生态林业的法制机制构建

冯学智 何志春

（中共甘肃省委党校 甘肃 兰州 730070）

生态林业的法制机制构建

冯学智 何志春

（中共甘肃省委党校 甘肃 兰州 730070）

生态林业建设是生态经济多样化和生态平衡的环境基础，是生态文明的重要载体，在人与自然和谐相处中发挥着不可替代的基础作用。本文拟按党的十八届四中、五中全会精神，试从林业需实行以生态林业建设为主，促进林业可持续发展的角度，从生态林业法制机制构建的思路和创新上对我国生态林业建设做一些探讨。

生态林业 法制建设 机制构建

林业既是生态建设的主体，又是生态安全的保障，担负着改善生态和林产品供给双重使命，是人类与自然和谐发展的绿色纽带。生态林业就是以生态学和生态经济学原理为指导，运用系统工程方法来发展林业的模式。它既是林业生产体系中一种高度集约化生产的新型林业方式，又是发展经济、保护环境、协调人与自然关系的林业生态工程。生态林业建设是按照“生态利用”的标准而进行的森林经营利用，就是最有效地把自然界物质和能量，转化为人类需要的林业产品，同时，还要求维护森林生态系统的平衡，以达到既能充分合理地利用自然资源，提高森林系统的生产力，又做到保护和改善生态环境，使自然资源永续利用，取得经济与生态双重效益，使林业生态和林业经济同步发展，给人民营造良好的生态环境。当前，我国全面建设小康社会，加快推进了社会主义现代化的新的发展阶段，但是，现实恶劣的生态环境已成为制约我国经济与社会可持续发展的根本性因素之一，社会对生态环境的关注己达到了前所未有的程度，改善生态环境日渐成为社会对林业发展的主导需求。随着国家可持续发展战略的实施，以六大林业重点工程的全面启动为标志，我国林业建设进入了一个以可持续发展理论为指导，全面推进跨越式发展的新阶段。党的十八届四中全会明确指出：用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。党的十八届五中全会指出：要促进人与自然和谐共生，开展大规模国土绿化行动，完善天然林保护制度，推动绿色发展，筑牢安全屏障。习近平总书记指出：“森林是水库、钱库、粮库”，“林业不但蕴藏着很高的经济利益，而且还有生态效益和社会效益，林业在发展经济和满足人民生活需求等方面占有重要地位，并起着十分重要的作用。”学习贯彻党的十八届四中、五中全会精神和习近平总书记系列讲话指示，就是要不断深化林业体制改革，加快转变林业生产方式，更有效地保护林业资源，更有力地促进林农增收，更好地为全社会提供林业产品和生态产品，为建设生态文明做出新贡献；就是要进一步加大林业执法和普法工作力度，重点是要建立健全各项规章制度，努力形成有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的林业法治环境，不断提高林业法治水平：就是要从建立和完善林业相关政策法律机制的层面上，探讨实现林业经济效益和生态效益可持续发展的路径；就是要从法制的角度，确保天然林资源受到严格保护，使木材生产逐步由以采伐天然林为主，大规模的退耕还林渐次展开，推进森林生态效益补偿制度的实施，使全社会形成办林业气候，进而使林业逐步经历一场由木材生产为主向以生态建设为主转变的极其深刻的历史性变革。全面推进依法治国，落实到林业上就是全面推进依法治林、建设法治林业。依法治林、建设法治林业就是要加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，大幅度提高违法成本。积极推进生态林业法制机构构建，坚持依法治林是我们国家确定的加快林业生态发展的一项基本方针，把依法治林放在如此突出的位置，是新形势对林业企业提出的客观要求。随着国家法制化进程的加快，全面推进依法治林工作显得更为重要和紧迫。积极推进生态林业法制机构构建，自觉运用法律手段调整利益关系、进一步规范林业行政执法行为，改进工作作风，深入推进依法治林工作，已成为建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的必然要求。

