坚持和发展社会主义协商民主

陈立明

党的十九大报告对于社会主义协商民主作了全面深刻的阐述，将发展社会主义协商民主作为新时代中国特色社会主义思想和基本方略的重要内容，强调“发挥社会主义协商民主重要作用”，对社会主义协商民主的本质特征、推动协商民主广泛、多层、制度化发展以及加强协商民主制度建设作了谋划和部署，是加强社会主义协商民主建设的重要指南。深入学习贯彻党的十九大精神，需要深刻认识社会主义协商民主的发展逻辑，更好发挥协商民主的重要作用，不断发展和完善社会主义协商民主。

一、社会主义协商民主的本质是坚持以人民为中心

坚持以人民为中心的发展思想，是习近平新时代中国特色社会主义思想的基本内涵和鲜明特征，也是社会主义协商民主的本质与核心。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。在社会主义民主政治发展实践中，形成了党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的政治发展逻辑。这一逻辑是近代以来中国政治发展的必然规律，是当代中国政治的本质特征。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式。三者统一于我国社会主义民主政治的发展实践。

人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。以习近平同志为核心的党中央重视、维护人民群众的历史主体地位，强调“必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨”“把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业”，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是社会主义政治发展的必然要求。党不但要把“保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中”，而且要“把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中”。[1]

坚持以人民为中心的发展思想，就要尊重和维护人民主体地位，体现在国家政治生活和社会生活中，就是要通过一系列制度设计，落实和保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，要不断扩大人民有序政治参与，保证人民依法进行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。

在我国，人民民主的发展逻辑，主要包括两个方面：一是完成现代国家建设，为此要促进传统国家向现代国家转型，并在这一转型过程中保持国家的一体性。近代以来中国政治发展的主题，就是促进和实现各阶级、阶层、政党、集团的民主共和，建设现代国家。二是发展人民民主，实现人民当家作主，使人民成为国家的主人。在这一过程中，无产阶级政党发现和凝聚了人民的力量，并且通过一系列制度设计和制度安排，保证了人民当家作主。其中，协商民主就是这一系列制度设计的重要内容。中国特色的协商民主来源于近代以来新民主主义革命的实践，并在中国共产党领导现代国家建设进程中不断丰富和发展。正如习近平总书记所说，“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。涉及人民利益的事情，要在人民内部商量好怎么办，不商量或者商量不够，要想把事情办成办好是很难的。我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。”“在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。这样做起来，国家治理和社会治理才能具有深厚基础，才能凝聚起强大力量。”[2]

社会主义协商民主，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现。在中国共产党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中，体现了坚持以人民为中心的发展思想，体现了人民民主的本质。

二、协商民主对推进国家治理体系和治理能力现代化的重要作用

国家治理，是指主权国家的执政者及其国家机关（包括立法、行政和司法等机关）为了实现社会发展目标，通过一定的体制设置和制度安排，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。推进国家治理体系和治理能力的现代化，要有利于巩固社会主义基本制度和基本秩序，有利于解放和发展社会生产力，有利于人民安居乐业。具体目标包括党和政府要增强活力，提高效率，克服官僚主义，充分调动人民和各行各业的积极性，主要包括两方面：一是进一步巩固和完善社会主义民主，促进党和国家政治生活的民主化和法治化，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权，从而充分调动广大人民的积极性，保证社会长治久安；二是进一步提高政府机构为人民服务的水平，通过机构改革，建立起一个办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，使之适应经济和社会蓬勃发展的需要。而协商民主发展的过程，就是把协商民主纳入国家治理体系和社会治理体系的过程，协商民主对于推进国家治理体系和治理能力的现代化，具有重要的作用。

（一）现代政府治理需要确立协商合作的理念

现代政府治理是政府、市场、社会共同作用的过程，其中的决策和运行是一个包括利益表达、利益综合、决策形成与执行的过程。综合利用政府、市场、社会的治理力量达到治理的目标，是现代政府的治理原则。相对于政府单向作用于市场与社会的政府管理来说，治理需要更高水平的政策、组织和协调网络，所以，确立协商合作的治理理念，不仅能够更好处理政府与市场、社会的关系，而且有利于形成政府内部、政府间的协商与合作意识和观念，从而有利于建构治理体系的理论、原则与指导性的理念。

