民主党派民主监督的问题及对策探析

邱永文

民主监督是民主党派基本政治职能之一，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的基本功能和内在要求，是社会主义政治文明的重要体现。十八大以来，社会主义协商民主稳步推进，民主党派的政党协商也日益发展和完善。十九大报告提出“支持民主党派按照中国特色社会主义参政党要求更好履行职能”[1]，充分发挥民主党派和无党派人士的民主监督职能，是贯彻十九大精神和社会主义政治文明发展进步的必然要求，而且对于完善中国政党制度，推动民主党派和无党派人士做好自身建设，积极发挥基本政治职能都具有十分重要的意义。

一、准确理解民主监督的性质

完善民主党派民主监督机制的基本前提是准确理解和把握民主党派民主监督的性质。当下对民主监督的认识存在诸多偏差，源于对民主监督的历史发展缺乏必要的了解和认识，须逐一澄清。

“民主监督”在统一战线语境中使用频率非常高，其历史渊源、概念和内涵在不同历史时期有很大变化，在不同语境中的含义也不尽相同。马列经典著作中，“民主监督”“监督”或“监察”是一种权力监督，与国家制度密切相关。

从中国共产党的重要政策文件相关内容来看，“民主监督”的使用和语义有一个演变的过程：延安时期的民主监督是与国家制度有关的权力监督；1954年第一届人民代表大会召开后，政协的职能发生了转变，对于民主党派的职能曾经出现过“监督”和“互相监督”的提法，意指多党合作中的共产党与民主党派相互之间的政党监督，这时候的“互相监督”已经有政治性监督的含义，不再是以前的权力监督；1989年中央14号文件出台后，政党监督中的政治性监督、权利性监督性质日益明确，而且是多党合作框架内的政党的政治性监督；2005年中央5号文件明确提出了民主监督的性质和形式，民主党派和无党派人士的民主监督是指在坚持四项基本原则的基础上，通过提出意见、批评、建议的方式对中国共产党进行的政治监督。所以，民主监督在不同的历史时期表述方式不尽相同，其含义也发生相应的变化，不了解这个变化过程，依旧停留在“权力监督”的认识上，就不会真正理解民主监督作为政治性监督的性质。

明确民主监督作为民主党派的一项基本职能，是一种政治性的监督形式，有助于我们澄清许多片面理解和错误认识，特别是在完善民主党派民主监督过程中提出民主监督法律化、权力化等错误主张皆源于此。同样，对于民主监督作为政治性监督的理解也有助于摒弃“民主监督万能论”和“民主监督无用论”等片面认识。政治监督的性质决定了民主监督不可能大包大揽地解决当代中国的一切问题；反过来，民主监督作为政党监督的一种重要形式应该也必须在我国的多党合作中发挥重要的监督职能，“民主监督无用论”也是不可取的。

二、当前民主监督存在的主要问题

当前有的民主党派成员对民主党派履行民主监督职能的情况不甚满意，对于民主监督评价不高。这种情况既反映了党派成员主观认识上的问题，也表明民主监督在实际运行中确实存在薄弱之处。民主党派的民主监督作为一种政党的政治行为，主要涉及民主党派、中国共产党和政治社会环境（包括体制机制环境）。总的来说，民主监督的诸多问题主要存在于民主监督的行为主体、客体、环境及体制机制等方面。

（一）民主监督的主、客体认识不到位

作为民主监督主体的民主党派组织及其成员，对自身定位不准，习惯于接受领导，没有从主动发挥民主党派的职能、完善我国政党制度、推动社会主义民主政治发展进步的高度，深刻认识民主监督的历史使命及其复杂性、艰巨性，存在监督意识不强，监督的自觉性、主动性、积极性不足的问题，有的更存在一些错误认识。

民主党派民主监督的内容主要是：国家宪法和法律法规的实施情况，中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况，党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。这些监督客体的背后就是具体决策和执行的执政党各级政府及其职能部门的负责人。作为被监督的对象，一些党政主要负责人特别是有些基层领导干部对民主监督存在相当模糊的认识，认为接受监督就是对其不信任、不尊重，因而缺乏接受民主党派监督的自觉性和主动性。

