个历史发展阶段，呈现出三种关系状态：一是士绅社会阶段，这是中国封建社会，在皇权统治下，以士绅阶层作为科层制与民众之间的中介角色，以维系国家与农民之间利益与矛盾的平衡，可以说，这是中国政社合作关系的早期模式。二是单位制阶段，新中国成立后，以计划经济体制为基础，国家高度政治化，政府实行了“垄断型”行政管理体制，社会组织失去了自主性和自治能力，不仅社会秩序依赖政府的控制，而且政府权力渗透到单位，各个单位实际生成为了由政府掌控“基层社会组织”，承担了公共服务的社会职能。作为个体成员，其利益需求与社会保障服务完全依赖所在单位，这是中国政社关系一个特定的历史阶段；三是政社分离阶段，20世纪90年代，伴随市场经济的发展，使社会组织与政府分离，走向自治并独立发挥其作用，具有了合法性和现实的可能。越来越多的社会组织开始独立发挥其功能，承担起公共服务的责任，中国进入了政社关系重构的历史发展新阶段。

二、中国养老服务视域中新型政社合作关系的现实生成

从理论上讲，政府与各类社会组织的深度合作是社会治理创新的重要举措，也是实现政府养老服务社会化、社会组织养老服务合法化、公益化、市场化的过程。随着中国老龄社会的到来，养老服务的社会化已经成为亟待解决的重大社会问题。无论是从发达国家的经验与教训看，还是从中国社会现实看，单纯依靠政府满足社会化养老需求都是难以实现的。正是在这样一个背景下，催生了中国养老社会化服务中政社关系的重构。

从政府角度讲，中国在改革开放前，实行的是一种“总体性社会”架构。总体性社会表现为“国家与社会合为一体以及资源和权力的高度集中，使国家具有很强的动员和组织能力，但结构较为僵硬、凝滞”，[2]这属于单纯的一体化社会形态，是中国高度政治化和计划经济体制的结果。在这种体制下，中国的养老问题主要依赖单位和家庭，单位以退休金和有限服务的方式负责老年生活的物质保障，而老年照护的工作主要由家庭承担，单位则给予辅助性援助。事实上，这个阶段单位并不是独立意义上的社会组织，而是与政府高度统一的附属机构，因而不存在真正意义上的政社合作关系。

改革开放，促使中国政府放弃了“总体性社会”或“全能国家”的观念，社会组织也同时获得了自治或独立发展的合法性，由此催生了新型政社关系的形成。目前，在社会化养老服务过程中，政府主要通过三种方式建构政社合作关系：一是政府以社区养老服务为内容，向社区组织投入专项资金购买养老服务，其承接主体是社区或社区服务组织；二是政府以项目补贴方式向各类养老服务机构购买养老服务，以此推动养老服务社会化；三是以政策导向或社会鼓励方式引导各类社会组织提供养老服务，这其中包括公益的和有偿的两种服务方式。在政府与社会组织合作的过程中，中国的社会建设有了显著地成效，社会组织也得到了相当程度的发展。然而，由于历史的欠缺，政府在与社会组织实现其养老服务的合作过程中存在诸多的问题或困境，“无论是草根组织与政府之间带有偶然性的“权宜共生”，还是官办社团与政府之间的利益契合关系，都刻画出政府在权力格局上的主导地位。”[3]现实中，人们对社会组织观念的认识尚未普遍达到自治基础上谋求共治的程度；对社会组织参与社会化养老服务的重要性虽已成为共识，但社会组织公信力尚未真正确立，使其参与社会行动存在诸多的障碍；同时，政府对社会组织虽也给予了某些自治权，但社会组织的行动力明显不足，由此影响了社会化养老服务的质量或效益。具体讲主要有如下几个方面：

第一，在政社合作关系中，政府与社区组织之间的权责关系模糊。由于我国的社区组织都是在政府扶持下发展起来的，社区组织承接了大量的行政职能，客观上成了政府的办事机构，“现实中政府经常以政代社、以政干社、政社不分，包揽了许多本应由非营利社会组织承担的事务，”[4]事实上社区是在执行政府以公共权威为基础的行政安排，社区仅仅是政府职责的执行人，其最终的责任仍在政府。在此情况下，虽然名誉上社区组织是承接政府购买的养老服务项目，但这种非竞争性购买服务属于形式性购买，尚未建立真正的购买关系。其结果是，一方面使社区组织在缺乏自身独立性的情况未能承担最终责任，另一方面政府未能真正地成为政社合作关系的主体，其结果是政府未能解除传统的“全能国家”的事务性纠缠，社区组织也未能真正独立发挥社会组织的自主性。