改革开放以来特别是近年来，我国协商民主制度建设取得重要进展，协商纳入决策程序，就重大问题协商于决策过程和决策执行之中，是我国政治协商的重要原则。在党的领导下，以经济社会发展重大问题以及涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，协商于决策之前和决策实施之中，是协商民主制度的要求，也是提高政府治理水平、实现政府职能转变的要求。要善于运用协商的方法，通过协商、沟通、交流和合作，回应群众的重大关切，达成共识，为提高政府治理能力奠定基础。

（二）协商民主有助于完善国家治理体系和治理结构

完善国家治理体系和治理结构，需要按照推进国家治理体系和治理能力现代化的目标要求，不断完善党领导下的政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统以及思想文化系统构成的有机整体，理顺不同组织和系统之间的关系，明确政府公权力与社会组织、市场经济组织之间的权力边界。其中，加强社会治理制度建设是重要一环，要创新社会管理体制，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。这就需要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，坚持协商民主广泛、多层、制度化发展。协商民主强调多元利益主体的平等协商和参与，不同社会成员和利益主体的平等参与是协商民主的基础和前提，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方式。在协商民主过程中，通过有效的权威体系、法律制度和政治认同，在合理配置功能、设定程序过程以及平等地协调不同利益群体关系的基础上，改善和优化国家治理体系和治理结构，将政府整合成一个有机整体，有助于促进和实现政府决策的合法性和权威性。

（三）协商民主有助于提高政府治理能力

政府治理能力是衡量政府制定和实施公共政策能力水平，确保国家治理体系有效运转的重要方面。所谓政府治理能力，是政府运用国家制度管理经济社会事务、制定和实施公共政策、向人民群众提供公共产品和服务的能力。提高政府治理能力，包括提高政府的决策力、执行力、监管能力等。其中，执行力是政府治理能力的核心，再好的规划、制度，没有良好的执行力保证贯彻落实，也是一纸空文。执行力需要科学规范政府与市场、社会的关系，营造一个科学规范的政府治理体系，提高政府决策的科学化民主化水平，不断增强政府的合法性、合理性。同时，良好的执行力也需要社会成员的合作，政府机构的管控力、高度的民意认同以及良好的外部合作，这些都离不开社会利益群体的协商与合作。从协商民主的角度讲，提高政府治理能力，要从以下三方面入手：

1.探索制定并公布协商事项目录。探索建立公民权利保障机制，全面加强法治国家建设，要求政府依法行政，根据法律法规规定和工作实际，探索制定并公布协商事项目录。列入协商目录的事项，要进行沟通协商。未列入协商目录的事项，根据实际需要进行沟通。民主不是抽象的价值，而应体现为一系列公民权利。探索建立协商事项目录的核心，是保障群众的知情权、参与权、表达选择权和监督权。老百姓有权知道政府在干什么，要最大限度把群众呼声体现到政府决策中。凡是涉及百姓利益的建设工程、实事项目、政策措施，都要向群众公开，具体的实施过程，也要努力让群众了解和参与，充分尊重群众的民主权利。

2.探索建立多元治理主体的工作机制。坚持社会公众广泛参与，加强与人大代表、政协委员以及民主党派、无党派人士、工商联等的沟通协商。专业事项坚持专家咨询论证，涉及经济社会发展重大问题、重大公共利益或重大民生的，重视听取社会各方面的意见和建议，吸纳社会公众特别是利益相关方参与协商。涉及特定群体利益的，加强与相关人民团体、社会组织以及群众代表的沟通协商。

3.建立、完善协商议事的规则程序。协商民主是建立在共识基础上的协商、讨论、沟通和交流，因而也是利益博弈的过程。在协商、博弈的过程中，利益相关方围绕着共同主题，遵循共同的议事规则和议程，进行平等、理性的交流和讨论，交换彼此的意见和看法，互相倾听、了解对方的重大利益关切，在此基础上，有可能达成一种政治共识。在政府治理方式和治理能力中，引进协商民主的因素，可以最大限度地增进共识，促进政府决策的合法性、权威性，增进民众对于政府决策的理解，有助于决策的贯彻落实，提高政府治理能力。