（二）民主监督的体制机制不健全

当前民主监督的制度化、规范化、程序化建设相对滞后，体制机制不健全，是造成民主监督难以展开的重要因素。民主监督的体制机制相对落后的主要表现：一是民主监督虽有制度规定，但制度不完善，规范化、程序化不够，操作起来有困难。二是目前的政策规定还不能做到“经常性监督与重大问题监督相结合”，多种监督形式结合的程度不够。三是作为民主监督创新形式的特约人员和对口监督工作没有规范的运作程序，各地虽然在聘请特约人员监督的形式和类型中多有探索，但流于形式的多，真正能发挥作用的较少。

（三）民主监督的实效难以保证

目前民主党派民主监督效果的实现存在以下问题：一是监督的内容和层次达不到现代政党制度的审视标准，事务监督多，政务监督、决策监督少。二是监督的主体与客体的信息不对称,民主党派知情渠道有限，政治信息流动不畅。三是民主监督存在不确定性和很大的随意性。四是横向合作不够。信息技术的发展，互联网的兴起，使网络监督、媒体监督成为监督的重要工具，为民主监督提供了新的形式和方法，但是目前政党监督缺乏与网络监督、媒体监督及其它有约束力的监督形式的横向合作机制，停留在仅靠被监督者的自律和觉悟、监督者的自觉和努力的层面。上述现象提示我们，在民主监督中，要达到“知与行”相统一，充分发挥民主监督作用还有很大提升的空间。

三、充分发挥民主监督作用的对策建议

党的正确领导、良好的政治社会环境以及严谨精巧的程序设计是发挥民主监督作用的重要保障。依据我国监督体系的架构和我国政党制度中民主党派的功能和定位，当前民主党派民主监督作用的发挥主要需从三个方面进行：一要发挥好我国政党制度行为主体的作用，为民主监督创造有利的制度环境。二要在多党合作制度框架下积极探索有效的民主监督渠道和形式，健全民主监督机制。三要积极发挥人民政协的民主监督职能和监督平台作用。

（一）坚持党的领导

我国多党合作制度的一个首要前提和根本保障就是必须坚持党的领导。在多党合作的制度框架下，发挥民主党派的民主监督职能同样必须坚持党的领导。执政党和民主监督机制是影响民主监督成效最重要的两个因素，坚持中国共产党的领导是保证民主监督正确政治方向的前提。只有坚持党的领导，才能确保民主监督政治监督的性质不会偏离正确的方向和轨道。只有坚持党的领导，才能从源头上理顺和完善民主监督的体制机制。没有中国共产党的领导、支持和配合，民主监督无从谈起。

（二）完善民主监督机制

1.明确民主监督的重点。上文已对民主党派民主监督的主要内容作了介绍，在此不再赘述。2016年1月30日，习近平总书记在同各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士代表共迎新春时指出，要完善民主监督，加强对重大改革举措、重要政策贯彻执行情况和“十三五”时期重要约束性指标等的监督，促进相关工作。[2]中央2005年5号文件和2016年习近平总书记的讲话明确了今后一段时间内民主监督的重要目标，这有助于民主党派和无党派人士集中力量确定监督工作的任务，也有助于民主监督在重大专项工作领域取得明显成效。2016年，在中共中央的推动下，民主党派中央参与对中西部八个省份扶贫攻坚的专项监督，就取得了较好效果。

2.保障监督主体的知情权。这是做好民主监督工作的重要环节。要确保民主监督中的信息公开，在知情、沟通、反馈等环节上建立健全制度，及时通报重要情况和重大问题，畅通民主监督的信息渠道。保障监督主体的知情权，可以从政务公开入手完善机制，对于一些不宜大范围公开的信息，可以通过政党沟通机制进行交流。要尽量为民主党派的调研工作提供制度保障，特别是党委、政府、政协委托民主党派组织的专项调研，要保障民主党派能够顺利通过调研获得信息。