一、构建学习宣传机制

林业具有基础性、公益性，承担着建设生态、保护资源、改善民生、传承文化等多种任务。全面推进依法治国，落实到林业上就是全面推进依法治林、建设生态林业。要做到依法治林、建设生态林业，就必须要创新生态林业法治学习宣传氛围：一是把握生态林业学习宣传内涵。全面深入学习宣传《宪法》、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、《森林法》、《野生动物保护法》、《森林防火条例》等林业法律法规，以习近平总书记系列重要讲话精神为引领，结合全国法治宣传工作座谈会精神，科学认识和牢牢把握生态林业学习宣传的内涵，切实增强责任感、使命感，抓机遇、开创新局面，不断推进生态林业学习宣传工作。二是融入经济社会发展规划。要始终坚持将林业法的学习宣传融入地区经济社会发展规划，在总结以往成功经验及做法的基础上，对林业法学习宣传的基本规律和有效途径进行积极探索，建立健全以林业法为主要内容的社会普法工作机制，为林业法的学习宣传工作可持续发展提供有力的保障。三是深入开展林农学法活动。要打破一支力量单独作战的单一模式，充分运用各种普法形式，深入基层开展长期的、系统的与林农生产生活密切相关法律法规为重点内容的法制学习宣传活动，不断提高林农法律意识和法制观念，努力营造良好的生态林业氛围，切实提高林农的建设生态林业意识，增强林农学法用法的自觉性，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。

二、构建教育引领机制

林业法是依法治林的基础，没有林业法，依法治林就会成为无源之水。依法治林、建设生态林业能否实现在很大程度上取决于对林业法的教育引领：一是调动政府各部门的积极性。政府是一个地方各项政策的决策者、制定者和执行者，担负着主体责任。为使当地经济社会持续发展，开拓广阔前景，瞄准更高目标，就必须要对辖区内的各部门实施教育引领。政府各部门尤其是重点普法对象的归口管理部门要在谋划林业发展布局、发展方式、政策措施，让法制林业、生态林业更好地适应新常态、服务新常态的基础上，还要积极参与统一部署的法制教育引领工作。二是强化执法普法原则。强化“谁执法谁普法”原则，搭建多种平台，为政府各职能部门开展法制教育引领提供舞台。特别是林业部门要通过扎实的普法教育引领工作，让法治思维和生态林业观念进入广大党员干部和群众的脑中心中，形成学法懂法守法用法的良好氛围。三是抓好社会面教育引领。调动大专院校、社会组织、企事业单位的积极性，发挥其职能优势，以全面创新的理念教育引领推进依法治林、建设生态林业的发展，以新举措、新作为、新成效，更好地发挥创新林业、创新生态，构建富有活力的引领绿色增长示范带动作用。四是扎根基层贴近群众。科学把握新常态，主动适应新常态，全力服务新常态，多方调动普法志愿者的积极性，充分发挥普法志愿者长期扎根基层、贴近群众的优势和专业特长，共同推动法制林业、生态林业、民生林业教育引领工作。

三、构建法律保护机制

中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》指出“加强生态建设，维护生态安全，是21世纪人类面临的共同主题，也是我国经济社会可持续发展的重要基础。生态林业是一种现代林业建设发展模式，是运用生态经济学原理，充分利用当地自然条件和自然资源，在促进林产品发展的同时，为人类生态和发展创造最佳状态的环境。生态林业发展的实质是促进林业可持续发展，而要实现这个目标就必须运用法律体系保护林业的可持续发展。一是切实贯彻《森林法》。《森林法》宗旨就是保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林储水保土、调节气候、改善环境和提供林产品。在这一立法宗旨中，充分体现了可持续发展的思想和目的。各级政府要根据《森林法》赋予林业行政主管部门的职责，结合各地林业管理和执法工作点多、面广、线长和管理难度大的实际，建立健全各级林业执法机构，并提高办事效率。二是推进林业行政执法制度建设。要在深入贯彻《森林法》的同时，通过建立规范长效机制，提高执法水平。譬如制定完善《规范案件审核统计制度》、《执法质量目标考评制度》，建立健全法制办逐级把关监督制度，不断提高林业执法队伍的执法能力和业务素质。三是强化执法队伍建设。为提高林业行政执法队伍的整体素质和战斗力，做到依法行政，文明执法，组织执法业务培训，举办各类培训班，通过授课、剖析案例、考试考核等，不断提高行政执法人员政策水平和办案能力，提升服务质量。