（四）协商民主有助于加强基层社会治理

随着社会主义市场经济体系的建立、完善以及行政体制的深化改革，当前推进国家治理体系现代化的重点是社会治理领域。社会组织作为国家与社会、政府与市场之间的媒介，具有公共性功能，可以接受政府授权，承担公共事务管理。第三部门的兴起打破了传统资源配置上政府和市场非此即彼的选择。对于国家与社会的关系，马克思主义认为，国家最终要走向消亡，国家的权力要被社会收回，重归社会。在这样的进程中，现在就需要我们重视社会组织的发展，重视协商民主的不断推进。正如十九大报告强调的：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”[3]。

三、加强社会主义协商民主制度建设

十九大报告指出，“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”，[4]这为加强社会主义协商民主建设明确了重点方向。

（一）建立和完善协商民主制度结构

加强协商民主制度建设，需要在坚持党的领导、人民主权、宪法至上、平等参与、保护弱者、程序合理等原则基础上，通过一系列协商民主的制度安排，保证人民群众平等的政治参与，落实和保证人民的各项政治、经济、社会和文化权利，不断建立和完善协商民主制度结构。其具体要求是：

1.坚持党的领导。党的领导是社会主义民主政治的本质特征，是现代国家建设的内在要求和发展逻辑。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，坚持科学执政、民主执政、依法执政，加强和改善党的领导。党在领导国家建设的过程中，要以国家制度的原则和程序来运行国家制度并调整政党和国家的关系，不断发展和完善政党的功能。

2.坚持政社分开。党领导国家建设和社会建设，要不断发展和培育社会组织，发挥社会组织的积极作用，从政府主导社会转变为政府服务社会，社会由此获得自主。同时要发展社会自治。社会组织的分层化和社会组织的充分发育是现代社会建设和发展的规律，应当在尊重公民和社会组织自治权利的基础上，建设在纵向的界别和行业领域、横向的社区领域都具有相应的自治能力的社会。

3.发展人民代表大会制度。人民民主专政是我国的国体，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。所有制度结构的调整和发展都要以发展人民代表大会制度为核心展开。发展人民代表大会制度的关键，是提高地位，完善制度，开发功能，发挥作用。

4.建设服务型政府。厘清政府权力边界，科学配置政府部门及内设机构权力、明确政府职责。转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行能力，建设人民满意的服务型政府。

5.加强多党合作。在发展和完善政治协商的基础上，加强执政党与参政党在政府运作过程中的合作，进一步拓宽合作空间，丰富合作形式，支持民主党派按照中国特色社会主义参政党的要求更好履行职能。

6.发展社会协商。建立立体化的社会协商制度，使政党与社会、国家与社会以及社会内部各个要素之间都能通过制度化的协商机制，进行协商与合作，不断整合社会变革中产生的新兴力量，增强政治社会的一体化。

7.完善政协协商。人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门机构。要围绕团结和民主两大主题，进一步推进政治协商、民主监督、参政议政的制度化、规范化和程序化，不断丰富和完善政协协商的内容和形式，推进政协协商制度建设。根据政协履行职能要求，加强政协自身建设，增强人民政协界别的代表性，加强委员队伍建设，提高政协委员履职能力和水平。

（二）严格遵循协商民主相关原则

协商民主必须坚持协商于决策之前和决策实施过程之中的原则，就党和国家重大方针政策的制定和实施、国民经济和社会发展规划、地方改革发展的重大事项等进行协商。协商的过程一般包括协商议题的确定、协商主体的确立、协商程序和原则的制定、协商过程以及协商之后的落实和反馈等环节。协商民主应遵循的主要原则包括：一是依法原则。协商程序的确立应以宪法和法律为依据，因为在协商过程中，程序本身也具有法律效力。二是一致原则。协商程序应得到协商参与者的一致同意。三是多数原则。协商的表决实行相对或者绝对通过原则。四是共赢原则。协商民主的议事，不在于事后的表决，而在于事先的商量和沟通，参与协商各方通过平等协商，实现利益和价值偏好的转化，从而达到协商各方的共赢。五是公开原则。协商的过程和结果应该公开，涉及国计民生、人民群众切身利益的事项，应发挥媒体的舆论监督作用，尽可能让人民群众知情和参与，保证人民群众广泛持续深入地参与协商民主过程。

[1]孙大海.始终坚持以人民为中心的价值追求[N].人民日报，2017-10-23（14）.

[2]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[EB/OL].(2014-09-21).http://news.xinhuanet.com/politics/2014-09/21/c_1112564804.htm.

[3]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017:49.

[4]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017:38.