3.建立专业化的民主监督机构。团体的组织行为能力远远大于成员的个体行为能力，所以要提高民主监督的成效，有必要建立专门的监督机构，更好地履行监督职能。民主党派履行民主监督职能主动性、自觉性不够的一个重要原因，就是没有专门履行民主监督的常设机构。参政党的民主监督如果仅仅是党派成员零星、偶尔的个体行为，其监督效果就会大打折扣。所以，民主党派可以考虑组建专门的民主监督机构，或者组织专司监督职责的稳定群体，其成员可以由担任政府、人大、政协领导职务和特约监督员的党派成员构成，这样在信息保障和监督渠道方面有组织优势。

4.实现监督行为方式和监督内容的制度化、规范化、程序化。建议建立党委、政府和民主党派、无党派人士的常态化协商监督机制，特别就经济社会发展的重大决策、国家宏观经济社会政策的贯彻执行和党委、政府、政协委托的专项监督等方面进行有效协商监督。特别是这种协商监督要贯穿于政策全过程，即政策的制定、实施、调整与完善、反馈与终结。这样一个对政策全过程的监督有利于增强政策的合法性和科学性，防止和减少决策失误造成的重大损失。

对于多年来推行的特约人员制度要进一步加强制度建设，拓宽政府部门和司法机关聘任特约人员的领域，明确特约人员的职责和权利，切实发挥他们的作用。对特约人员提出的批评意见要认真研究，及时反馈。

5.积极发挥人民政协的民主监督职能和监督平台作用。政协的民主监督功能源自政党制度的监督功能，政协的民主监督与民主党派的民主监督具有相当大的一致性。政协为民主党派和无党派人士民主监督提供了很好的监督平台，政协专委会的设置为民主党派在专业领域的民主监督提供了专业信息和专职分工保障，而且由民主党派成员和无党派人士担任政协专委会领导，有助于发挥民主党派的民主监督职能，所以人民政协这个监督平台一定要充分利用。

6.提高民主党派民主监督能力。打铁还需自身硬，包括民主监督职能在内，民主党派三种基本职能发挥得好坏，固然有体制机制和环境因素的原因，但归根到底要看民主党派自身的能力和素质。当前执政党在推动民主监督方面不遗余力，但民主监督成效如何，在既有的体制和框架下，在既定的环境中，主要取决于民主党派自身的水平和能力。不敢监督、不会监督都是当前民主党派存在的问题。做执政党的诤友和挚友，就要在加强五种能力的基础上提高自身素质和水平，把民主监督职能履行好。

（三）营造良好的民主监督外部环境

良好的外部环境是民主监督顺利展开的前提。民主监督的外部环境可以分为政治环境和社会环境两个方面。近些年来，中共中央一直坚持不懈地推进民主监督工作的健康发展，营造良好的政治环境和氛围。2015年颁发的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》明确规定了民主监督的十种具体形式，2017年中央又出台了《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，为政协的民主监督提供了更具体、更详细的指导意见。再加上与之相关的协商民主等一系列文件的颁布和相关政策的实施，中共中央从整体上营造了良好的民主监督政治环境。

社会环境也是民主监督发挥作用的重要影响因素。当前由于种种原因，对于中国政党制度、民主党派和党外人士的新闻报道比较单一和匮乏，特别是主流媒体对民主党派的报道数量少、声音小，有的还有意无意地模糊民主党派的政治身份和党派背景，影响了民众对民主党派和中国政党制度的认知，自然也影响了社会各界对民主党派发挥民主监督作用的认识。所以，执政党不仅要重视民主监督，自觉主动接受民主监督，还要努力提高全社会对民主监督的认识，为民主监督营造畅所欲言的良好氛围。

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017：40.

[2]新华社.习近平同党外人士共迎新春[EB/OL].(2016-01-30].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-01/30/c_1117944795.htm.