第二，政府与社会化养老服务组织之间的利益关系尚不清晰。目前，社会养老服务发展的规模与服务质量远远满足不了中国养老服务的社会化需求，许多社会组织因政策不明晰或政策支持力度小，不愿意或有限度地提供社会化养老服务。中国的养老服务发展缓慢与利益关系不清晰有很大关系。实际上，社会组织投入养老社会化服务同样也是利益博弈与策略选择的过程，在中国社会化养老服务业发育弱小的状况下，政府究竟应制定怎样的政策，有限的资金应如何重点投入，如何引导更多的社会组织转向养老服务，从根本上讲，涉及政府如何从战略的高度，从整体上把握利益主线，调动社会组织积极性的问题。

第三，社会组织自身自治能力和成长力不足。由于历史的原因，社会组织未能得到充分的发育，尽管政府减政放权，给予社会组织自主的合法地位，但在实际生活中，社会组织参与社会化养老仍存在诸多的困境：一是社会组织缺乏足够的经费来源；二是缺乏吸引企业与之合作的盈利空间；三是由于中国社会建设的滞后，使社会组织管理方面存在诸多的漏洞，导致社会组织缺乏社会的认可度或信度；四是社会组织自身的管理能力和所能提供的专业化技能不高。

第四，政府相关部门之间缺乏沟通与协调。政府在构建社会化养老服务进程中的政社合作关系中，民政、人社、教育、财政、卫生、税收、工商等各部门之间存在缺乏必要的沟通或相互间协调的情况，政府一些相关职能部门间仍存在行政壁垒。尽管政府各部门分工是明确的，但因服务对象的统一，许多问题的解决需要政府部门间的协调。社会化养老服务是一个系统工程，不仅需要政府与社会组织间的协同共治，也需要政府相关职能部门间的相互协同，政府内部不协调，势必导致政社合作的不畅。

三、构建中国社会化养老服务共治与自治的合作关系

如何重构中国社会化养老进程中的政社关系，实现政府行动与社会组织行动的协同共治，是亟待从理论与实践方面深入探讨的问题。在社会化养老服务中，社会组织的参与和作用的发挥需要政府的包容，政府对社会组织（民间组织或非营利组织）应给予最大程度的容许、支持和承认，政府不仅要重视新生社会组织的发育，也要注重原有社会组织成长与功能的发挥。具体来说，应着重考虑如下几个问题。

1.进一步明确养老社会化服务中政府与社区组织各自的权责

目前，在社会化养老服务框架中，政府与社区组织的权责尚处于界定模糊的状态。大多数情况下，往往是政府投入一定的养老专项资金委托社区或其他社区服务组织开展服务。其中社区或社区养老服务组织往往是设立规模极其有限的日间照料服务，或以中介的角色替代政府购买养老服务。实际考察发现，国内大多数社区都采用均等化的服务券方式，将资金分配给社区老人，导致政府投入的养老资金使用效率较低，一部分确实有困难或失能、半失能的老人并没有解决生活照护问题。

养老服务是目前政府最大的社会建设项目，是一项系统性工程。随着社会生活水平的提高，越来越多的老年人对社会化养老服务提出了多元多层次的需求。在这种状况下，如果由政府统管或投入，其人力、物力和财力等资源不可能满足规模日益扩大的社会化养老需求，而且，由政府直接管理养老服务资源，也难以准确把握老人的意愿和需求，必然造成投资利用率低，服务资源浪费，供给与需求结构性失衡等问题。为此，政府应以授权或契约的方式，将原政府统管的社区养老服务委托给社区组织，社区组织应从现实出发，根据本社区的实际状况，有效地利用政府投入的资金或物质资源，为社区老人提供优质服务。