四、构建科学发展机制

党的十八大提出建设美丽中国的目标。林业承担着保护森林、湿地、荒漠三大生态系统和维护生物多样性的重要职责，是生态文明建设的关键领域，是生态产品生产的主要阵地，是美丽中国构建的核心元素。实现建设美丽中国目标，就须构建科学发展机制，以法律为准绳加快推动绿色转型，实现生态林业科学发展。一是强化行政决策的法制化。建设法治林业，行政机关依法决策是基础，依法治林首要是依法决策。要建立公众参与、专家论证和集体决定相结合的行政决策机制，对重大行政决策进行合法性审查，形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力决策机制。与此同时，还要建立决策执行监督机制，通过跟踪检查、督促催办等方式对重大决策执行进行督查，确保重大决策的正确执行。二是以政策法规推进发展。要以改善生态、改善民生为主线，以林业重点工程为依托，以林业重点产业为突破，不断完善和规范林业扶持政策，构建推进生态林业发展的法制体系，实现生态资源优势向产业资源优势转变、实现林业资源优势向林业经济优势转变，努力打造山川秀美、产业发展、生态良好的林业发展新格局。三是不断优化发展环境。通过实施普法学法、依法治林等活动，正确有效地贯彻实施法律法规，深化林业改革，以发展现代林业、建设生态文明、促进经济发展为主旨，以构建完善的林业生态体系、林业产业体系为目标，建立完善行政权力依法规范公开运行平台，为林业发展创造良好的法治环境。

五、构建林业改革机制

林业系统落实依法治国，就要求依法深化林业改革，创新林业体制机制，加快推进林业治理体系和治理能力现代化；就是要转变林业发展方式，增强林业发展活力，为建设生态文明和美丽中国创造更好生态条件。一是依法加强顶层设计。林业改革首要的是善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，搞好引领方向的顶层设计。要在准确把握中央关于林业改革新要求，牢固树立依法治林意识基础上，确定推进林业治理体系和治理能力现代化的目标要求，进而把林业治理体系纳入国家治理体系总布局；要用法治思维设计好国有林场改革、国有林区改革和深化集体林权制度改革、集体资产股份权能改革试点、鼓励社会投资等方案。二是完善集体林权制度改革。完善集体林权制度改革，包括生态补偿、资源管理、国有林场、森工企业、事业单位等方面的制度改革。集体林权制度改革涉及到土地管理、土地承包、农民专业合作社、村级组织等多部法律法规，必须深刻研究这些规定，严格遵循这些规定，使所有探索、创新、深化的举措都在法律的框架内进行，通过法制路径把集体林地经营权和林木所有权落实到农产，确立农民的经营主体地位。三是增强林业发展活力。坚持改善生态改善民生的改革目的和基本方向，坚决坚守保生态、保民生的底线，坚决守住森林资源不破坏、国有资产不流失的红线和高压线，通过精心制定改革实施方案，积极探索现代林业发展新模式，激发林业发展内生动力，增强林业发展活力。

六、构建责任追究机制

严格执行责任追究制度，既是科学把握新常态，主动适应新常态，全力服务新常态，全面提升依法治林、建设生态林业发展水平的新要求，又是提高生态林业质量，巩固生态林业发展成果，确保依法治林取得成效的重要措施。一是强化“两个责任”意识。要进一步强化林业系统“两个责任”意识和“一岗双责”意识，在巩固和强化主体责任成果基础上，进一步把责任分解落实到基层，以上率下，一级抓一级：进一步推进林业系统各级纪检监察机关全覆盖，转职能、转方式、转作风，明确监督职责，聚焦监督主业，突出监督主责，提高监督能力，并坚持以责任追究倒逼“两个责任”落实。二是严厉打击涉林违法行为。全面加大林业执法力度，严厉打击破坏生态资源违法行为，用法律武器保护生态资源；要以高压态势，严厉打击非法猎杀野生动物、采挖野生植物、非法侵占林地等破坏森林资源歪风；按照“从严从重从快”的要求，对查获的无证运输木材行为，按最高标准处罚的非常规措施，重点打击滥伐、盗伐林木，无证运输木材等违法犯罪活动。三是严肃责任追究。全面落实林业行政执法责任制，建立健全林业执法责任追究机制，提高执法效率和规范化水平。严格实行“一案双查”制度，对发生重大腐败案件和严重违纪行为的单位，既要追究当事人的责任、又要追究相关领导的责任，既要倒查党组织的主体责任、又要倒查纪检部门的监督责任，实现林业系统党风廉政建设责任追究的法制化、制度化、程序化和常态化。

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D912.6

A

1007-9106（2017）08-0093-04

冯学智（1973—），男，中共甘肃省委党校法学教研部刑事法学教研室主任、教授，主要从事国际经济法、社会法学研究；何志春（1964—），女，中共甘肃省委党校法学教研部副主任、教授，主要从事民商法学、社会法学等问题研究。