在社会化养老服务体系中，政府应承担的责任：一是负责养老服务政策和法规体系的制定，以制度或政策的引导与约束为社会化养老创造公平、竞争、有序的社会环境；二是作为养老资金的主要提供者和监管者，政府要根据宏观规划，为社会化养老投入必要的资金；三是制定政策，鼓励非营利组织、企业等社会力量积极参与养老服务，实现自由的有效整合；四是政府应采取立项和竞争选拔方式，将养老服务项目委托给信誉好，能力强，服务质量好的社区或社区养老服务机构，通过公办民营的方式合作开展养老服务；五是建立科学的标准，委托专门机构对养老对象的健康状况和介护进行评估，以此提供照护补贴并监督服务过程，实现社会化养老服务的对象化、科学化管理。

社区或社区养老服务中心作为自治性管理组织，应成为政府、养老服务机构和老年服务对象三者之间的纽带。居家养老或社区养老最大的优势在于，让老人在延续居家生活的情况下，享受机构养老生活的照料服务。基于这样一种情况，社区已成为了老人居家养老的服务平台。在社会化养老服务体系中，社区的责任：一是要通过建立信息网络平台，动态地把握社区老人的养老需求，整合社区内各类养老服务机构，根据需要为居家老人提供区域或跨区域的个性化养老服务；二是按照市场化原则，根据本社区的养老需要，有效利用政府投入的资金，逐步孵化出一批社区居家养老服务组织；三是收集社区老人的需要意愿，反馈给政府或相关部门，为制定国家的养老政策提供依据；四是社区组织应根据现实需求，有重点地利用项目资金，改变以往“普惠式”服务模式，让有限的资金有重点地发挥效能。

2.建立政府与社会组织养老服务的协同机制

社会治理走向社会自治是社会发展的必然趋势。社会化养老的协同治理是将政府、企业和社会组织围绕共同目标聚合起来，以更有效的手段与方式实现共同目标、解决共同的民生问题。目前，围绕社会化养老，政府治理和社区治理都应把老年人的健康福祉作为工作的着力点。政府工作应着重解决三方面问题：一是系统研究社会化养老政策，特别是“积极养老”的政策问题。在这方面，我国的政策体系尚不健全，存在许多空白点，对解决中国的养老问题难以形成有力的支持；二是政府应着力加强统筹规划，在提高养老服务支出的同时，培育新型的养老社会组织，给予这些组织参与社会化养老服务，享受政策支持的合法性，引导各类公益性服务组织发挥作用；三是政府应充分利用教育资源，加强老年福祉专业人才的培养，应当围绕老年社会化服务的多元需求角度，增设养老服务及相关专业，培养高素质的养老事业与产业的专业人才，并给予这些专业人才必要的身份认同。

社会组织作为自治的非营利性机构，应在法律的保障和监督下，对所在区域内的养老需求与供给进行考察分析。不仅要合理地运用政府投入的资源，还应发掘本区域内或跨区域的养老服务资源，包括志愿者服务、公益组织服务、邻里互助服务、老人相伴服务、老年再婚服务等项目。对此，政府应改变原有的管理制度，制定相关政策，允许社会组织根据实际需要改变简单的均等化提供服务的方式。投入资金，有针对性地为有自理困难的老人提供照护援助，提高养老的公共服务水平和服务效率。

目前，由于政府在推进社区居家养老服务中参与较深，管得过死，导致社会组织对政府的依·赖性过强，在提供社会化养老服务的过程中，缺乏自我成长力和自治能力。为此，政府对各类养老社会组织，特别是对社区应当逐步去行政化，要在政府主导下，鼓励社会组织建立多种类养老服务中心，采取无偿或低偿的运作方式，为老人提供介护、医疗、心理疏导和家政等项服务。

重构政社合作关系就是要建立新型的社会协同治理模式，我们在“强调政府责任的同时，充分依靠多元社会力量的广泛参与和社会联动，既重视规范行动也重视志愿行动，形成一种有秩序有规则的相互协同的自组织系统。”[5]在此过程中，社会组织也应着力解决三方面问题：一是社会组织在管好用好政府投入的项目资金和物资的同时，要着力提升社会组织社会化养老服务的自治能力；二是加强社会组织信息化管理水平，对所服务的老人实行网格化覆盖，借助智能化手段对老人实行动态的个性化服务；三是社会组织应与相关养老企业建立稳定的协作服务关系，组织社会资源有效地为老人提供社会化养老服务。

3.协调社会化养老服务中政府相关部门间的关系

养老事业与产业的发展，不仅需要政府各管理部门出台相关的政策与法规，也需要解决政府相关部门之间的关系。政府各部门往往根据本部门管理职责制定各种政策并采取相应的行动。然而，由于部门间的方式行政壁垒，导致部门之间缺乏沟通与协调，常常出现政策间的相互冲突，进而导致政府部门间的相互推诿，造成政府与社会组织合作中的障碍。因此，应重点考虑如下几个问题：

首先，要解决政府部门间政策协调的问题。目前，政府与养老相关的部门有劳动与社会保障、民政、教育、卫生、商务、税务、工商、规划等。各部门都从本管理领域出发，制定一些养老的政策。由于部门分割，政策建立的视阈、责任以及遵循原则的不同，导致部门间政策之间存在着矛盾或冲突。如民政部门关于医养结合的政策在贯彻实施中与卫生部门、医保部门的现行政策就存在不同程度的冲突，导致社会组织在实施政策时存在一定的障碍，也造成社会治理过程的困难，最终许多政策的实际功能难以实现。同时，由于现有政策与法规的不健全、不完善，存在许多制度上的空白，也导致现行政策贯彻中的障碍，政社合作行动缺乏一致性政策依据。为此，应当尽快解决部门间养老政策不一致或相互冲突的问题。

其次，要解决政府各部门与社会组织行动的协调问题。在解决部门及其政策协调的同时，还要考虑如何解决行动策略协调的问题。行动策略协调是指政府与社会组织合作中，在实现各自职能的同时，也要考虑各种行动安排之间的协同问题。如教育部门的人才培养计划应与劳动与社会保障部门对不同身体状况、不同年龄段老年人的保障供给安排相对应；民政部门在利用养老公共资源实现老年服务功能时要与社会组织养老服务的行动安排相协调；卫生部门实施医疗管理要与医养结合的养老服务行动安排相协调；政府养老服务项目规划要与社会养老服务机构的专业服务能力相协调等等。只有切实解决了政策协调与行动协调的问题，才能保证中国的养老事业健康发展。

四、结语

建立社会化养老进程中政社协同共治关系是社会发展的必然走势，也是解决中国社会化养老问题的合理选择。社会组织作为与政府、企业并存的第三部门，具有弥补政府与市场不足的功能。中国社会发展已经从生存型阶段走向发展型阶段，未来将从小康型社会走向福祉型社会，人民对社会化养老服务需求的数量和质量在迅速增长和提升。然而，老年福祉需求的增长与社会供给不足、不均衡之间的矛盾，已成为亟待解决的民生问题。

现实表明，社会组织在提供社会化养老服务方面有着举足轻重的作用。政府部门、企业部门和作为第三部门的社会组织已成为社会治理的三大主体，多主体的、自治与共治相统一的政社合作关系正在形成。在社会化养老服务的政社协同治理中，政府治理的权力不再是完全垄断或排他的；政府权力的运用也不只是自上而下、单向度的；社会也并非是政令的受众，而是合谋共治“联合体”中，具有自治权力的主体。政府应充分依靠多元社会力量的广泛参与和联动，以形成有秩序、有规则的相互协同的社会治理系统。

从治理的角度讲，社会化养老服务进程中的政社合作关系并非是为双方利益而存在的，其根本目的在于通过政府与社会组织之间的协同，实现社会资源的整合以及资源利用的极大化，满足老年人对社会化养老的美好需求，增进公共利益。政社合作的过程，意味着政府与社会组织是相互独立的主体，意味着社会治理中政治权力与社会权利的同构，意味着公共服务责任与风险的共担。从社会治理创新角度讲，在社会化养老服务进程中，新型政社关系重构的深层含义是政府与社会组织之间要建立适宜的自治与共治关系。

[1]黄晓勇.中国民间组织报告[M].北京：中国社会科学文献出版社，2008（2）.

[2]孙立平、王汉生.改革以来中国社会结构的变迁[J].北京：中国社会科学，1994.02.

[3]谭日辉.社会组织发展的深层困境及其对策研究[J].长沙：湖南师范大学社会科学学报，2014.01.

[4]谢志强、周平.社区建设中的社会组织作用研究[J].北京：北京师范大学学报，2017.03.

[5]谢俊贵.空间分割叠加与社会治理创新[J].广州：广东社会科学，2014.04.